II SA/Op 623/06

II SA/Op 623/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu12 grudnia 2006. r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 7 czerwca 2006 r. nr XXXIV/230/06 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego jest uchwała Rady Gminy Reńska Wieś nr XXXIV/230/06 z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie Gminy Reńska Wieś.
Uchwałę tą organ wydał na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2005 nr 236, poz. 2008) dalej zwana "ustawą". W szczególności powołując się na zapis art. 6 ust. 2 ustawy w § 1 ustalono górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zależności od pojemności pojemnika na odpady (ust. 1) i ustalono górne stawki opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych liczone od 1 m³ tych nieczystości (ust. 2), oraz wskazano, że ceny powyższe nie zawierają podatku od towarów i usług (ust.3). W § 2 uchwały postanowiono, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy a w § 3 zawarto uregulowanie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. Opolskiego.
Uchwałę tą doręczono Wojewodzie Opolskiemu jako organowi nadzoru w dniu 19 czerwca 2006 r.
Organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w ustawowym terminie, natomiast wniósł skargę do sądu. Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności wymienionej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, w szczególności art. 6 ust 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wydany akt stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Wskazano, że w myśl art. 6 ust 4 ustawy, gdy na terenie gminy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny Rada Gminy obowiązana jest określić niższe stawki niż stosowane według ust 2.
Dalej podano, że z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, iż Gmina Reńska Wieś nie wypełniła tego obowiązku ustawowego, mimo, że na jej terenie odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Co więcej z odpowiedzi uzyskanej przez organ nadzoru wynikało, że Rada Gminy nie zamierza w przyszłości podjąć uchwały w sprawie odrębnych stawek opłat za usuwanie selektywnie zbieranych odpadów komunalnych. Gmina wyjaśniła, że odpady takie segregowane są i odbierane bezpłatnie z wyznaczonych miejsc zgodnie z harmonogramem ustalanym na początku każdego kolejnego roku. Organ nadzoru nie podzielił tego stanowiska jako nie znajdującego umocowania prawnego w art. 6 ust 4 ustawy. Przepis ten wymaga obowiązkowego wprowadzenia niższych stawek za zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny. Jako nieistotną uznano okoliczność, iż odpady komunalne segregowane są i odbierane w wyznaczonych miejscach publicznych a nie u wytwórcy. Brak wprowadzenia do uchwały wymaganego ustawą elementu stanowi naruszenie prawa skutkujące z mocy art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzeniem jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Gmina Reńska Wieś wniosła o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu tego stanowiska procesowego wskazano, że w Gminie Reńska Wieś obowiązuje system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w ramach którego, przedsiębiorcy prowadzący na terenie gminy odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie świadczą na ich rzecz usług odbierania odpadów selektywnie zebranych. Wskazano, że przepis art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można interpretować w oderwaniu od zapisu ust. 1 tego artykułu. Ten ostatni reguluje odbiór odpadów nie od jakiegokolwiek ich posiadacza, lecz od właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust.1 zobowiązanego do pozbywania się zebranych odpadów w sposób zgodny z ustawą i wydanymi na jej podstawie przepisami odrębnymi, tj. zgodnie z obowiązującym na terenie gminy regulaminem utrzymania czystości i porządku. Ponadto przepis art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyła do ust. 2 tego artykułu, co oznacza, że stawki opłat za odpady zbierane i odbierane selektywnie rada gminy może ustalić tylko wtedy, gdy na właścicielu ciąży obowiązek ponoszenia opłat za usługi odbierania selektywnie zebranych odpadów. Gdy natomiast usługa polegająca na odbiorze selektywnie zebranych odpadów nie jest świadczona na rzecz właściciela nieruchomości, to nie ponoszą oni z tego tytułu opłat. Dalej podniesiono, że skarga całkowicie pomija gminne regulacje prawne w zakresie prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Reńska Wieś właściciele są zobowiązani do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W tym celu udostępnia się im oznakowane pojemniki zlokalizowane w miejscach ogólnie dostępnych oraz oznakowane plastikowe worki dostarczane przez przedsiębiorstwo odbierające odpady. Liczba punktów odbioru selektywnie zebranych odpadów komunalnych jest tak duża, że obowiązek obciążający właściciela nieruchomości nie jest uciążliwy. Tak zgromadzone odpady odbiera przedsiębiorca, posiadający zezwolenie, bez obowiązku ponoszenia opłat przez właściciela za ich odbiór. W konsekwencji posiadaczem takich odpadów jest w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach gmina. Na zlecenie gminy odbioru odpadów dokonują bezpłatnie wskazani już przedsiębiorcy.
Ponadto organ odrzucił zarzut Wojewody, że zbieranie i odbieranie od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych w sposób selektywny stanowi jedyną przesłankę powstania – po stronie gminy – stosowania niższych opłat. Zdaniem organu taką przesłanką mogłaby być tylko sytuacja w której odpady zbierane i odbierane selektywnie podlegają opłatom ponoszonym przez właściciela nieruchomości. Na tej zasadzie właściciele nieruchomości nie ponoszą opłat za usługę odbioru odpadów wielkogabarytowych i niebezpiecznych. Wreszcie wskazał organ na cel jakiemu służy selektywna zbiórka odpadów. Jest nim ograniczenie ilości odpadów komunalnych unieszkodliwianych na wyznaczonych składowiskach i jednoczesne poddanie części odpadów np. odzyskowi. Cel ten osiągnięty został w regulaminie utrzymania czystości i porządku. W szczególności zapewnia go zapis, że właściciel nieruchomości bez dodatkowych opłat ma zapewnioną usługę w postaci odbioru odpadów selektywnie zebranych. Co do nieczystości ciekłych wskazano, że ich zbieranie nie może odbywać się selektywnie, wobec czego nie jest możliwe ustalenie dla nich niższych opłat, o których mowa w art. 6 ust 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.
W piśmie procesowym z 5 grudnia 2006 r. Wojewoda Opolski cofnął skargę w części dotyczącej § 1 ust.2 i 3, § 2 i § 3. Powołując się na art. 60 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący uznał, że uregulowanie co do opłat za odbiór nieczystości ciekłych, co do których obowiązek obniżenia stawek nie może być stosowany. Skarżący wnosił o umorzenie postępowania w tej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, ze zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.
Wskazać też trzeba, iż w myśl art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Reńska Wieś z 7 czerwca 2006 r. w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, na tle zapisu art. 6 ust.2 i 4 ustawy i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionował on uchwałę rady gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba też powołać przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Nadto uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w RP, będąc objęta hierarchicznością aktów prawnych. Winna zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w szczególności wynikające z ustawy ( por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W szczególności chodzi o zgodność z zapisami Rozdziału 3 ustawy ("Obowiązki właścicieli nieruchomości"), a w jego ramach art. 6 ust. 1, 2 i 4. Rozpocząć należy od przytoczenia jego treści obowiązującej w okresie uchwalenia uchwały. Zgodnie z art. 6 ust. 1 "właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminna jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi".
W myśl ust. 2 tego artykułu "rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1".
Z kolei według ust. 4 art. 6 "rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny".
Ta nieskomplikowana regulacja prawna zrodziła jednak miedzy organem nadzoru a organem stanowiącym gminy zasadniczo odmienne poglądy wyrażone w przedstawionych wyżej pismach procesowych. Ocenę zgodności z prawem zapisów zaskarżonej uchwały rozpocząć dlatego wypada od kilku uwag ogólnych, tak co do miejsca ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w systemie prawnym, jak i zasad "legislacji gminnej" oraz granic ingerencji organu nadzoru, a w konsekwencji sądu w treści przepisów prawa miejscowego, dodać trzeba, ingerencji rozumianej jako stosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.
Po pierwsze zważyć trzeba, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma szczególna pozycję w systemie prawnym.
Z dniem 27 kwietnia 2001 r. weszły w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 627 ze zm.) i ustawa o odpadach (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 628 ze zm.). Od dnia wejścia w życie tych ustaw przynależność ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do dziedziny prawa ochrony środowiska nie budzi wątpliwości (por. W. Radecki " Utrzymanie czystości (...)" Dom Wyd. ABC, 2005, str 32 i nast.).
Na prawo ochrony środowiska składają się liczne przepisy ustaw, aktów wykonawczych i umów międzynarodowych.
Ochrony środowiska dotyczą też normy konstytucyjne.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".
Z kolei według art. 86 Konstytucji "każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa."
W te regulacje konstytucyjne wpisuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jej zapisy wchodzą w system ustawy o odpadach, łącznie z ustawą z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz ustawą z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców, (obie opublikowane w Dz. U. 2001 Nr 63, poz. 638 i 639), a przez nią w system prawa ochrony środowiska.
Nakazuje to uwzględnianie postanowień ustawy o odpadach i Prawa ochrony środowiska przy stosowaniu jej przepisów.
Po drugie powołany wyżej konstytucyjny system hierarchiczności źródeł prawa zobowiązuje przy stanowieniu aktów prawa miejscowego gminę do przestrzegania nie tylko norm konstytucji, ustaw i umów międzynarodowych, ale też rozporządzeń.
Wśród nich rozporządzenia odnoszącego się do zasad techniki prawodawczej (vide: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wraz z załącznikiem, Dz.U.2002 r. Nr 100, poz. 908).
Według załącznika do rozporządzenia akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach (§ 142 ust.2), a do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio ogólne zasady legislacji zawarte w poszczególnych działach załącznika do rozporządzenia (por. § 143).
Wynika z nich, że wszelkie akty prawne powinny regulować wyczerpująco daną materię.
W uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą na podstawie której jest ona wydawana. W uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tekst uchwały rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego na podstawie, którego uchwała jest wydana.
Wreszcie zagadnienie granic badania zgodności uchwały z prawem. Z jednej strony wykładnia przepisów nie może być rozszerzającą interpretacją norm prawnych na niekorzyść organów samorządowych, z drugiej granicę ingerencji nie może wyznaczać tylko zupełnie oczywista, bezpośrednia niezgodność działania organu z prawem (por. też P. Chmielnicki " Akty nadzoru..." Wyd. Lewis Nexis W-wa 2006 r., str. 66 i nast.).
Granic oceny zgodności z prawem dotyczy też szereg orzeczeń NSA. Według nich uchwały organów samorządu muszą respektować umocowania aktów wyższego rzędu np. ustaw w ramach konstytucyjnych źródeł prawa. Nie mogą powtarzać uregulowań ustawowych, a tymbardziej ich zmieniać. Nie mogą rozszerzać regulacji, ani pomijać części wymaganej ustawowym upoważnieniem (por. wyroki NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 opubl., ONSA 1993/2/44; z 27 kwietnia 1998 r., IVSA 247/98 opubl. LEX 43833; z 19 stycznia 1999 r., II SA/Po 730/98 opubl. Pr. Gosp. 2000/4/36; z 14 października 1999, II SA/Wr 1179/98 opubl. OSS 2000/1/17; z 2 grudnia 2003 II SA/Kr 999/03 opubl. Prz.L 2005/2/s.117; z 28 lutego 2003 r., I SA/Wr 882/02, opubl. Wspólnota 2003/12/s.52.).
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały na tle tych uwag trzeba zważyć, że narusza ona ustawową delegację z art. 6 ust. 2 z związku z ust. 4 ustawy. Normy te odczytywać należy łącznie. Z ust.2 omawianego artykułu wynika obowiązek określenia uchwałą rady gminy górnych stawek opłat ponoszonych przez właściciela nieruchomości za usługi wymieniane w ust.1, w tym odbieranie odpadów komunalnych i opróżnianie zbiorników nieczystości ciekłych.
Ustęp 4 art. 6 nakłada obowiązek regulacji dalszej materii. Stanowczo wymaga, aby rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust.2, ustaliła ("stosowała") niższe stawki za selektywnie zbierane odpady. Jedynie sytuacja braku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy wyłączałaby określenie niższych stawek opłat.
Tymczasem nie tylko z obowiązującego w Gminie Reńska Wieś regulaminu utrzymania czystości i porządku wynika obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 10 ustawy o odpadach.
Powinności selektywnego zbierania odpadów towarzyszy obowiązek podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych selektywnego odbierania takich odpadów.
Konieczność uregulowania wraz z górnymi stawkami opłat także stawek niższych wynika nie tylko z gramatycznej wykładni art. 6 ust. 2 i 4 ustawy. Zapis, że rada gminy stosuje niższe stawki nie pozostawia żadnego "luzu interpretacyjnego" w zakresie tej delegacji ustawowej. Słowo "stosować" w języku polskim oznacza "używać w jakimś celu, w określonych okolicznościach" ("Słownik języka polskiego" pod red. S. Dubisza, t.3 str. 1404 wyd. PWN, W-wa 2003 r.). Te okoliczności to zbieranie i odbieranie odpadów w sposób selektywny. Na terenie Gminy Reńska Wieś ta przesłanka występowała w dacie podjęcia uchwały. Trzeba też wskazać, że regulacja art. 6 ustawy uległa istotnej zmianie od 13 października 2005 r. Z mocy art. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach (...) (Dz. U. 2005, Nr 175, poz. 1458) zmieniono ustęp 2 i 4 artykułu 6. W miejsce fakultatywności określenia uchwałą górnych stawek opłat, wprowadzono obligatoryjność takiej regulacji. Od 13 października 2005 r. Rada Gminy określa górne stawki opłat ( ust.2 ), a określając je stosuje niższe stawki, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (ust. 4).
Obecna delegacja ustawowa dla rady gminy nie pozostawia zatem wątpliwości co do jej zakresu. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy wymagało określenia przez radę gminy opłat za wszystkie usługi przewidziane w art. 6 ust. 1, ale także z rozróżnieniem na górne i niższe (preferencyjne) stawki opłat. Tylko w takiej sytuacji delegacja ustawowa zostałaby wyczerpana. W innym wypadku, czy to pominięcia rodzaju stawki, czy rodzaju usługi określonych w art. 6 ust. 1,2 i 4 ustawy w uchwale, pozostaje ona ułomną. Ułomność ta jest przy tym tego rodzaju, że prowadzi do istotnego naruszenia prawa. Oznacza bowiem w praktyce, że przez okres obowiązywania uchwały właściciel nieruchomości pozbawiony jest prawa uiszczania niższych stawek za selektywnie zbierane odpady. Nie jest przy tym argumentem przeciwko takiemu wnioskowi zarzut organu, że odpady zbierane selektywnie są własnością gminy, gdyż prowadzi się zbiórkę w ogólnodostępnych pojemnikach. Nie jest bowiem posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach gmina, w stosunku do tej części odpadów, które selektywnie zbiera do specjalnych worków plastikowych sam właściciel nieruchomości na terenie tej nieruchomości. Takie odpady gromadzi właściciel, a w ściśle określonych terminach odbiera je przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie odpadów komunalnych. Gmina zatem nie jest w żadnym momencie nawet dzierżycielem tej części odpadów.
Zakwestionowanie części uchwały wobec braku wyczerpującego unormowania materii poddanej prawu miejscowemu wyłącza możliwość pozostawienia w obrocie pozostającej części. Pomimo treści art. 91 ust. 1 zd.2 ustawy o samorządzie gminnym brak było podstaw do pozostawienia w obrocie zapisu co do stawek za nieczystości ciekłe.
Normy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy odczytywane muszą być łącznie. Pojęcie usług obejmuje tak odbieranie odpadów komunalnych, jak i opróżnianie zbiorników nieczystości ciekłych.
Zapis art. 6 ust.2 mówi o uchwale rady gminy. Nie dopuszcza zatem częściowej regulacji w wykonaniu tej delegacji. Tylko względy praktyczne uzasadniać mogłyby wydanie kilku uchwał na podstawie jednego przepisu upoważniającego. Może to wynikać np. z różnej tematyki regulacji dającej się wyodrębnić. Jeśli natomiast regulacja ma dotyczyć jednego zagadnienia (tu opłat z art. 6 ust.1 ustawy) to wymaganym i koniecznym jest podjęcie jednej uchwały wyczerpująco normującej sprawy przekazane w upoważnieniu. Podnieść trzeba i ten argument, że stwierdzenie nieważności tylko § 1 ust.1 uchwały spowodowałoby sprzeczność tytułu tego aktu prawa miejscowego z treścią jego regulacji. Uchwała Nr XXXIV/230/06 podjęta została w sprawie górnych stawek opłat (...) za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników z nieczystości ciekłych. Tymczasem po uwzględnieniu zmodyfikowanego żądania skargi, regulowałaby tylko opłaty za odbiór i transport nieczystości ciekłych. Naruszałoby to kolejne przepisy techniki prawodawczej. Akt prawny musi zawierać tytuł. Tytuł odnosi się do przedmiotu aktu. Przedmiot określony winien być zwięźle, ale "w sposób adekwatnie informujący o jej treści". Zasady te odnoszą się do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 w związku z §§ 14 ust. 1 pkt 1, 16 pkt 3 i 18 ust. 1 załącznika do cytowanego rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r.
Z tych przyczyn sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zastosowanie art. 60 P.p.s.a., co skutkowałoby częściowym umorzeniem postępowania sądowego. Dyspozytywna czynność procesowa strony jaką jest cofnięcie skargi, podlega ocenie sądu. W dwóch wypadkach sąd może uznać cofnięcie skargi za niedopuszczalne. Jednym z nich jest pozostawienie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. Taką wadą dotknięta byłaby uchwała z 7 czerwca 2006 r., Nr XXXIV/230/06.
Sprzeczność z prawem częściowej regulacji opłat z art. 6 ust. 1,2 i 4 ustawy w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wykazano powyżej.
Dlatego przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., będący podstawą procesową wydanego wyroku wraz z normą art. 6 ust. 1,2 i 4 ustawy, nakazywał stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały uzasadnia art. 152 P.p.s.a.