II SA/Op 606/06

II SA/Op 606/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Grażyna Jeżewska
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 28 czerwca 2006 r. nr XXXVIII/369/2006 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania lub najmu nieruchomości 1) stwierdza nieważność § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest podjęta na postawie art. 12 pkt 8 lit. "a" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142, poz. 1592 ze zm.), uchwała Rady Powiatu Namysłowskiego nr XXXVIII/369/2006, z dnia 28 czerwca 2006 r., w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata.
W szczególności Wojewoda zakwestionował § 11 ust. 2 lit. b, c, f, g oraz i przedmiotowej uchwały, podnosząc w uzasadnieniu, iż regulacje zawarte w tych unormowaniach naruszają przepis art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdaniem skarżącego organ wykroczył poza wskazany w art. 37 ust. 2 i 3 katalog przypadków, w których dozwolone jest zawieranie umów najmu i dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata w trybie bezprzetargowym, na wypadki nie wymienione w ustawie. W szczególności:
- wedle ust. 2 lit. g oddanie nieruchomości w użytkowanie, najem, dzierżawę następuje na cele użyteczności publicznej, co oznacza, że według regulacji wprowadzonej przez Radę nie ma znaczenia jakie podmioty będą wskazane cele realizować, podczas gdy art. 37 ust. 3 ustawy dotyczy wyłącznie podmiotów, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową,
- przewidziana w ust. 2 lit. f możliwość odstąpienia od przetargu przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, najem, dzierżawę na rzecz klubów i stowarzyszeń sportowych byłaby dopuszczalna pod warunkiem wprowadzenia przez Radę zastrzeżenia, że dotyczy ona podmiotów nie tylko prowadzących działalność sportową, ale równocześnie na cele niezwiązane z działalnością zarobkową.
- postanowienia zawarte w ust. 2 lit. b, c, i uchwały dotyczą kwestii całkowicie wykraczających poza wskazany katalog ustawowy. Jednocześnie odnosząc się do regulacji zawartej w § 11 ust. 2 lit. b przedmiotowej uchwały zauważono, że na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy w zw. z art. 231 Kodeksu cywilnego można dochodzić nabycia praw do nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ale pod warunkiem, że chodzi o osobę, która wzniosła na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znaczenie wartość zajętej na ten cel działki.
Rada Powiatu, uchwalając zapisy § 11 ust. 2 lit. b, c, f, g, i uchwały, odwołała się wyłącznie do zdania 2 art. 37 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, interpretując go z pominięciem zdania 1-go ustępu 4. Zdanie to obliguje do odpowiedniego stosowania ust. 1 art. 37 (bezpośrednio) oraz ust. 2 i 3 art. 37 (pośrednio). Zdaniem skarżącego Rada Powiatu nie miała podstaw do wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargów na oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę, gdy umowa ma być zawarta na okres dłuższy niż trzy lata, na wskazane w uchwale cele, które nie mieszczą się w katalogu przesłanek taksatywnie wymienionych w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy.
Powiat Namysłowski wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sprzeciwiają się możliwości odstąpienia od obowiązku przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy ponad katalog przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 ustawy. W ocenie organu zdanie pierwsze przepisu art. 37 ust. 4 ustawy odsyła wprost do regulacji zawartej w ust. 1 jak i do regulacji zawartej w ust. 2 i 3, natomiast zdanie drugie przepisu art. 37 ust. 4 upoważnia właściwą radę do swobodnego wyrażania zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w sytuacjach niewymienionych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Interpretacja przyjęta przez skarżącego wprowadza surowszy rygor dla umów wymienionych w art. 37 ust. 4 ustawy, niż dla umów sprzedaży lub użytkowania wieczystego, chociaż te ostatnie są dalej idące i wywołują trwalsze skutki. Wskazano też, że organ nadzoru nie zakwestionował podobnej regulacji, przyjętej przez Powiat Oleski w uchwale z dnia 27 kwietnia 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru." W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W przypadku nie skorzystania z tego trybu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, może jednak skorzystać z możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 ustawy).
Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 76 ustawy) i on też zakwestionował zgodność z prawem przedmiotowej uchwały.
Ze stanowiskiem skarżącego należało się zgodzić.
Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało ingerencję organu nadzoru. Podstawowe znaczenie mają tu przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn. W szczególności nie wydaje się prawidłową interpretacja art. 37 ust. 4 ugn, przyjęta przez organ stanowiący Powiatu Namysłowskiego.
Przepis powyższy w zdaniu pierwszym odsyła przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, do odpowiedniego stosowania regulacji zawartej w ust. 1. Ten przepis z kolei wprowadza obligatoryjny tryb przetargowego zawierania umów sprzedaży lub umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, z wyjątkami w skazanymi w ust. 2 i 3 ustawy. Zdanie drugie przepisu art. 37 ust. 4 ugn przewidziało dodatkowo, że odpowiedni organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
W świetle twierdzeń organu zapis ten należy interpretować w ten sposób, że zwolnienie z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata w trybie przetargu uwarunkowane jest tylko i wyłącznie zgodą odpowiedniego organu i nie jest uzależnione od spełnienia jakiegokolwiek innego warunku wynikającego z art. 37 ust. 2 i 3 ugn. Organ wskazuje przy tym na możliwy rzeczywisty sens przepisu, jako skierowanego do umów o skutkach rodzajowo "łagodniejszych", niż umów definitywnych, jakimi są sprzedaż i oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zauważyć wobec tego należy, że w procesie stosowania prawa niejednokrotnie powstają wątpliwości co do sensu normy prawnej. W celu przezwyciężenia tych wątpliwości organ stosujący prawo posługuje się wykładnią gramatyczną, względnie funkcjonalną lub systemową. Interpretacja zastosowanego w uchwale przez Radę Powiatu Namysłowskiego art.37 ust. 4 ugn jest nietrafna, gdyż zakłada prymat wykładni celowościowej. Opiera się ona na założeniu, iż umowy, o których jest mowa w art. 37 ust 4 ugn są umowami o mniej trwałych skutkach niż umowy wymienione w art. 37 ust. 1 ugn i wnioskowaniu ad majorem ad minus. Nie wydaje się to uzasadnione, gdyż równie dobrze można bronić tezy, że umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy są korzystniejsze (o łagodniejszych uwarunkowaniach finansowych) dla kontrahenta, niż umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego, albowiem strona uzyskuje skutek w postaci w miarę długotrwałego władania nieruchomością bez potrzeby jej kupna.
Zdaniem Sądu prymat będzie miała jednak wykładnia gramatyczna tego przepisu, która prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu, m.in. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały, rada powiatu wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Dla odstąpienia jednak od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest odpowiednie stosowanie ust. 1 ustawy. Przepis ust. 4 art. 37 ugn nakazuje bowiem odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 2 i 3 do wskazanych w nim umów. Odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ugn oznacza konieczność stosowania tych przepisów w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Ustęp 1 art. 37 ugn brzmi, iż "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu." Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ugn, które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ugn miał funkcjonować w obrocie prawnym, tak jak uważa skarżąca, jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. Zastosowane odesłanie w komentowanym przepisie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ugn. W kierunku takiej wykładni przepisu art. 37 ust. 4 ugn wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05 (nie publ.) a także WSA w Opolu w wyrokach z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 83/05 i z dnia 12 kwietnia 2005 r., syg. akt II SA/Op 37/05. Poza sferą kognicji sądu jest wskazywany przez organ przypadek podobnej - jak zakwestionowana - regulacji zawartej w uchwale innej jednostki samorządu terytorialnego.
Wskazać także należy, biorąc pod uwagę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), iż omówiona uchwała Rady Powiatu Namysłowskiego w całym przepisie § 11 ust. 2 (a zatem także w części nie zakwestionowanej przez organ nadzoru) całkowicie odmiennie, niż wynika to z treści art. 37 ust. 2 i 3 ugn, ukształtowała katalog odstępstw od obowiązku przetargowego zawierania umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie, na wynajem lub do wydzierżawienia. W istocie zatem doszło do modyfikacji zapisów ustawowych, a wobec tego pozostawienie tych norm w porządku prawa miejscowego prowadziłoby do sytuacji ich sprzeczności z normami ustawy, na której się opierają. Powtórzenie przepisów rangi ustawowej w aktach prawa miejscowego w zasadzie nie powinno mieć miejsca, chyba, że jest to niezbędne dla spójności i przejrzystości aktu. W takim wszakże wypadku obowiązkiem organu jest na tyle dokładne przetransponowanie przepisów ustawy, aby nie prowadziło to do zmiany rzeczywistej treści norm ustawowych.
Pozostawienie w kształcie niezmienionym przepisów § 11 ust. 2 pkt a, d, e i h przedmiotowej uchwały, tak jak chciał organ nadzoru, prowadziłoby do pozostawienia w obiegu pranym normy niekompletnej, oderwanej od treści art. 37 ust. 2 i 3 ugn, której istnienie w porządku prawnym mogłoby powodować wątpliwości, co do dopuszczalności stosowania tych ostatnich przepisów, a to jak się zdaje nie było – jak wynika z treści odpowiedzi na skargę - przez Powiat Namysłowski zamierzone ("do umów użytkowania, najmu lub dzierżawy stosujemy zarówno ust. 1, jak i ust. 2 i 3 art. 37 (...).
Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 147 § 1 PPSA, należało orzec jak na wstępie, stanowiąc o nie podleganiu uchwały wykonaniu zgodnie z art. 152 PPSA.