II SA/Op 596/06

II SA/Op 596/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Asesor sadowy Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Domaszowice z dnia 28 czerwca 2006 r. Nr XXXIV/228/06 w przedmiocie statutu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis powyższy dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz w § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej, 2) stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 8 i 11, § 27 ust. 2 i 3, § 28 ust. 1 i 3, § 29 ust. 1, § 31 ust. 2 i § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 3) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Rada Gminy Domaszowice, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu 28 czerwca 2006 r. uchwałę Nr XXXIV/228/06 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Strzelce.
W dniu 4 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęła, za pośrednictwem Gminy Domaszowice, skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Nr XXXIV/228/06 z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Strzelce. W wywiedzionej skardze Wojewoda powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały "w części dotyczącej:
- § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków,
- § 13 ust. 2 pkt 8,
- § 13 ust. 2 pkt 11,
- § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej,
- § 27 ust. 2 wyrazów "obecni na Zebraniu Wiejskim",
- § 27 ust. 3 wyrazów "na Zebraniu Wiejskim'',
- § 28 ust. 1 i 3,
- § 29 ust. 1 wyrazów "Zebrania Wiejskiego",
- § 31 ust. 2 wyrazu "Wiejskim";
- § 43 ust. 1 - z powodu istotnego naruszenia prawa".
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawarty w § 13 ust. 2 pkt 1 i powtórzony w § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały zapis, iż do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy m. in. wybór Sołtysa, Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków, narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organ nadzoru wywiódł, że wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, iż prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Prawo to nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 tej ustawy, osoby uprawnione do głosowania wybierają poszczególnych członków rady sołectwa, a nie radę sołecką. Argumentował, iż redakcja przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", uprawniającego radę gminy do odmiennego kształtowania podmiotów posiadających czynne prawo wyborcze w sołectwie. Wojewoda podniósł ponadto, że art. 44 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na organy gminy, obowiązek bezwzględnego przestrzegania zgodności aktów prawa miejscowego z prawem. W ramach realizacji tego obowiązku organy gminy nie mogą wprowadzać w uchwałach zapisów odmiennych od ustawowych. Nieprzestrzeganie tego zakazu stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż prawo nie pozostawia radzie gminy pełnej swobody przy kształtowaniu pozycji jednostki pomocniczej. Z tego względu zakwestionowano także przepisy § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 uchwały, które przekazały zebraniu wiejskiemu nieprzewidziane dla tego organu kompetencje. Odnośnie zapisu § 13 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy przyjęła zapis stanowiący o wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego do powoływania doraźnych komisji, organ nadzoru zarzucił, iż zapis ten został podjęty bez podstawy prawnej. Skarżący organ stwierdził, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest jakiegokolwiek przepisu upoważniającego radę gminy do decydowania w statucie sołectwa o istnieniu tego rodzaju komisji. Wskazał, że w art. 35 ust. 3 ustawy określono katalog zagadnień, jakie powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej gminy. Z treści tego przepisu nie można wnioskować, że rada gminy może powołać do istnienia całkiem nową strukturę, którą stanowiłyby doraźne komisje. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 36 cyt. ustawy, jakie podmioty są organami sołectwa i tylko do nich mogą odnosić się przyjmowane w statucie sołectwa regulacje. W § 13 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy określanie sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność gminy, przekazanych sołectwu do zarządzania i korzystania oraz określanie sposobu przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła. Organ nadzoru stwierdził, że zapis powyższy narusza prawo poprzez przekazanie kompetencji do określenia zakresu, sposobu zarządzania i korzystania z przekazanego jednostce mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła organowi nieuprawnionemu, tj. zebraniu wiejskiemu. W art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustalono, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Z przytoczonego przepisu wynika wyraźnie, że sposób korzystania z przekazanego jednostce mienia oraz zakres przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła określa rada gminy w statucie. Ponieważ to rada gminy jest właściwa w sprawach uchwalania statutów, które mają regulować powyższe zagadnienia, nie może ona przenieść tego uprawnienia na zebranie wiejskie. W § 28 ust. 1 uchwały Rada uchwaliła, że "Dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność na Zebraniu Wiejskim co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa". Wprowadzając próg frekwencji Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy. Podobnie § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały nawiązuje do określonego w tej uchwale, bez podstawy prawnej, quorum wymaganego dla stwierdzenia ważności wyborów. Ponadto organ nadzoru zarzucił, że zapis § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 ustawy, który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt. Tylko w jego kompetencji - jako pracodawcy - jest powierzanie jakichkolwiek zadań pracownikom urzędu, w tym skarbnikowi gminy. Rada gminy nie ma więc żadnego upoważnienia do nakładania takich obowiązków na skarbnika. Wynika to również bezpośrednio z treści art. 4 pkt. 2 a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 42, poz. 1593 ze zm.), który określa, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt gminy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Domaszowice uznał ją za zasadną, podając, że Rada Gminy Domaszowice podjęła w dniu 29 września 2006 r. uchwałę Nr XXXV/248/06, w której uznano przedstawione w skardze zarzuty za zasadne, skutkiem czego było uwzględnienie skargi w całości.
W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2006 r., Wojewoda Opolski stwierdził, iż uchwała Rady Gminy Domaszowice Nr XXXV/248/06 z dnia 29 września 2006 r. została objęta postępowaniem nadzorczym, w wyniku którego w dniu 2 listopada 2006 r. wydano rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały w całości, co uniemożliwia cofnięcie skargi. Do pisma procesowego dołączone zostało wskazywane w nim rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2006 r., nr PN.III-SJ-0911-1-192/06.
Pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2007 r. pełnomocnik Wojewody Opolskiego rozszerzył zarzuty skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko w części obejmującej wyrazy wskazane w treści skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Domaszowice, z dnia 28 czerwca 2006 r. Nr XXXIV/228/06 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Strzelce, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego uwzględnienia skargi przez Radę Gminy Domaszowice i tym samym wyeliminowania z obiegu prawnego żadnego z zakwestionowanych zapisów uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Wskazywana bowiem w odpowiedzi na skargę uchwała Nr XXXV/248/06 z dnia 29 września 2006 r. została skutecznie zakwestionowana przez organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 2 listopada 2006 r., nr PN.III-SJ-0911-1-192/06, którym stwierdzono jej nieważność w całości.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 w/w ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po tym terminie przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.
Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy Domaszowice została podjęta w oparciu o delegację zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. O charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej przesądza zaś w sposób jednoznaczny przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego.
Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie stwarza ono po stronie organu uprawnienia, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Ustawodawca nadto w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazał zakres unormowań, jakie w szczególności powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. Wśród nich wymienione zostały nazwa i obszar (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów (pkt 2), organizacja i zakres działania organów (pkt 3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę i sposób ich realizacji (pkt 4), a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5).
W tym miejscu zauważyć należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu.
Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwalony statut podjęty został w zaskarżonej części z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwości statutu dotyczą przekroczenia delegacji ustawowej oraz sprzeczności z uregulowaniami ustawowymi w zakresie objętym wskazanymi w skardze zapisami.
Rada Gminy Domaszowice w § 13 ust. 2 pkt 1 oraz w § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjęła wyłączną kompetencję organu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, w zakresie wyboru sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych członków rady sołeckiej. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, nie ograniczając przy tym kręgu uprawnionych, posiadających czynne prawo wyborcze, jedynie do osób obecnych na zebraniu wiejskim, będącym organem uchwałodawczym w sołectwie. Przydanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w przepisie rangi statutowej, w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym określono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca nadał zatem zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Analogiczny zarzut należy postawić zapisowi zawartemu w § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy Domaszowice określiła procedurę głosowania na zebraniu wiejskim (rozumianym jako organ sołectwa) w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
Z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że kwestionowana uchwała, stanowiąca akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, w części objętej postanowieniami § 13 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 1 i § 31 ust. 2, nie odpowiada wymogom jakie stawiane są przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Wykracza ona bowiem w tej części poza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że - w myśl art. 94 Konstytucji RP - ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej, ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że omawiane postanowienia uchwały nie tylko zostały wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, lecz także są niespójne z treścią ustawy, a tym samym są niezgodne z art. 94 Konstytucji RP. Tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności wymienionych regulacji.
Analogiczne zarzuty do tych, które postawiono dotychczas wymienionym zapisom zaskarżonej uchwały, dotyczą także postanowień § 27 ust. 2 i 3 tej uchwały, w których Rada Gminy określiła, że uprawnionymi do zgłaszania kandydatur na stanowisko Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są stali mieszkańcy Sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze, obecni na Zebraniu Wiejskim (ust. 2), natomiast kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zgłasza się na Zebraniu Wiejskim do Przewodniczącego Komisji Skrutacyjnej (ust. 3). Przytoczonymi zapisami zawężono w sposób istotny krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej, do kręgu osób zgłoszonych na zebraniu wiejskim przez osoby obecne na takim zebraniu, podczas gdy przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie przyznaje bierne prawo wyborcze nieograniczonej liczbie kandydatów, z czego można wywodzić uprawnienie do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed aktem wyborczym spośród wszystkich uprawnionych.
Konsekwencją powyższego stanowiska jest także konieczność stwierdzenia nieważności zapisu § 29 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który zawęża uprawnienia w zakresie powołania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego.
Wskazać należy także, że w pełni zasługuje na akceptację rozszerzenie przez skarżącego żądania skargi poprzez żądanie wyeliminowania całości zapisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a nie jedynie niektórych wybranych wyrazów z ich treści. Na tle przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalony został pogląd o możliwości stwierdzania nieważności uchwały w określonej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 627/96 – Wspólnota z 1997 r., nr 21, str. 26 oraz P. Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 179). Dotyczy to również zakresu stwierdzania nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na gruncie którego w art. 147 § 1 P.p.s.a. powtórzono regulację zawartą art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe nie przesądza jednakże o możliwości takiego ingerowania w treść poszczególnych norm prawnych, zawartych w uchwale stanowiącej przedmiot rozpoznania, które w wyniku tej ingerencji doprowadzi do stworzenia zupełnie nowej normy prawnej, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. W tej mierze nie może mieć znaczenia argument, że w wyniku wyeliminowania z treści zakwestionowanego unormowania tylko niektórych słów powodujących, że staje się ono sprzeczne z prawem, powstaje nowa norma, która w swej treści żadnej niezgodności z prawem już nie zawiera. Zarówno bowiem organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, w ramach swych uprawnień kontrolnych nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia czy też modyfikowania przepisów prawa miejscowego, uchwalonych przez uprawniony organ stanowiący jednostki samorządowej, a do tego w istocie sprowadzałoby się przeredagowywanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania pojedynczych słów określonej normy.
Poza tym, na co wskazano dotychczas, w pełni należy podzielić również zarzuty skargi wskazujące na brak podstawy prawnej dla ustanawiania quorum wyborczego dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej (członków rady sołeckiej) na zebraniu wiejskim, które - jak już wspomniano - nie ma charakteru elektorskiego, ani uprawnień elekcyjnych. Z tego względu zapis § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ustanawiający dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymóg obecności na zebraniu wiejskim co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, należało uznać za istotnie naruszający prawo, co skutkowało koniecznością wyeliminowania go z porządku prawnego ustanowionego zaskarżoną uchwałą.
§ 13 ust. 2 pkt 8 statutu zawiera subdelegację dla zebrania wiejskiego w zakresie powoływania doraźnych komisji, a tym samym zlecania im przez ten organ określonych doraźnych zadań. Regulacja taka stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, bowiem art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji przez tę jednostkę. Zapis ten nie pozostawia jednostce pomocniczej swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre nałożone w statucie obowiązki. W tej mierze można powołać się na pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 238/92 (ONSA z 1992 r., nr 2-4, poz. 82), w którym zwrócono uwagę, że rada gminy, ustalając organizację i zakres działania sołectwa odrębnym statutem, musi czynić to w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Naruszeniem tej zasady jest przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz takiej regulacji wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego redakcja nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", który umożliwiałby radzie gminy odmiennie kształtować organy sołectwa i ich kompetencje.
Odnośnie dalszych zapisów § 13 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, iż w ust. 2 tego przepisu Rada Gminy zawarła regulację dotyczącą przyznania do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego określenie sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność Gminy, przekazanych Sołectwu do zarządzania i korzystania oraz sposobu przeznaczania dochodów uzyskanych z tego źródła. Zakreślony organowi uchwałodawczemu sołectwa margines swobody we wskazanym zakresie pozostaje w sprzeczności z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ten ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Brzmienie tego przepisu w sposób jednoznacznie implikuje, aby to organ stanowiący gminy określił w statucie zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego. Przeniesienie kompetencji przynależnych z mocy ustawy organowi stanowiącemu gminy na organ sołectwa nie wydaje się możliwe nawet w sytuacji, gdy ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie możliwości przekazania jednostce pomocniczej związanych z tym uprawnień. Innymi słowy - właściwa rada gminy może przekazać jednostce pomocniczej niczym nieograniczony zarząd i korzystanie z mienia komunalnego, jednak nie ma podstaw prawnych do scedowania na organ uchwałodawczy sołectwa swoich własnych uprawnień do określenia zasad tego zarządu i korzystania. Takie naruszenie właściwości przez organ stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu uchwały, co słusznie podniesiono w skardze.
Analogicznie ocenić należy zapis § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym wprowadzono kontrolę finansową działalności organów sołectwa przez skarbnika gminy. I w tym względzie podzielić należy stanowisko wyrażone w skardze, że sprawa zakresu czynności poszczególnych pracowników urzędu gminy należy do jego kierownika, czyli do wójta. W tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek kompetencji dla rady gminy, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania przez radę gminy na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy.
Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku.
Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.