II SA/Op 594/16

II SA/Op 594/16 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. C. i T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 lutego 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących A. C. i T. C. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 9 stycznia 2012 r., A. C. i T. C. (zwani dalej również skarżącymi) wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu warsztatu samochodowego mechaniczno-blacharskiego i sklepu przemysłowego z częścią spożywczą w przebudowywanych i rozbudowywanych budynkach mieszkalno-garażowych, a także zbiornika wybieralnego na ścieki technologiczne o pojemności 9 m³, w [...] przy ul. [...], na działkach nr a i nr b. Sklep przemysłowy z częścią spożywczą zaplanowano na parterze istniejącego budynku oznaczonego literą B, dostępnego od ul. [...]. Natomiast usytuowanie warsztatu przewidziano w części parterowej budynku oznaczonego literą A, znajdującego się w głębi działki nr a, z okapem na działce nr b. Budynek ten przylega prostopadle do budynku B. Realizacja zbiornika na ścieki technologiczne miałaby nastąpić w głębi działki nr a. Z kolei dostęp do warsztatu przewidziano poprzez działki nr c i nr d, położone prostopadle do ul. [...], wzdłuż działki nr a. Do wniosku dołączono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 maja 2011 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na adaptacji pomieszczeń garażowych na warsztat mechaniczno-blacharski przy ul. [...] w [...], oraz z dnia 9 sierpnia 2005 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na obiekt z 3 lokalami mieszkalnymi wraz z garażami w [...] przy ul. [...].
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 2 lutego 2016 r., nr [...] (poprzednie trzy decyzje organu pierwszej instancji z dnia: 10 kwietnia 2012 r., 6 maja 2013 r. i 10 marca 2014 r. zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 778), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i szczegółowo przytoczył treść sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie stwierdził, że przeprowadzona analiza pod kątem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wykazała, iż teren wnioskowanej inwestycji spełnia jedynie częściowo warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, ponieważ w obszarze analizowanym istnieją budynki usługowe, co umożliwiłoby ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego sklepu, jednak brak jest obiektu usługowego typu warsztat samochodowy. Organ wyjaśnił też, że w toku prowadzonego postępowania informował wnioskodawców o negatywnych wynikach analizy dla warsztatu, zaś pozytywnych dla sklepu, jednak pismem z dnia 15 marca 2012 r. wnioskodawcy podtrzymali wniosek dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W dalszej kolejności organ wskazał, że teren ma dostęp do drogi publicznej (od ul. [...] poprzez działki nr c i d), a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji (w przyległym pasie drogowym biegną sieci: wodno-kanalizacyjna i energetyczna). Nadto teren inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze - dla gruntów stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ odnotował również, że strony postępowania (L. K., D. K., J. K., M. K. oraz D. W.) w dniu 12 kwietnia 2013 r. złożyli pisemne zastrzeżenia i sprzeciw w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, ponieważ inwestycja zlokalizowana nawet w odległości 1 m od posesji D. W. jest dla nich uciążliwa (hałas, spaliny, opary lakierów samochodowych), a dojazd przy oknach posesji sąsiadów poprzez wskazaną przez wnioskodawców drogę dojazdową do warsztatu jest za wąski (2,3 m). Zastrzeżenia te były ponawiane w toku dalszego postępowania. W tych okolicznościach organ stwierdził, że warsztat samochodowy w tak bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wchodzi z nią w kolizję oraz będzie wywoływać niedogodności utrudniające realizację funkcji mieszkaniowej. Końcowo organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji możliwe jest jedynie w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w tym przepisie warunków, co uniemożliwiało wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawców. Do decyzji dołączono załącznik obejmujący analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną sporządzoną na mapie w skali 1:500. Jednocześnie odnotowano, że analizę sporządził M. P. - członek [...] Okręgowej Izby Architektów.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. i T. C. domagali się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzucili, że decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Odnosząc się do stwierdzenia organu pierwszej instancji wskazującego na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy ul. [...], skarżący podnieśli, że działalność ta była jednak prowadzona w czasie opracowywania poprzednich analiz. Nadto podali w wątpliwość znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy faktu, że obecnie teren i obiekty są nieużytkowane. W ocenie skarżących, w decyzji nie wykazano, który warunek wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy nie został spełniony.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów ustawy, w tym art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1. Następnie organ wywiódł, że w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), a nadto, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jednocześnie przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kwestią sporną pozostaje natomiast okoliczność, czy planowana przez wnioskodawców inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji w obszarze analizowanym. W tym zakresie Kolegium przytoczyło treść § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz wyjaśniło, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" winno być rozumiane szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą określa się dla każdego przypadku oddzielnie. Poza tym - zdaniem organu - kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Kolegium przypomniało, że organ pierwszej instancji, kierując się zaleceniami wynikającymi z wcześniejszych decyzji odwoławczych i prowadząc analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji, poszerzył obszar analizowany, obejmując nim teren stanowiący pewną całość urbanistyczną. W rezultacie tych zabiegów stwierdził, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest głównie zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa: punkt [...], pawilon [...], sklep oraz usługi [...]. Odnotował również, że wprawdzie przy ul. [...] funkcjonował wcześniej obiekt, w którym prowadzona była działalność polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów, a następnie - na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych (z wyłączeniem motocykli), jednak działalność ta została zlikwidowana i przeniesiona w inne miejsce. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wyniki przeprowadzonej analizy wykazały, iż na analizowanym terenie dominuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, nadto występują również obiekty o funkcji usługowej (tj. obiekty handlowe, [...], usług [...]). W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest obiektów, których funkcja odpowiadałaby planowanej inwestycji. O dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu usługowego nie może bowiem przesądzać sama tylko okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające funkcję usługową. Należy uwzględnić w takim przypadku całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego na badanym terenie. Nie sposób zaś przyjąć, aby usługi polegające na prowadzeniu warsztatu samochodowego mechaniczno-blacharskiego posiadały taki sam charakter jak działalność usługowa polegająca na prowadzeniu sklepu, punktu [...] lub pracowni [...] i aby tego typu planowane usługi wpisywały się w zakres działalności usługowej na analizowanym terenie oraz nie kolidowały z istniejącą na nim dominującą funkcją zabudowy (zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną). Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa trzeba bowiem uznać jedynie takie określenie warunków zabudowy usługowej, które wpisuje się w funkcję usługową występującą na analizowanym obszarze. Zdaniem Kolegium, brak też podstaw, by uwzględnić w tym zakresie poprzednią funkcję obiektu znajdującego się przy ul. [...], gdzie odbywała się sprzedaż detaliczna i hurtowa samochodów, a następnie konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, skoro na dzień rozpatrywania przez organ sprawy stan ten już nie obowiązuje. Ponadto w przypadku planowanego zamierzenia chodzi o taką uciążliwość, która ma negatywny wpływ na komfort zamieszkiwania w sąsiedztwie, co - zważywszy na charakter planowanej działalności, czyli warsztat samochodowy i związane z nim uciążliwości, a to: hałas, zanieczyszczenia atmosferyczne czy uciążliwości o charakterze zapachowym - należało wziąć pod uwagę. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, inwestycja nie nawiązuje do aktualnego sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a nadto jej realizacja obniżyłaby komfort zamieszkiwania na terenie z dominującą zabudową zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Brak jest zatem kontynuacji funkcji dla przedsięwzięcia określonego we wniosku. W obszarze analizowanym nie zidentyfikowano bowiem działki dostępnej z tej samej co teren inwestycji drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Kolegium stwierdziło również, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 in fine K.p.a., jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a poza tym zostało sanowane przez uzasadnienie decyzji organu odwoławczego.
W skardze na powyższą decyzję A. C. i T. C. wnieśli o uchylnie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz każdego z nich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przypomnieli, że inwestycja dotyczy przebudowania już istniejących obiektów budowlanych. Nie jest to więc nowa inwestycja, jak ją określa się w decyzjach. Dlatego też stwierdzenie, że chodzi o nową zabudowę jest nieprawdziwe. Odnośnie argumentacji Kolegium w zakresie kontynuacji funkcji, skarżący podkreślili, że planowane usługi nie są usługami szkodliwymi, co wykazało opracowanie na temat oddziaływania zamierzenia na otoczenie i środowisko. Nieporozumieniem - zdaniem skarżących - jest stwierdzenie, że punkt [...] to usługi o takiej samej funkcji jak handel, zaś sporne usługi nie. W świetle legalnej definicji pojęcia "usługa", zawartej w ustawie o świadczeniu usług w art. 2 ust. 1 pkt 1, usługa to świadczenie wykonywane przez usługodawcę na własny rachunek, w szczególności budowlane, handlowe oraz usługi wykonywane w ramach wykonywanego zawodu. Tak więc świadczenie skarżących, [...], handel itd. - to są właśnie usługi. Dlatego funkcja usługowa w przypadku planowanej inwestycji została zachowana. Ponadto organy nie uzasadniły, dlaczego uznano, że nie można uznać "kontynuacji funkcji" z uwzględnieniem obiektów istniejących przy ul. [...] (sprzedaż detaliczna i hurtowa samochodów, konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych). Nie wykazano też, czy ustalono sposób przeznaczenia tych obiektów, a jedynie wskazano, iż obecnie takiej działalności się nie prowadzi. Poza tym nie zbadano, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania tych obiektów i przeznaczenia ich przykładowo na cele mieszkalne. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem o obniżeniu komfortu zamieszkiwania, ponieważ przeczy temu przedstawione przez nich opracowanie, a nadto w przypadku zabudowy zagrodowej i np. hodowli zwierząt gospodarskich, produkcji kiszonek czy składowania obornika, też można mówić o obniżeniu komfortu zamieszkiwania. Skarżący wskazali na nieprawidłowości prowadzonego przez 5 lat postępowania. Zarzucili, że wizje w terenie były fikcją, gdyż przez lata nie dostrzegano sposobu użytkowania obiektów przy ul. [...], tj. sprzedaży samochodów, konserwacji i naprawy pojazdów samochodowych. Zdaniem skarżących, nie są prawdziwe przesłanki powołane przez orzekające w sprawie organy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej uczestnik postępowania L. K. wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że w miejscu planowanej inwestycji nie ma drogi o odpowiedniej szerokości, a to będzie stwarzało niebezpieczeństwo dla osób dochodzących do jego posesji. Natomiast warsztat na posesji przy ul. [...] nie był warsztatem tylko sklepem z częściami zamiennymi. Uczestnik postępowania J. K. również wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że jego okna znajdują się 10 metrów od planowanej inwestycji, a działalność warsztatu blacharskiego wiąże się ze znacznym hałasem, unoszeniem się oparów lakierniczych i spalin, co spowoduje, że nie będzie mógł korzystać ze swojej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. wcześniej), zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem. Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło odmowy ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie na warsztat samochodowy mechaniczno-blacharski ze sklepem przemysłowym części budynków mieszkalno-garażowych będących w trakcie przebudowy i rozbudowy oraz na budowie zbiornika wybieralnego na ścieki technologiczne, na działkach nr a i b, k.m. [...] obręb [...], ul. [...] w [...].
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14).
W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe zgodzić należało się z organami obu instancji, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 i częściowo w pkt 1 ustawy. Sąd podzielił ocenę organów, że planowana inwestycja nie wpływa na zmianę szerokości i wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu istniejącego budynku oraz jego linii zabudowy, co uzasadniało odstąpienie od określenia tych parametrów. Z przeprowadzonej analizy wynika także, że teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - od ul. [...], co stanowi o spełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowe jest również stanowisko organów administracji o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem w pasie drogi przyległym do działki przedmiotowej inwestycji biegną sieci infrastruktury technicznej: wodno-kanalizacyjna i energetyczna. Właściwie też stwierdziły organy, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie podlega rygorom określonym w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.). Natomiast kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczyła prawidłowości dokonanej przez organy analizy pod kątem kontynuacji funkcji zabudowy.
Stosownie do powyższego wskazać zatem przyjdzie, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu do funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu już istniejących na danym terenie, przy uwzględnieniu - co istotne w niniejszej sprawie - kontynuacji tej funkcji i cech. W tym miejscu celowe jest przedstawienie kilku ogólnych uwag dotyczących sposobu rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa. Analizując tę zasadę, trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, posiłkując się również poglądami wyrażonymi w piśmiennictwie, na konieczność zbadania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). Podkreślenia także wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co w istocie ma prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim znaczeniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy tłumaczyć przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, które każą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone powyżej poglądy.
Wskazać ponadto trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy opiera się na przekonaniu organów, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji o charakterze usługowym w odniesieniu do terenu z dominującą funkcją zabudowy zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej, a także z występującymi obiektami o funkcji usługowej. Z przeprowadzonej przez organy analizy wynika, że szerokość frontu działki wynosi 40 m, a więc minimalna odległość obszaru analizowanego winna wynosić 120 m (por. załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że prawnie dopuszczalne jest wyznaczenie większego obszaru analizowanego niż określony przepisem § 3 rozporządzenia. Poszerzenie obszaru analizowanego poza minimum jest dopuszczalne zwłaszcza w sytuacji, gdy wyznaczony obszar jest pewną częścią spójnej urbanistycznej całości, a okoliczności uzasadniające takie poszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej analizy. W badanej sprawie wyjaśniono przyczyny objęcia obszarem analizowanym większej powierzchni i argumentacja w tym zakresie jest prawidłowa. Omawiany obszar poszerzono po południowej stronie ul. [...], dodatkowo obejmując obszar powyżej 120 m od granic działki objętej wnioskiem, do ul. [...] (od zachodu), ul. [...] (od południa), ul. [...] (od wschodu), co uwidoczniono w części graficznej analizy. Z załączonej do decyzji Prezydenta Miasta Opola analizy wynika, że w granicach ocenianego obszaru występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, w tym punkt [...], pawilon [...], sklep oraz usługi [...]. Z kolei tereny niezabudowane na badanym obszarze użytkowane są rolniczo. Ponadto organy odnotowały, że przy ul. [...] funkcjonował wcześniej obiekt, w którym prowadzona była działalność polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów, a następnie - na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych (z wyłączeniem motocykli), jednak działalność ta została zlikwidowana i przeniesiona w inne miejsce, więc zasadnie nie uwzględniono tej działalności przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji. W tak ustalonym stanie faktycznym orzekające organy stwierdziły brak kontynuacji funkcji dla przedsięwzięcia polegającej na wykonaniu warsztatu samochodowego mechaniczno-blacharskiego. Organ pierwszej instancji akcentował, że na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa usługowa odpowiadająca swym charakterem zamierzeniu skarżących, czyli warsztatowi samochodowemu. Ponadto uznał, że przedmiotowy warsztat wchodzi w kolizję z funkcją mieszkaniową, wprowadzając niedogodności utrudniające jej realizację. Także wedle Kolegium, usługi w postaci prowadzenia warsztatu mechaniczno-blacharskiego kolidują z dominującą funkcją zabudowy (zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna), obniżając komfort zamieszkiwania ze względu na hałas, zanieczyszczenia atmosferyczne, uciążliwości o charakterze zapachowym. Poza tym - jak uznano - sporne usługi nie "wpisują" się w charakter działalności usługowej obecnie prowadzonej.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy oraz przytoczone wyżej poglądy na temat sposobu rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów o braku spełnienia wymogu kontynuacji funkcji przedmiotowej inwestycji w zakresie, w jakiej dotyczy ona przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniczno-blacharski. Powtórzenia wymaga, że celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który organ pierwszej instancji bezpodstawnie rozumie jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący na analizowanym terenie. Zasada dobrego sąsiedztwa nie polega bowiem na powielaniu celu i charakterystyki istniejącej zabudowy, czy też istniejącego sposobu użytkowania obiektu, ale na dostosowaniu planowanej funkcji do zastanej na danym terenie. Wskazano już wcześniej na konieczność szerokiego rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodne z wykładnią systemową, w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu, określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie, w którym dodatkowo przyjmuje się, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W tym zakresie na akceptację zasługują wywody, że podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można zaś uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 615). Wskazanym wyżej celom i sposobowi rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji przeczy także argumentacja, jaka znalazła się w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do spornej inwestycji. Organ odwoławczy zaznaczył, że usługi polegające na prowadzeniu warsztatu samochodowego mechaniczno-blacharskiego nie posiadają takiego samego charakteru jak działalność usługowa polegająca na prowadzeniu sklepu, punktu [...] lub pracowni [...], a ponadto planowane usługi nie wpisują się w zakres działalności usługowej prowadzonej na analizowanym terenie oraz kolidują z istniejącą na nim dominującą funkcją zabudowy - zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. W opinii Sądu, Kolegium dokonało zawężającej interpretacji pojęcia "kontynuacja funkcji", choć w decyzji, przy omawianiu tego pojęcia, przywołano orzecznictwo sądowe opowiadające się za szerokim jego rozumieniem i za poszanowaniem zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela. Kolegium pominęło jednak to, że zasada dobrego sąsiedztwa nie polega na powielaniu celu i charakterystyki istniejącej zabudowy. W sprawie nie można przecież pominąć, że na analizowanym obszarze znajdują się już obiekty o funkcji usługowej (handel, [...], usługi [...]) i brak jest racjonalnych przesłanek, by sporne zamierzenie traktować jako usługi, które - jak stwierdzono - nie "wpisują" się w istniejącą funkcję usługową, bo nie mają takiego samego charakteru. Stanowisko Kolegium w tej mierze jest na tyle ogólne, że nie sposób z nim polemizować. Powtórzyć jedynie trzeba, że kwestii funkcji nie można interpretować zawężająco, przykładowo jako możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam lub zbliżony sposób jak na działkach sąsiednich.
Prowadząc dalej rozważania w powyższym zakresie, Sąd uznał, że planowany sposób użytkowania obiektu może być również oceniony jako uzupełnienie funkcji dominującej w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, przewidziany do realizacji w części istniejącego obiektu niewielki warsztat mechaniczno-blacharski, w którym praca będzie odbywać się na jedną zmianę, przy zatrudnieniu 2 osób (właścicieli), będzie spełniał rolę uzupełniającą w stosunku do funkcji zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej, przez świadczenie usług potrzebnych w zmechanizowanych gospodarstwach rolnych oraz na potrzeby m.in. okolicznych mieszkańców. Natomiast zgłaszane przez organy i przez sąsiadów zarzuty oraz obawy związane z używaniem dla potrzeb warsztatu zbyt wąskiej drogi dojazdowej, a także związane ze spodziewanymi emisjami z warsztatu (hałas, zanieczyszczenia, uciążliwości zapachowe), które mają mieć wpływ na pogorszenie komfortu zamieszkiwania i które mają stanowić niedogodności utrudniające realizację funkcji mieszkaniowej, uznać należy za dowolne, a nie obiektywne. Przede wszystkim przy ich formułowaniu zupełnie pominięto, iż droga dojazdowa do warsztatu jest ogólnodostępna i nie służy jedynie sąsiadom skarżących, a ponadto, dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na adaptacji pomieszczeń garażowych na warsztat mechaniczno-blacharski określono - decyzją z dnia 12 maja 2011 r. - warunki z zakresu ochrony środowiska i przyjęto stosowne rozwiązania m.in. dotyczące kwestii związanych z emisją hałasu. Decyzję tę wydano po wcześniejszym uzyskaniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z którego nie wynika, by w związku z inwestycją zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu czy zanieczyszczeń. Poza tym odnotować należy, że argumenty o niedogodnościach i o pogorszeniu komfortu zamieszkiwania nie świadczą jeszcze o sprzeczności nowej funkcji z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym, a której wystąpienie musiałoby skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Odczuwanie pewnych niedogodności czy dyskomfortu jest kwestią ocenną, wynikającą z subiektywnego przekonania, i nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania swojego terenu. W tym zakresie słusznie wskazywali skarżący, że podobnie możnaby przyjąć, że na komfort zamieszkiwania negatywnie wpływa prowadzona w sąsiedztwie działalność rolnicza (hodowla zwierząt gospodarskich, produkcja kiszonek, składowanie obornika).
Stosownie do powiedzianego wyżej uznać należało, że w ustalonych przez organy okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zamierzeniem skarżących a zastanym stanem rzeczy. Skoro bowiem na obszarze objętym analizą występuje również zabudowa, w której prowadzona jest działalność usługowa, a taką właśnie działalność zamierzają prowadzić skarżący, to nie sposób przyjąć, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji. Jednocześnie nie wykazano, by inwestycja pozostawała w sprzeczności z dominującą funkcją zabudowy, przez którą organy uznały zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że przedstawiona w decyzji obu instancji ocena w zakresie niespełniania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. kontynuacji funkcji - z ukazanych wyżej powodów - była wadliwa i nie mogła stać się podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Niewątpliwie wskazane naruszenie przepisu prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaważyło na negatywnym załatwieniu wniosku inwestorów, a to z kolei przemawia za koniecznością uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. O powyższym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących solidarnie wpis od skargi w wysokości 500 zł.