II SA/Op 589/16

II SA/Op 589/16 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi U. Z. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz U. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez U. Z. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB) z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (PINB) z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], nakazującą skarżącej wykonanie w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] - w terminie do 30 sierpnia 2016 r. - określonych robót budowlanych polegających na wzmocnieniu układu więźby dachowej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. PINB zawiadomił B. G. i U. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] w celu utworzenia dodatkowego lokalu mieszkalnego oraz o planowanych oględzinach.
W dniu 2 września 2013 r. organ przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, w trakcie których U. Z. przedstawiła oryginał decyzji z 9 listopada 1987 r. udzielającej J. i G. T. pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na samochód osobowy i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o drugi lokal mieszkalny oraz metrykę projektu budowlanego inwestycji. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną oraz szkic rozbudowy, stanowiący załącznik do protokołu. R. G. przedłożył kserokopię protokołu kontroli okresowej pięcioletniej budynku z dnia 7 lutego 2007 r.; kserokopię pisma procesowego złożonego w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział [...] Cywilny w dniu 30 lipca 2007 r., sygn. akt [...]; wykaz prac budowlanych wykonanych przez małżonków Z. Natomiast według wyjaśnień złożonych przez U. Z., przebudowa była finansowana przez nią i jej męża, a projekt budowlany został przekazany B. i R. G. U. Z. oświadczyła też, że nie wie gdzie znajdują się projekty budowlane.
W ramach postępowania wyjaśniającego uzyskano m.in. opis techniczny do projektu nadbudowy budynku mieszkalnego i garażu wolnostojącego, dokumenty dotyczące badania prawidłowości działania w budynku instalacji gazowej, odporności izolacji obwodów instalacji elektrycznej, skuteczności ochrony przeciwpożarowej, kontroli okresowej przewodów kominowych, decyzję z dnia 25 marca 1993 r. zatwierdzającą plan realizacji i udzielającą G. oraz J. T. pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego o dodatkowy lokal mieszkalny oraz dziennik budowy.
W piśmie z dnia 24 września 2013 r. U. Z. oświadczyła, że przebudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w [...] została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Kominy nr 1, 2, 3 nie były przebudowywane w trakcie rozbudowy w 1988 r. Przedłożyła kopię rysunku elewacji po dokonanej rozbudowie oraz opis techniczny do projektu nadbudowy.
Przesłuchany w dniu 1 października 2013 r. w charakterze świadka R. G. zeznał, że wiedzę o wykonanej rozbudowie pozyskał w 1993 r. od swojego teścia, który powiedział, że nadbudowa została wykonana przez M. Z. razem z jego braćmi i ojcem w latach 1987-88, a teść nie miał na nią żadnego wpływu. Świadek wskazał na różnicę pomiędzy projektem z 1960 r. i projektem z 1987 r., w których odmiennie określono liczbę przewodów kominowych, a także stwierdził, że U. Z. - będąc inwestorem - nigdy formalnie nie zakończyła budowy, nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie oraz zaświadczenia o odrębności lokali. Podobnie B. G. wyjaśniła, że o całości rozbudowy decydowali U. i M. Z., a jej ojciec jedynie figurował jako właściciel nieruchomości. W czasie rozbudowy została rozebrana część dachu wraz z kominem, dach został podwyższony, komin rozebrano do poziomu podłogi piętra i przebudowano, co potwierdzają akta sprawy sądowej o zniesienie współwłasności. Przesłuchany w charakterze świadka M. Z. zeznał, że wraz z żoną finansowali roboty, zaś inwestorem byli G. i J. T., na rzecz których została wydana niezbędna dokumentacja. Wyjaśnił, że prace murarskie wykonała osoba trzecia posiadająca uprawnienia budowlane oraz zatrudniony przez tę osobę pracownik, zaś prace pomocnicze realizował świadek z żoną, J. T. (właściciel) oraz rodzina świadka. Nadbudowa została zakończona jesienią 1988 r. i do chwili obecnej nie były wykonywane żadne prace związane ze zmianą konstrukcji budynku. W związku z rozbudową parteru budynku w 1993 r. doszło do rozdziału na niezależne instalacje centralnego ogrzewania, wody, gazu i elektrycznej.
Decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku, uznając, że inwestorzy dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającą projekt budowlany, a inwestycja została wykonana w oparciu o dokumentację projektową, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania. Organ odnotował, że w odrębnych postępowaniach, które zostały w efekcie umorzone, zajmowano się kwestami wyburzenia ściany nośnej mieszkania na piętrze, samowolnego wykonania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym B. G., samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania. Zajmowano się również kwestią stanu technicznego budynku, a postępowania w tym zakresie zakończone zostały ostatecznymi decyzjami nakazującymi wykonanie stosownych robót naprawczych dotyczących wentylacji i kominów.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. zarzuciła, że umorzenie postępowania ma na celu zatuszowanie samowoli budowlanej oraz nieprawidłowości stanu technicznego komina przebudowanego przez U. Z., który obsługuje łazienkę i kuchnię piętra budynku. Zakwestionowała m.in. dokonaną przez organ powiatowy ocenę materiału dowodowego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w [...] nie stanowiła samowoli budowlanej, ponieważ była wykonywana na podstawie decyzji z 9 listopada 1987 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania obecnie obowiązującego art. 48 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., który to przepis stosuje się do obiektów budowlanych samowolnie wykonanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Odnotował organ, że strony nie dysponują projektem budowlanym, a zeznania skonfliktowanych świadków i stron odnośnie posiadania projektu, jego treści i zgodności z projektem są sprzeczne, zatem nie mogą stanowić jednoznacznej podstawy dowodowej, w oparciu o którą mogłoby nastąpić rozstrzygnięcie merytoryczne. Brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji w sprawie ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe uzasadniało konieczność umorzenia postępowania.
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 266/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, ponieważ organy te nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, w tym nie odniosły się do wszystkich posiadanych dowodów, nie oceniły, czy prowadzone odrębnie postępowania miały wpływ na stanowisko w kwestii legalności wykonanej nadbudowy budynku, a nadto nie wyjaśniły, czy samodzielnie lub z udziałem stron poszukiwały projektu budowlanego. W opinii Sądu, działając w ten sposób, organy istotnie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie podjęły na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Sąd zaznaczył ponadto, że wszczynając postępowanie organ powiatowy nie określił wyraźnie trybu, w jakim postępowanie miało być prowadzone. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaakceptować należy pogląd, że skoro sporne roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego, wykonane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r. w oparciu o ważne pozwolenie na budowę, to brak było samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym oceny legalności robót budowlanych organy winny zatem zbadać, czy - poza spełnieniem wymogu z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - roboty te zostały wykonane zgodnie z innymi przepisami, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powinny więc dokonać oceny robót w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, pod kątem ewentualnego zastosowania procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd nakazał też organom podjęcie konkretnych czynności wyjaśniających.
W ponownie prowadzonym postępowaniu dokonano kolejnych oględzin wykonanej nadbudowy budynku, dachu oraz komina, a także uzyskano: informację, że U. Z. nie dysponuje dokumentami związanymi z wykonaną nadbudową; stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 stycznia 2015 r. w sprawie braku naruszenia przepisów ochrony przeciwpożarowej; ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót budowlanych związanych z nadbudową budynku, tj. konstrukcji dachu oraz stropu w części rozbudowanej; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 stycznia 2015 r., którym m.in. zniesiono współwłasność zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] i ustanowiono w budynku odrębną własność lokalu nr 1 na parterze i lokalu nr 2 na użytkowym poddaszu, pozostawiając we współwłasności pozostałe części budynku mieszkalnego (wiatrołap wraz z korytarzykiem, wszystkie pomieszczenia w piwnicy, strych).
Następnie decyzją z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., nakazał U. Z. - w terminie do 30 sierpnia 2016 r. - wykonanie w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] robót budowlanych polegających na wzmocnieniu układu więźby dachowej. W tym celu nakazano wykonać: 1) układ podwójnej jętki z drewna C 24 o wymiarach 2 x 5 x 20 cm; 2) słupy podporowe płatwi o wymiarach 10 x 10 cm za pośrednictwem belki podwalinowej o wymiarach 20 x 8 cm; 3) krokiew kalenicową o wymiarach 2 x 14 cm. Jednocześnie postanowiono, że drewno przed umieszczeniem należy impregnować preparatem ochronnym ognio i grzybobójczym. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że istniejący układ więźby wykonano nieprawidłowo, a dokonane przez autora ekspertyzy technicznej - mgr inż. E. B. obliczenia sprawdzające wykazały nieznaczne ugięcie krokwi. Obliczenia sprawdzające dowodzą również, że istniejący strop spełnia założone warunki techniczne w ramach przenoszonych obciążeń. Strop nie wykazuje ugięcia i zacieków mogących świadczyć o utracie jego stateczności. Organ uznał, że nałożenie obowiązku wykonania określonych decyzją czynności pozwoli doprowadzić przeprowadzone roboty budowlane do zgodności z przepisami prawa oraz zapewnić bezpieczeństwo użytkowania. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności wymienionych w art. 51 tego Prawa jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Dalej wywodził, że B. G. nie posiada tytułu prawnego do lokalu nr 2, znajdującego się na użytkowanym poddaszu budynku przy ul. [...] nr [...] w [...], a który należy do U. Z. Natomiast wadliwie wykonane w 1988 r. roboty budowlane związane z nadbudową budynku przy ul. [...] w [...] wykonywane były w celu utworzenia tego dodatkowego lokalu mieszkalnego (nr 2), zaś niekwestionowany udział w tym przedsięwzięciu miała U. Z.
W odwołaniu od decyzji z dnia 20 maja 2016 r. U. Z. wskazała, że dach budynku oraz poddasze nieużytkowe pozostają we współwłasności. W związku z tym wszelkie prace naprawcze nie mogą być wyłączenie obowiązkiem jednego współwłaściciela.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za zgodną z prawem. Organ drugiej instancji podał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast wybór odpowiednich środków pozostawiono uznaniu organu nadzoru budowlanego. Stwierdził też, że analiza zebranych w toku postępowania dowodów, w tym wykonanej przez E. B. ekspertyzy technicznej, wskazuje na nieprawidłowości w stanie technicznym więźby dachowej oraz stropu w części nadbudowanej przedmiotowego budynku. Mianowicie dokonane przez autora ekspertyzy obliczenia sprawdzające wykazały nieznaczne ugięcie krokwi oraz to, że istniejący strop spełnia założone warunki techniczne w ramach przenoszonych obciążeń. Strop nie wykazuje ugięcia i zacieków mogących świadczyć o utracie stateczności. Wobec tego nałożenie przez PINB obowiązku wykonania określonych czynności pozwoli doprowadzić wykonane roboty budowlane do zgodności z przepisami prawa oraz zapewnić bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Z kolei, wyjaśniając kwestię nałożenia nakazu tylko na skarżącą, organ wywodził, że art. 52 Prawa budowlanego nie określa solidarnej odpowiedzialności wskazanych w nim podmiotów. Ustawodawca wymienia jedynie potencjalnych adresatów, do których może być skierowany omawiany nakaz, nie formułując jednak żadnej ścisłej reguły pierwszeństwa adresowania decyzji do określonego podmiotu. Zakładając jednak racjonalność ustawodawcy, można bronić poglądu, w świetle którego kolejność wymienienia adresatów nakazu nie jest przypadkowa, lecz stanowi wskazówkę interpretacyjną dla organów nadzoru budowlanego stosujących ten przepis. Następnie WINB uznał, że nakaz wykonania robót naprawczych określonych robót budowlanych został prawidłowo skierowany do właścicielki lokalu nr 2, ponieważ istotny jest związek wykonanych robót budowlanych z tym lokalem. B. G. nie miała żadnego udziału w wykonywaniu nadbudowy budynku w celu utworzenia dodatkowego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem dla U. Z., co nie jest przez żadną ze stron kwestionowane. Przy czym zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia 21 stycznia 2015 r., B. G. nie posiada tytułu prawnego do lokalu nr 2, znajdującego się na poddaszu budynku, a który to lokal należy do U. Z. W związku z tym organ nie znalazł podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W skardze na decyzję organu odwoławczego U. Z. podniosła, że dach jest bezwzględnie elementem integralnym i należy do całości budynku. Natomiast każda wspólnota mieszkalna (dwa lub więcej właścicieli lokali) solidarnie ponosi koszty związane z eksploatacją i naprawami części wspólnych budynku, a do takich należy dach. Potwierdza to postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności, w trakcie którego B. G. przedstawiła faktury na zakup materiałów związanych z naprawą dachu nad częścią jej lokalu mieszkalnego. Sąd, nie weryfikując wysokości poniesionych kosztów w całości je uwzględnił i podzielił je na połowę (dwóch właścicieli), przy wzajemnym rozliczeniu finansowym stron podczas podziału. Również organy obciążyły obie strony postępowania kosztami ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego dachu i stropu. Ponadto skarżąca stwierdziła, że dokonana ekspertyza i wynikające z niej wnioski nie mają pokrycia w rzeczywistości istniejącej podczas dokonywania oględzin przez E. B. W ekspertyzie nie wskazano, za pomocą jakiego przyrządu stwierdzono ugięcie krokwi, ile wynosi powyższe ugięcie i czy jest ono dopuszczane. Tymczasem faktycznie żadne krokwie nie są ugięte. Wskutek działania przez prawie 30 lat obciążeń takich jak śnieg i wiatr, belki drewniane w postaci krokwi dachowych uległyby nieodwracalnym ugięciom, widocznym gołym okiem, a nie wynikającym z obliczeń matematycznych. We wnioskach końcowych ekspertyzy nie są podane liczbowe wartości ugięcia, tylko stwierdza się, że są nieznaczne ugięcia. Z kolei brak podania wyliczonego ugięcia uniemożliwia weryfikację poprawności obliczeń. W tym zakresie skarżąca zarzuciła, że ekspertyza nie jest "merytoryczna", a jedynie przestawia "pewien opis nieistniejącej rzeczywistości".
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, oraz odnotowując, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca nie podważała ustaleń dokonanych przez E. B. Ponadto organ odwoławczy ponownie wskazał na związek wykonanych robót budowlanych z lokalem, którego właścicielką jest U. Z.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo podniósł, że organ nie wskazał konkretnych przepisów, które zostały złamane w trakcie procesu budowlanego. Z kolei pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że obowiązkiem skarżącej, jako wykonawcy robót budowlanych, było przechowywanie projektu. Nadto zaznaczył, że dach nad lokalem nr 1 nie jest technologicznie powiązany z dachem nad lokalem nr 2, a na roboty budowlane dotyczące dachu, wykonane przez uczestniczkę postępowania, uzyskano pozwolenie na budowę, którym uczestniczka dysponuje. Natomiast pełnomocnik organu domagał się oddalenia skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że ekspertyzę sporządziła uprawniona osoba, a w ekspertyzie ujawniono stan rzeczywisty. Organ oceniał budowę wedle przepisów techniczno-budowlanych obecnie obowiązujących. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, organ wyszedł z założenia, że w urzędzie nie ma dokumentów dotyczących projektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym. Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło nakazu wykonania przez skarżącą określonych robót budowlanych polegających na wzmocnieniu układu więźby dachowej w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...]. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Zgodnie z tymi przepisami, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (chodzi o postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót), właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Przy czym organ zwolniony jest z obowiązku wydania wskazanego postanowienia w sytuacji - takiej jak w niniejszej sprawie - gdy roboty zostały już zrealizowane. Stosownie bowiem do treści ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego, przytoczoną wyżej regulację stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Odnotować jeszcze trzeba, że pierwsze decyzje w przedmiotowej sprawie, umarzające postępowanie, zostały uchylone wyrokiem tut Sądu z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 266/14. Przy kontroli legalności kwestionowanych decyzji należało zatem mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.
Rozstrzygając niniejszą skargę, Sąd był zatem związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r. W związku z tym celowe jest powtórzenie, że w ww. wyroku Sąd stwierdził, iż sporne roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego, jako że zostały wykonane na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę, nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, w sprawie należało ocenić wykonane roboty w zakresie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, pod kątem ewentualnego zastosowania procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego. Dalej Sąd zarzucił, że orzekające organy nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy oraz nie zbadały, czy omawiane roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego za konieczne Sąd uznał podjęcie wielu precyzyjnie wskazanych czynności wyjaśniających.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i stanowiska Sądu wyrażonego w przywołanym wyroku, orzekające w sprawie organy prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Od razu powiedzieć też trzeba, że istotnym elementem decyzji nakazowej wydanej na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu jest skierowanie jej do właściwego podmiotu. Krąg podmiotów, które mogą być zobowiązane do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem określa art. 52 Prawa budowlanego, wedle którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Wskazanie przez ustawodawcę inwestora na pierwszym miejscu nie jest przypadkowe i wynika z jego kluczowej pozycji w procesie inwestycyjno-budowlanym. Inwestor jest bowiem odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia. Status inwestora, jako adresata prawa oraz obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy (w znaczeniu prawnym) i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 696-697). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie dostrzega się, że dopiero w przypadku braku możliwości zobowiązania inwestora do podjęcia czynności naprawczych (np. ze względu na okoliczność, że podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje lub nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazowych), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 czerwca 2015 r., II OSK 2723/13 oraz z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie organy zgodnie ustaliły, że inwestorami robót budowlanych wykonanych w 1988 r. byli małżonkowie T., ówcześni właściciele budynku. Aktualnie tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. [...] nr [...] w [...] posiadają U. Z. i B. G. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt [...], zniesiona została współwłasność działki gruntowej oraz budynku, przy czym lokal nr 2 (położony na użytkowym poddaszu budynku) stanowi własność U. Z., zaś lokal nr 1 (położony na parterze budynku) stanowi własność B. G. Natomiast we współwłasności pozostają pozostałe części budynku mieszkalnego, w tym wiatrołap wraz z korytarzykiem, wszystkie pomieszczenia w piwnicy i strych. Niewątpliwie część wspólną stanowi również cały dach, niezależnie od tego, iż wedle pełnomocnika uczestniczki postępowania, dach nad lokalem nr 1 nie jest technologicznie powiązany z dachem nad lokalem nr 2. Zdaniem Sądu, w rozważanym przypadku, wobec braku możliwości skierowania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do inwestorów robót (J. T. zmarł, a jego żona utraciła tytuł prawny do dysponowania nieruchomością), należało decyzję tę skierować do obu współwłaścicielek części wspólnych budynku, na których łącznie ciąży obowiązek doprowadzenia wykonanych robót dotyczących dachu do stanu zgodnego z prawem. Decydując o nałożeniu nakazu wzmocnienia układu więźby dachowej tylko na jedną ze współwłaścicielek, organy dowodziły, że wadliwie wykonane w 1988 r. roboty budowlane służyły utworzeniu lokalu mieszkalnego nr 2 i akcentowały związek ocenianych robót z tym lokalem. Właścicielką lokalu nr 2 jest U. Z., która - jak ustalono - miała niekwestionowany udział w tym przedsięwzięciu. Co istotne, organy obu instancji nie stwierdziły jednak, by U. Z. była inwestorem, o jakim mowa w art. 52 Prawa budowlanego, zobowiązanym w pierwszej kolejności do wykonania nakazu. W ocenie Sądu, skoro zarówno strych, jak i dach budynku pozostają we współwłasności dwóch osób, to organ nie był podmiotem uprawnionym do badania i rozstrzygania ich interesów faktycznych czy finansowych, ale przede wszystkim - z punktu widzenia obowiązku realizacji działań naprawczych i ponoszenia kosztów z tym związanych - nie mógł różnicować sytuacji współwłaścicielek części wspólnej budynku. Z uwagi na powyższe, uznać trzeba, że orzekające w sprawie organy, nakładając nakaz wykonania określonych robót wyłącznie na U. Z., naruszyły przepis art. 52 Prawa budowlanego. Stwierdzone naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego wskazania adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i przełożyło się na wynik sprawy, co z kolei - już tylko z tej przyczyny - skutkowało obowiązkiem uchylenia decyzji organów obu instancji.
Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia 20 maja 2016 r. są wadliwe również z tego powodu, że zostały podjęte w warunkach, gdy nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 5 sierpnia 2014 r. W kontrolowanych rozstrzygnięciach, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, zabrakło jednoznacznej oceny wykonanych robót budowlanych w zakresie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, tj. pod kątem określonych w nim przesłanek, czyli zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz ewentualnego popełnienia odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w tym w warunkach techniczno-budowlanych. Sąd wskazywał też na konieczność dokonania wyczerpujących ustaleń i całościowej oceny spornej inwestycji według przepisów prawa materialnego z 1974 r., przy zastosowaniu obecnie obowiązującej procedury usunięcia stanu niezgodności z prawem. Tymczasem, analizując treść decyzji, nie sposób stwierdzić, jakie konkretnie przepisy stanowiły podstawę ustaleń organów w przedmiocie zgodności z prawem wykonanych w 1988 r. robót budowlanych, zwłaszcza w odniesieniu do nieprawidłowo wykonanego - w opinii organów - układu więźby dachowej. Pełnomocnik WINB oświadczył natomiast, że organ oceniał budowę wedle przepisów techniczno-budowlanych obecnie obowiązujących. Nadto dostrzec należy, że pośród wielu czynności, jakie Sąd nakazał wykonać w celu wyświetlenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz w celu stwierdzenia zgodności robót z projektem budowlanym dotyczącym nadbudowy budynku (ewentualnie stwierdzenia odstępstw od tego projektu), znalazły się i te, które miały polegać na przeprowadzeniu przez same organy poszukiwania projektu we własnych zasobach, w tym w aktach innych (odrębnych) postępowań legalizacyjnych dotyczących robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...], a także w zbiorach innych organów. Sąd wskazał również na obowiązek wyjaśnienia, czy na ocenę legalności wykonanej nadbudowy budynku miały jakikolwiek wpływ ustalenia i oceny dokonane w ww. odrębnych postępowaniach. W tym zakresie brak jest wyraźnego i jednoznacznego stanowiska organów w uzasadnieniach wydanych decyzji, a dodatkowo obecny na rozprawie pełnomocnik WINB stwierdził, że organ wyszedł z założenia, iż w urzędzie nie ma dokumentów dotyczących projektu budowlanego.
Takie działanie organów świadczy nie tylko o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., ale także o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które nakładają na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu akt sprawy, a następnie do uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący, tak, by strony postępowania mogły zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08, LEX nr 475217).
Z powyższego wynika, że skargę należało uwzględnić, podzielając częściowo jej argumentację. Sąd nie badał natomiast zasadności zgłoszonych dopiero w skardze zarzutów dotyczących wartości merytorycznej ekspertyzy technicznej sporządzonej w toku postępowania administracyjnego, uznając zarzuty w tym zakresie za spóźnione. Podkreślić bowiem trzeba, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja organu wydana na podstawie stanu sprawy w dacie orzekania przez ten organ. Skarżąca nie złożyła w odwołaniu od decyzji PINB zastrzeżeń co do prawidłowości ekspertyzy technicznej, zaś Sąd - w ramach przysługujących mu kompetencji - nie dokonuje nowych ustaleń i nie prowadzi, co do zasady, postępowania wyjaśniającego.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.