II SA/Go 379/22

II SA/Go 379/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2573/22 - Wyrok NSA z 2023-01-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddala sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 - 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64 a-e, art. 151 a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. Sp. z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. W. Sp. z o.o. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 7 MW włącznie wraz z infrastrukturą towarzyszącą - siedmioma stacjami transformatorowymi na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz.503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U z 2021 r., poz.735, dalej jako: k.p.a.) ustalił na rzecz W. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że wniosek inwestora dotyczy budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą- siedmioma stacjami transformatorowymi. Powierzchnia inwestycji zajmie nie więcej niż 8,4 ha. Planowana inwestycja w odrębnym postępowaniu administracyjnym uzyskała pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.), teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren na którym przewidziano farmę fotowoltaiczną ma dostęp do dróg gminnych zlokalizowanych na działkach nr [...]. W ocenie Burmistrza planowana inwestycja spełnia również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, bowiem istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestycja znajduje się w zasięgu sieci elektroenergetycznej. Ponadto planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Zgodnie z ewidencją gruntów wnioskowany teren oznaczono symbolami: RIVa i RV, zatem nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotowa inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
Do decyzji dołączono dwa załączniki: załącznik nr 1, składający się z dwóch części, na których oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie zabudowy oraz załącznik nr 2 przedstawiający wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W.Ż. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego wydana decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, ponieważ załącznik graficzny dołączony do decyzji nie został sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak potwierdzenia na mapie), obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii, z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium wątpliwości nasuwa podpis osoby sporządzającej projekt decyzji, ponieważ nie wygląda na własnoręczny podpis, a na kopię podpisu. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że wniosek powinien zawierać zarówno część opisową jak też graficzną. Organ podniósł, że wnioskodawca do wniosku (tj. do akt sprawy) winien przy tym załączyć, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 2 ppkt b u.p.z.p. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i również graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu sprzeciwu W. Sp. z o.o., wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 867/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem odwołanie W.Ż. wniesiono po terminie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynikało, aby strona wnosząc odwołanie zwróciła się o przywrócenie terminu do dokonania czynności prawnej. W tym stanie sprawy organ II instancji nie był zatem uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania.
Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. zawiadomiło W.Ż. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej i na podstawie art. art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19 , innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) w związku z art. 58 k.p.a. wezwało do złożenia w terminie 30 dni licząc od daty doręczenia pisma wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W.Ż. wniósł w zakreślonym terminie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz przedłożył odwołanie od decyzji Burmistrza.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywróciło W.Ż. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza .
Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, iż w sprawie bezsporne jest, że dla terenu na którym zlokalizowana jest działka nr [...] w miejscowości [...], na terenie której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi kompletny wniosek inwestora, i wymienił elementy, które zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek ten powinien zawierać. Zwrócił przy tym uwagę, że wniosek spółki W. Sp. z o.o. nie jest kompletny. Organ wskazał, że z treści wniosku oraz dołączonej do niego charakterystyki wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 7 MW włącznie wraz z infrastrukturą towarzyszącą - siedmioma stacjami transformatorowymi na działce o nr ewid. [...]. Na załączniku graficznym wnioskodawca określił teren inwestycji, jednak nie wskazał lokalizacji obiektów kubaturowych, jakimi są stacje transformatorowe w ilości siedmiu sztuk, co w ocenie Kolegium stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Nadto organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia załącznika graficznego. Powyższe naruszenie, zdaniem SKO spowodowało, że w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy organ nie ustalił warunków lokalizacji i zabudowy dla tych obiektów, a także dla instalacji fotowoltaicznej. Organ nie ustalił powierzchni zabudowy obiektów kubaturowych i wielkości powierzchni zabudowy dla paneli fotowoltaicznych, szerokości elewacji , wysokości obiektów, liczby kondygnacji, nie ustalił również wskaźnika zabudowy dla działki [...], nie wskazał wielkości terenu zajętego pod panele fotowoltaiczne i pod drogi (utwardzenia) pomimo, że określił ilość miejsc parkingowych. Organ odwoławczy podkreślił, że załącznik graficzny dołączony do decyzji został sporządzony na nieprawidłowej mapie, bowiem nie zawierała pieczęci świadczącej, że mapa pochodzi z legalnego źródła (tzn. z zasobów geodezyjnych), załącznik składa się z 2 części, a skala została dopisana ręcznie.
Dalej organ II instancji podał, że na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych oraz
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 tej ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Organ podał również, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza na podstawie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego-a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów Kolegium uznało, iż planowana elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii i w związku z tym regulacje zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mają zastosowania. Organ podał, iż zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Kolegium stwierdziło, że treść ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, iż lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Wyjaśnił przy tym, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Organ podniósł, iż stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wskazał, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wynika natomiast, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizowanej sprawie organ I instancji nie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na którym planowana jest inwestycja zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w § 3 rozporządzenia. Nadto analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona tylko w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, jednak z pominięciem wyznaczenia obszaru do analizy, zgodnie z wymaganiami określonymi w §3.
Kolegium ustosunkowując się do zarzutów odwołującego podzieliła je w części dotyczącej braku należytego uzasadnienia decyzji, bowiem organ I instancji nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie i nie zawarł wyjaśnień dlaczego nie uwzględnił wniosków i uwag strony wnoszonych w toku postępowania. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów W.Ż. dotyczących ewentualnego negatywnego wpływu instalacji fotowoltaicznej na sąsiadującą zabudowę jednorodzinną oraz na otaczające środowisko, ponieważ uwarunkowania środowiskowe inwestycji oceniono w odrębnym postępowaniu.
W. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto spółka w ww. sprzeciwie wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza.
Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pomimo iż odwołujący W.Ż. we wniosku nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, a w myśl orzecznictwa przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ma charakter wyjątkowy, w szczególności nie uzasadniają przywrócenia terminu niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, w tym również w zakresie obliczania terminów, przeoczenie wynikające ze słabej znajomości procedury, brak staranności strony w zapoznaniu się z treścią pouczenia zawartego w doręczonej decyzji, oczekiwanie na poradę profesjonalisty, tym bardziej gdy strona została pouczona o terminach i innych okolicznościach mających wpływ na jej sytuację prawną.
Bezzasadne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwarło drogę do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku przesłanek do jej wydania. Rozpatrzenie zaskarżenia i uchylenie przedmiotowego postanowienia mieści się w kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 64e p.p.s.a. Skarżąca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2020 r., II SA/Gd 246/20 podała, iż z art. 64e p.p.s.a. wynika wprost, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest przepisów, które regulowałyby wprost możliwość rozpoznania przez sąd wraz ze sprzeciwem od decyzji skargi na postanowienie niezaskarżalne w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, że jednak art. 135 p.p.s.a. - choć nie wynika to z niego wprost - powinien także znaleźć zastosowanie w sytuacji wniesienia sprzeciwu (a nie tylko skargi). Zgodnie zaś z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wynika z jego treści, warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu w ramach uprawnień wynikających z art. 135 p.p.s.a., sąd I instancji jest upoważniony, a nawet zobowiązany, do dokonania kontroli postanowienia o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, gdyż - na co słusznie wskazuje sprzeciwiająca - prawidłowość tego postanowienia (lub jej brak) przesadza o nabyciu lub nie - przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji, a w konsekwencji - o zasadności działań organu odwoławczego jako zobowiązanego do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej.
Następnie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa z uwagi na brak istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj:
- art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym uchyleniem decyzji I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na błędne przyjęcie, iż istniały podstawy pod wydania decyzji kasatoryjnej w zakresie zbadania ponownie przez organ spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wyniku przeprowadzenia ponownie analizy urbanistycznej w związku z błędnym uznaniem, że "instalacja OZE" w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 100kW (obecnie 500kW), podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku instalacji OZE powyżej 100kW, podczas gdy decyzja I instancji powinna być utrzymana w mocy, bowiem ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja sądu jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.zp. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), twierdząc, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu, że wyłączenie z zastosowania tej zasady względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ładu przestrzennego, dlatego że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu;
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej decyzji o warunkach zabudowy sporządzonej się na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie zawiera pieczęci potwierdzającej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy nie odpowiada to rzeczywistości, bowiem załącznik graficzny do decyzji zawiera stosowną pieczęć, a ponadto do akt został złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy z załącznikiem na mapie zasadniczej z pieczęcią potwierdzającą przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem ewentualny brak decyzji I instancji w tym zakresie nie stanowił podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a co najwyżej decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu;
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że brak jest podpisu osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż przepisy nie przewidują szczególnej formy dla sporządzenia tego projektu, a ponadto nie stanowi to wady decyzji o warunkach zabudowy, która jest podpisana przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu, a ponadto brak ten nie jest podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej, a co najwyżej do zwrócenia się do organu I instancji w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przedłożenie projektu decyzji wraz z podpisem osoby go sporządzającej, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 2 b) u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy występuje brak formalny w zakresie określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i również graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji, podczas gdy zarówno wniosek w zakresie opisowym, jak i w zakresie graficznym wyczerpująco przedstawia planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem wskazywany brak w istocie nie występuje, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022 r. pełnomocnik W. Sp. z o.o. uzupełnił sprzeciw, ustosunkowując się do wniosku W.Ż. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie miał możliwości zapoznania się z treścią powyższego wniosku, bowiem zdaniem organów obydwu instancji, nie stanowił on części akt sprawy i nie został do nich dołączony. Podkreślił, że na skutek osobistej interwencji umożliwiono stronie zapoznanie się z treścią wniosku W.Ż. Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw analiza wniosku W.Ż. i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania potwierdza zasadność zarzutu w zakresie naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., bowiem odwołujący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy, wręcz na podstawie wniosku można wywieść, iż uchybienie terminu było zawinione i wynikało z nieznajomości przepisów o doręczeniu i błędu w obliczeniu terminu do wniesienia odwołania. Strona podkreśliła, że odwołujący nie uprawdopodobnił braku otrzymania pierwszego awizo, ani awiza powtórnego. Uznał za niewiarygodne twierdzenia W.Ż. odnośnie niepozostawiania przez listonoszy w okresie pandemii COVID-19 awiz, co jest podstawowym obowiązkiem listonoszy. Nadto ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że awizo pozostawione przez listonosza zostało wypełnione prawidłowo, nie ma więc podstaw, by twierdzić, że listonosz w tym zakresie poświadczył nieprawdę. Skarżąca wyjaśniła, że skutek doręczenia w ramach fikcji doręczenia nastąpił w dniu 8 kwietnia 2021 r., zatem termin do wniesienia odwołania mijał 22 kwietnia 2022 r. Strona zauważyła, że z uzasadnienia wniosku W.Ż. wynika, iż od osób trzecich w dniu 15 kwietnia 2022 r. dowiedział się o decyzji, a następnie dnia 16 kwietnia 2022 r. udał się do urzędu celem zapoznania z decyzją. Oznacza to, iż mógł jeszcze w zakreślonym terminie wnieść skutecznie odwołanie, bowiem decyzja zawierała prawidłowe pouczenie w tym zakresie. Świadczy to o zawinionym uchybieniu w sposobie obliczenia terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Według art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Wskazać trzeba, że ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zachodzi, gdy:
a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Nie budzi wątpliwości, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że takie stanowisko potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Nie można tracić z pola widzenia, że w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 611/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 611/21, CBOSA).
W ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko wnoszącego sprzeciw odnośnie możliwości skontrolowania w niniejszym postępowaniu postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie przywrócenia W.Ż. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Wskazać należy, że treść przepisu art. 64e p.p.s.a. jest jednoznaczna. Ustawodawca ograniczył zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Wskazać trzeba, że organ odwoławczy dokonał odmiennej niż organ I instancji wykładni przepisów prawa materialnego adekwatnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania). Według stanowiska Kolegium planowana elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą – 7 stacjami transformatowymi nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii i w związku z tym regulacja zawarta w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania. Organ odwoławczy przyjął, że wyłączenie przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma w tym przypadku zastosowania – z uwagi na charakter i parametry przedmiotowej inwestycji oraz fakt, że z woli ustawodawcy tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Zdaniem SKO brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Na poparcie przedstawionej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium odwołało się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie (wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, CBOSA). Sąd rozpoznający sprzeciw nie ma obowiązku weryfikowania przyjętej przez organ oceny w zakresie wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, a jedynie czy zastosowane przepisy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 611/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 211/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 14 września 2021 r., III SA/Gl 988/21, wyroki WSA w Kielcach z dnia: 15 grudnia 2021 r., II SA/Ke 927/21, 21 stycznia 2022 r., II SA/Ke 940/21, CBOSA).
Nie ulega bowiem wątpliwości, że wykładnia przepisów prawa dokonana przez Kolegium dotyczy istoty sprawy w aspekcie materialnoprawnym i tym samym wpływa na prawa stron postępowania. Dokonanie przez sąd administracyjny pełnej materialnoprawnej oceny przedstawionej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa mogłoby bowiem naruszyć prawa podmiotu mającego interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie mogącego brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek sprzeciwu inwestora od decyzji kasacyjnej (czyli w okolicznościach niniejszej sprawy W.Ż., który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc szereg zarzutów wobec planowanej farmy fotowoltaicznej). Należy zatem stwierdzić, że przedstawione przez SKO stanowisko wykluczające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wiąże się z koniecznością dokonania szeregu pominiętych w sprawie istotnych ustaleń w celu ustalenia czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W tym celu niezbędne jest sporządzenie przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (§ 3 rozporządzenia). SKO zasadnie wskazało, że wnioskodawca na załączniku graficznym określił teren inwestycji jednak nie wskazał lokalizacji obiektów kubaturowych tj. stacji transformatowych. Organ I instancji nie ustalił warunków lokalizacji i zabudowy dla tych obiektów, a także dla instalacji fotowoltaicznej. Nie ustalił powierzchni zabudowy obiektów kubaturowych i wielkości powierzchni zabudowy dla paneli fotowoltaicznych, szerokości elewacji, wysokości obiektów, liczby kondygnacji, nie ustalił również wskaźnika zabudowy dla działki [...] nie wskazał wielkości terenu zajętego pod panele fotowoltaiczne i pod drogi (utwardzenia) pomimo, że określił ilość miejsc parkingowych. Zasadnie również organ uznał, że załącznik graficzny do decyzji został sporządzony na nieprawidłowej mapie (brak pieczęci wskazującej, że pochodzi z legalnego źródła tzn. z zasobów geodezyjnych, załącznik składa się z dwóch części, skala została dopisana ręcznie), co jest niezgodne z § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu ww. naruszenia prawa nie można rozpatrywać oddzielnie w kontekście art. 136 k.p.a. ale w świetle przyjętej przez SKO wykładni przepisów prawa materialnego w szczególności art. 61 ust. 3 oraz art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3a u.p.z.p. która implikuje konieczność oceny wniosku z punktu widzenia przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wymaga istotnych ustaleń tj. dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja.
Reasumując należy stwierdzić, że większość zarzutów podniesionych w sprzeciwie opiera się na odmiennej niż zaprezentowana przez SKO w zaskarżonej decyzji wykładni przepisów prawa materialnego, co nie może być w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a., o czym była wyżej szczegółowo mowa. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że zasadnie SKO uznało, że wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania rzeczywiście miało miejsce, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istota i zakres uchybień procesowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie uzasadniały przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Należy również podnieść, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja SKO została wydana zgodnie z prawem i z tych względów sprzeciw, jako nieuzasadniony należało oddalić (art. 151a § 2 p.p.s.a.).