II SA/Op 584/21

II SA/Op 584/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-07-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2335/22 - Postanowienie NSA z 2024-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 28, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par. 1, art. 135, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 października 2021 r., nr SKO.40.1395.2021.gr w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez B. S. i Z. S. (dalej również jako strona skarżąca) decyzją z 8 października 2021 r., nr SKO.40.1395.2021.gr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez B. S. i Z. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. (dalej: Burmistrz) z 28 sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w K.1, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, z k.m. [...], KW nr [...], z działkami sąsiednimi o numerach geodezyjnych: b, c, d, e i f, z k.m. [...] – umorzyło postępowanie.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Przytoczoną na wstępie decyzją z 28 sierpnia 2017 r., nr [...], Burmistrz N., działając z urzędu na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.; na dzień orzekania przez Sąd: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 r. ze zm.), dalej: ustawa lub p.g.k., oraz art. 104 Kpa, orzekł o zatwierdzeniu granic nieruchomości położonej w K.1, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, z k.m. [...], KW nr [...] geodezyjnych: b, c, d, e i f, z k.m. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia orzeczono o zatwierdzeniu granic nieruchomości położonej w K.1, oznaczonej numerem geodezyjnym jako działka nr a, z k.m. [...], objętej księga wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy N.: z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki e, z k.m. [...], stanowiącą współwłasność małżeńską A. i H. O., dla której urządzona jest Księga Wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w K. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych – wyznaczonej położeniem punktów i przebiegiem linii granicznych na odcinku 3–4; z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki b, z k.m. [...], stanowiącą własność K. B., dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w K. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych – wyznaczonej położeniem punktów i przebiegiem linii granicznych na odcinku 4–5; z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki f, z k.m. [...], stanowiącą własność Powiatu N., dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w K. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych – wyznaczonej położeniem punktów i przebiegiem linii granicznych na odcinku 5–6; z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki c, z k.m. [...], stanowiącą współwłasność małżeńską B. i Z. S., dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w K. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych – wyznaczonej położeniem punktów i przebiegiem linii granicznych na odcinku 2–13, 13–12, 12–11, 11–10 ("stanowi ogrodzenie"), 10–8 ("stan użytkowania na gruncie"); z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki d, z k.m. [...], stanowiącą własność K. R., dla której urządzona jest Księga Wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w K. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych – wyznaczonej położeniem punktów i przebiegiem linii granicznych z działkami sąsiednimi o numerach na odcinku 2–1.
Wskazane przez Burmistrza punkty oraz przebieg linii granicznych obrazuje szkic graniczny zawarty w protokole granicznym z 21 kwietnia 2017 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego.
Pismem z 12 września 2017 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza N. – "o przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w K. Wydz. Cywilny". Podnieśli, iż wyżej wymienione rozstrzygnięcie "potwierdza nieprawdę" co do ich udziału w postępowaniu, a wszelkie materiały uzasadniające ich stanowisko zawierają akta administracyjne przedmiotowej sprawy. Ostatni stan spokojnego posiadania na nieruchomości – zdaniem skarżących – nie odpowiada "stanowi faktycznemu" opisanemu w przedmiotowej decyzji. Pismo wniesiono w 14–dniowym terminie od daty doręczenia decyzji. Tym samym pismem z 26 września 2017 r. Burmistrz przekazał Sądowi Rejonowemu w K. akta administracyjne sprawy, podnosząc iż jedna ze stron postępowania małżonkowie B. i Z. S. złożyli odwołanie od wydanej decyzji 13 września 2017 r., nie zgadzając się z ustaloną granicą między działką numer a a działką numer c. Organ zaznaczył, że pozostałe strony nie złożyły odwołania, akceptując granice wskazane w decyzji z 28 sierpnia 2017 r., nr [...]. W konsekwencji, zdaniem organu "ustalenie granicy przez sąd należy przeprowadzić między nieruchomością stanowiącą własność Gminy N. numer a k.m. [...] a nieruchomością Państwa B. i Z. S. numer c k.m. [...] w K.1". Burmistrz wyjaśnił przy tym, że przedmiotowa granica została wyznaczona wg stanu spokojnego dotychczasowego użytkowania drogi. Sprawa została zarejestrowana w Sądzie Rejonowym w K. pod sygn. akt [...].
Kontynuując prezentacje następujących po sobie zdarzeń wskazać należy, że B. S., Z. S. i T. S., pismem z 24 listopada 2020 r., uzupełnionym 4 grudnia 2020 r., wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności przytoczonej powyżej decyzji, orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. Wskazali na nieprawidłowości, które w ich ocenie miały miejsce w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym. Zdaniem wnioskodawców z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji (tj. z 28 sierpnia 2017 r.), jak również aktualnie – stan prawny nieruchomości podlegających rozgraniczeniu przedstawia się (przedstawiał się) następująco: działka nr a, z k.m. [...], obręb K.1 – właściciel: Gmina N.; działka nr b, z k.m. [...], obręb K.1 – właściciel: K. B.; działka nr c, z k.m. [...], obręb K.1 – współwłaściciele: Z. S. i B. S.; działka nr d, z k.m. [...], obręb K.1 – właściciel: K. R.; działka nr f, z k.m. [...], obręb K.1 – właściciel: Powiat N., co poparli wypisami z rejestru gruntów oraz danymi z elektronicznych ksiąg wieczystych. Dalej podkreślili, że w ewidencji gruntów na dzień 25 marca 2021 r. jako współwłaściciele działki nr e, z k.m. [...], obręb K.1 – figurowali: H. O. i A. O.; w dniu 21 lutego 2021 r. dokonano wpisu w elektronicznej księdze wieczystej wskazując jako współwłaścicieli: A. O. i S. O. Jednocześnie do akt włączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego K.2 w [...], sygn. akt [...], mocą którego orzeczono, że spadek po H. O., zmarłym [...] w K.2 nabyli: A. O. oraz S. O., a nadto – odpis skrócony aktu zgonu H. O., w którym oznaczono datę zgonu na dzień [...].
Decyzją z 16 kwietnia 2021 r., nr SKO.40.1432.2021.gr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w zakresie dotyczącym wniosku T. S., a powyższe szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji.
W dalszej części prowadzonego postępowania Kolegium pismem z 22 kwietnia 2021 r. zawiadomiło strony o wniosku skarżących zwróciło się do Sądu Rejonowego w K. o informację odnośnie do tego czy nadal prowadzone jest postępowanie o rozgraniczenie pomiędzy działka nr a, z k.m. [...], Kw nr [...] a działkami sąsiednimi o numerach geodezyjnych: b, c, d, e i f, z k.m. [...], czy też postępowanie to dotyczy ustalenia przebiegu tylko jednej bądź niektórych granic wyżej wymienionych nieruchomości. W tym ostatnim przypadku SKO zwróciło się również o wskazanie, która z granic jest przedmiotem postępowania sądowego.
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, Starosta N. wyjaśnił, że dokumentacja techniczna (operat geodezyjny) nr [...], opracowana przez geodetę uprawnionego została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym zasobu [...]. Podkreślił Starosta, iż przebieg granicy działki nr a z działkami nr e, b, f i d – "został zatwierdzony w części" decyzją Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. i "właściciele ww. działek nie zgłaszali do Starosty N. uwag co do ustalonego przebiegu granic działki nr a (drogi)". Wskazał także Starosta, iż w części dotyczącej rozgraniczenia między działką nr a a działką nr c – sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego w K. Wyjaśnił przy tym, że "jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej" nie wnosi uwag do dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę wydania wyżej wymienionej decyzji Burmistrza N.
Jednocześnie swoje stanowisko przedstawił K. B. w piśmie z 5 maja 2021 r. wskazując, iż przed Sądem Rejonowym w K. toczy się sprawa dotycząca rozgraniczenia między działką nr a a działką nr c i podkreślił, że nie zauważył nieprawidłowości w zakończonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym, a podniesione zarzuty przez skarżących – w jego ocenie – wynikają wyłącznie z subiektywnej oceny B. S. i Z. S.
Następnie, w piśmie z 7 maja 2021 r. Sąd Rejonowy w K. wskazał, że – w jego ocenie – decyzja Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. utraciła moc w momencie skutecznego złożenia przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego, jednak wyłącznie w części, w jakim była objęta tym żądaniem. W pozostałej części decyzja rozgraniczeniowa została uznana przez Sąd za ostateczną "wobec czego Sąd zajmował się dokonaniem rozgraniczenia wyłącznie miedzy działką a i działką Państwa S. – c". Dalej Sąd wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że w sprawie występuje tzw. "trójmiedza", w związku z czym wyznaczenie punktu granicznego pomiędzy działką nr a i działką nr c – będzie również miało znaczenie dla przebiegu granicy działki nr f. Podkreślił również, że w postępowaniu administracyjnym "trójmiedza" została ustalona wadliwie.
Niezależnie od powyższego w piśmie z 10 maja 2021 r. S. O., reprezentowany przez pełnomocnika, zawarł swoje stanowisko w sprawie podnosząc, że zarówno on, jak również jego matka – A. O. – bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu ani nie otrzymali kwestionowanej decyzji. Nadto wniósł o "uzupełnienie postępowania dowodowego", uznając za uzasadniony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 Kpa.
Pismami z 2 czerwca 2021 r. SKO wezwało stronę skarżącą o wyjaśnienie o doprecyzowanie zakresu ich żądania, tj. czy domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej ustalenia granicy pomiędzy działką nr a a działką nr c, której są współwłaścicielami, czy też o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia w całości. W odpowiedzi strona skarżąca wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji w całości.
Przytoczoną na wstępie decyzją z 8 października 2021 r., nr SKO.40.1395.2021.gr, Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie. Wyjaśniło przy tym Kolegium zasady procedowania w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, wskazanego w art. 156 Kpa. Następnie podniosło, że wobec złożonego przez B. S. i Z. S. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w pierwszej kolejności obowiązane było do zbadania dopuszczalności rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tego aktu administracyjnego – poddając analizie zarówno aspekt przedmiotowy, jak i podmiotowy decyzji. Podkreśliło również, że wniosek skarżących dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w całości, a nie w części dotyczącej granicy ich nieruchomości. Następnie opisał organ drugoinstancyjny procedurę rozgraniczenia nieruchomości, wskazując, że w sprawach o rozgraniczenie przewidziany został szczególny, dwuetapowy tryb postępowania. Pierwszy etap prowadzony jest w trybie administracyjnym. W przypadku wydania przez właściwy organ decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy przysługuje prawo żądania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Żądanie przekazania sprawy sądowi powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt, a skutek ten stanowi konsekwencję samego zgłoszenia żądania. Stanowisko takie od lat utrwalone jest w orzecznictwie i doktrynie, co Kolegium poparło stosownym orzecznictwem sądowym podkreślając, że decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, co oznacza, że nie zyskała w tej części ani procesowych, ani materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. Dalej przypomniało, także przytaczając stosowne orzecznictwo, że możliwość rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przez sąd powszechny została uzależniona od przeprowadzenia wcześniej obligatoryjnego postępowania administracyjnego w tym zakresie, co oznacza to, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy, a jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Wystąpienie z żądaniem przekazania sprawy sądowi ma istotne znaczenie dla bytu decyzji rozgraniczeniowej, w skutek czego wyłączone jest dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt, przy czym do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi. Kontynuując cytowanie orzecznictwa sądowego, Kolegium przypomniało, że sprawa o rozgraniczenie, w której po zakończeniu fazy administracyjnej była już otwarta droga sądowa i właściwy do jej rozpoznania stał się sąd powszechny, nie może ponownie wracać do fazy administracyjnej, niezależnie od sposobu jej zakończenia w postępowaniu sądowym; sprawa cywilna prowadzona w postępowaniu sądowym może się zakończyć tylko w ramach tego postępowania. Powyższe oznacza, że utrata bytu decyzji o rozgraniczeniu następuje wyłącznie wskutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu, jak również skutkuje tym, że decyzji rozgraniczeniowa nie uzyskuje skutków procesowych i materialnoprawnych decyzji ostatecznej, co również poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
Wobec tak wyjaśnionych skutków przekazania sprawy rozgraniczeniowej z trybu administracyjnego do postępowania prowadzonego przez sąd powszechny, Kolegium przypomniało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że utrata mocy obowiązującej przez decyzję rozgraniczeniową na skutek wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy do sądu powoduje, iż decyzja ta staje się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość oznacza ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło przestał istnieć łub utracił kwalifikację, co również poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
Kolegium zaznaczyło nadto, że aprobuje zaprezentowany sposób interpretacji przepisu art. 33 ust. 3 p.g.k., a przemawia za tym również konieczność eliminowania postępowań prowadzonych w tej samej sprawie przez rożne organy i instytucje. Kontynuując wskazało, że zarówno w orzecznictwie sądów powszechnych, jak i administracyjnych – podnosi się, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wyłącznie w zakresie w jakim strona żądała przekazania sprawy do sądu powszechnego. Natomiast w pozostały zakresie decyzja rozgraniczeniowa staje się ostateczna, co skutkuje uznaniem, iż w tym zakresie dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowań nadzwyczajnych.
W konkluzjach swego wywodu organ drugoinstancyjny przypomniał, że B. S. i Z. S., pismem z 12 września 2017 r., wnieśli o przekazanie sprawy do sądu, nie godząc się z treścią decyzji Starosty N. Jednocześnie podkreślił, że przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, kierując zapytanie do Sądu Rejonowego w K., zmierzające do ustalenia "czy na skutek podania wnioskodawców z 12 września 2017 r. – otworzyła się droga sądowa co do całej decyzji rozgraniczeniowej (w kształcie i zakresie opisanym w rozstrzygnięciu decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r.), czy też tylko w części". Wskazał przy tym na wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 612/20 (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Organ nadto zaznaczył, że ustalenia w tym zakresie (niewątpliwie przy uwzględnieniu oświadczenia wnoszących podanie z 12 września 2017 r.) powinny zostać poczynione przez Sąd, skoro wzmiankowane podanie zainicjowało postępowanie sądowe. Przypomniał również, że żądanie B. S. i Z. S. dotyczące przekazania sprawy do sądu powszechnego dotyczyło "rozgraniczenia wyłącznie miedzy działką a i działką Państwa S. c". W konsekwencji Kolegium uznało, że w tym zakresie decyzja Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. utraciła byt prawny. Podkreśliło również, że utrata mocy wiążącej decyzji skutkuje tym, że nie uzyskuje ona procesowych i materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. Zdaniem organu powyższe wiąże się niemożnością wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem decyzja Burmistrza N. z 28 grudnia 2017 r. z momentem złożenia przez wnioskodawców podania o rozpoznanie sprawy rozgraniczeniowej przez sąd powszechny – przestała istnieć w obrocie prawnym, w zakresie objętym treścią tego wniosku.
Z tego też powodu należało w ocenie Kolegium przyjąć, iż w spornym zakresie brak jest decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jako przedmiotu do prowadzenia wobec niego postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności. Wyjaśniło Kolegium, że z przepisów art. 156–159 Kpa, normujących postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wynika bowiem, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, tj. istniejący akt zawierający rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Art. 159 § 1 Kpa stanowi przy tym, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W ocenie Kolegium cytowany przepis potwierdza, że przedmiotem postępowania nadzorczego może być decyzja nadająca się do wykonania, a więc tylko taki akt, który istnieje w obrocie prawnym i rozstrzyga sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie można więc prowadzić postępowania nadzorczego wobec decyzji, która utraciła byt prawny rozstrzygnięcia sprawy. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczyło Kolegium wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1502/16.
Mając powyższe na uwadze stwierdziło Kolegium, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r., nr [...], w zakresie, w jakim decyzja ta rozstrzygała o rozgraniczeniu działki nr a, z k.m. [...], stanowiącej własność Gminy N. – z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki c, z k.m. [...], stanowiącą współwłasność małżeńską B. S. i Z. S. – jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji postępowanie to – na podstawie art. 105 § 1 Kpa – podlegało umorzeniu. Podniosło przy tym Kolegium, że zakładając jednocześnie, iż żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu zawarte w piśmie B. S. i Z. S. z 12 września 2017 r., dotyczyło – zgodnie ze wskazaniem Sądu Rejonowego w K. – rozgraniczenia działki nr a, z k.m. [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki c, z k.m. [...], to należało zbadać dopuszczalność prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w zakresie, w jakim decyzja ta stała się ostateczna, tj. w zakresie orzekającym o rozgraniczeniu działki nr a, z k.m. [...] – z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek: e, b, d oraz f, w sytuacji, gdy postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem B. S. oraz Z. S. W tym względzie w ocenie Kolegium należało zauważyć, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. O tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu – nie decyduje wadliwość aktu, ale to czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Niekoniecznie podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym, ale koniecznie od podmiotu, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa (tak wyroki: NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 5/17; WSA w Warszawie z 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 21/18). Co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki (por. wyroki: NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16; NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1879/19; WSA w Warszawie z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2126/19). Argumentując zauważyło Kolegium, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż w sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej – ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. Postępowanie to może jednak doprowadzić organ do konieczności zastosowania art. 105 § 1 Kpa, a zastosowanie tego przepisu należy uznać za prawidłowe m.in. wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną (tak wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 330/17).
W dalszych motywach zaznaczył organ drugoinstancyjny, że postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 – ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – (art. 29–38), jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45 poz. 453). Zgodnie z przywołanym już wcześniej art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W myśl ust. 3 ww. przepisu rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone, były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. W konsekwencji ustalając w postępowaniu rozgraniczeniowym granice nieruchomości, tym samym określa się, do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. postanowienie NSA z 19 listopada 1982 r., I SA 1425/82, OSP 1984, Nr 3, poz. 46). Oznacza to, że w tym postępowaniu są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Zgodnie z art. 30 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. Przy czym wszczęcie z urzędu postępowania następuje na podstawie przesłanek określonych w ust. 2 tego przepisu. W postępowaniu rozgraniczeniowym obok organu administracji i geodety upoważnionego przez właściwy organ, występują strony. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to, że do tego pojęcia należy stosować art. 28 Kpa, według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego – stanowiąc podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyroki: NSA z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt IIOSK 1828/06; NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10).
Następnie zaznaczyło Kolegium, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie – stronami postępowania o rozgraniczenie są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. Stanisław Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 121). Dokładne określenie podmiotów, które powinny występować w tym postępowaniu gwarantuje poprawność dokonanych na gruncie czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym jest właściciel, użytkownik wieczysty lub inny podmiot, któremu przysługuje określone prawo rzeczowe do nieruchomości. Innymi słowy, interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości wyraża się w legitymowaniu się uprawnieniami rzeczowymi do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (tak wyroki: WSA w Poznaniu z 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1113/11; WSA w Krakowie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt HI SA/Kr 1153/17; wyrok WSA w Krakowie z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt DI SA/Kr 72/19). Powyższe wskazania pozostają również aktualne w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy, stwierdziło Kolegium, że B. S. oraz Z. S. nie mogli skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w zakresie, w jakim decyzja ta stała się ostateczna, tj. w zakresie dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr a – z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek: e, b, d oraz f – z uwagi na brak po ich stronie interesu prawnego w wyeliminowaniu przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie – B. S. oraz Z. S. nie figurują wśród osób posiadających rzeczowy tytuł prawny do ww. nieruchomości, które podlegały rozgraniczeniu. Podmiotami posiadającymi (zarówno w dacie wydania przedmiotowej decyzji, tj. w dniu 28 sierpnia 2017 r., jak również aktualnie) tytuł prawny do ww. nieruchomości są: Gmina N. (właściciel działki nr a), K. B. (właściciel działki nr b), K. R. (właściciel działki nr d); A. O. i S. O. (współwłaściciele działki nr e), Powiat N. (właściciel działki nr f).
Konkludując uznało Kolegium, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. w części, w której uzyskała ona walor ostateczności, nie dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości, co do której wnioskodawcy posiadają tytuł prawny (tj. działki nr c). Stwierdziło nadto Kolegium, że wnoszącym podanie z 24 listopada 2020 r. – nie przysługuje legitymacja procesowa do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. w omawianym zakresie. Tożsamy wniosek o braku legitymacji procesowej B. S. i Z. S. należy także sformułować po analizie ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności tej decyzji w odniesieniu do sfery praw i obowiązków wnioskodawców. Skutków tych – zdaniem Kolegium – nie można odnosić do współwłaścicieli działki nr c. Wymaga przy tym podkreślenia, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest w istocie wyeliminowanie z mocą wsteczną wszystkich jej postanowień (tj. z mocą od daty jej wydania). Jego zdaniem nie można przyjmować jako skutku stwierdzenia nieważności decyzji – ewentualnego ponownego rozgraniczenia nieruchomości (w innym postępowaniu bądź sądowym), którego ustalenia wpływałyby na sferę praw bądź obowiązków B. S. i Z. S. Podsumowując te kwestię stwierdził organ drugoinstancyjny, iż B. S. oraz Z. S. nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r., w zakresie, w jakim decyzja ta stała się ostateczna, tj. w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr a z działkami o numerach: e, b, d oraz f. Zarówno przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające, jak i zgromadzony materiał dowodowy – nie dają bowiem podstaw do takich ustaleń. Oznacza to, że B. S. i Z. S. nie dysponują legitymacją procesową do kwestionowania decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w powyższym zakresie. Konstatacja organu wyższego stopnia, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – żądania stwierdzenia nieważności nie może bowiem skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego (tak wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 103/20).
Ponadto w ocenie Kolegium brak było również podstaw do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr a z działką nr c, z uwagi na utratę bytu prawnego decyzji w tym zakresie. Z tych przyczyn uzasadnione było zastosowanie art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem – gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W omawianej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania wynikała z faktu, że –wnioskodawcy zażądali stwierdzenia nieważności decyzji w części, w której utraciła ona byt prawny. W pozostałym zaś zakresie bezprzedmiotowość postępowania wiązała się z okolicznością, iż z podaniem o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wystąpiły osoby nie posiadające interesu prawnego w sprawie. Umorzenie postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością oznacza, że podanie wniesione przez wnioskodawców, zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r., nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu i ocenie pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się B. S. i Z. S., działający przez pełnomocnika, wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zarzucając decyzji naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego mające istotny wpływ na treść decyzji, a to:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, to jest:
a) "art. 105 § 1 Kpa na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie, albowiem w rzeczywistości nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, bo sprawa nie jest bezprzedmiotowa (wbrew oczywiście błędnemu stanowisku organu)";
b) art. 6, art. 7 i 8 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa i art. 33 ust. 3 p.g.k. "na skutek umorzenia postępowania i nierozpoznania sprawy w sposób merytoryczny (co do istoty), gdy tymczasem organy administracji obowiązane są działać w sposób legalny i przestrzegać prawa – a zatem organy (I i II instancji) zobowiązane były wyeliminować z obrotu prawnego decyzję dotkniętą wadą nieważności (co nie jest bezprzedmiotowe, skoro stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję z obrotu prawnego od początku, a zatem ma pierwszeństwo przed postępowaniem sądowym z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne)";
c) art. 156 i 157 Kpa "w wyniku ich pominięcia, gdy tymczasem mają one w sprawie pełne zastosowanie skoro:
– zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], Burmistrza N. – co wynika jednoznacznie z treści pisma Sądu Rejonowego w K. z dnia 7 maja 202l r. (w piśmie tym Sąd wskazuje na oczywistą i widoczną od razu rażącą wadę decyzji, to jest m.in. brak ustalenia granicy między działką a a c w punktach między 6 a 8);
– organ uprawniony jest (a w świetle art. 6 i 7 Kpa jest wręcz zobowiązany) wszcząć postępowanie nieważnościowe także z urzędu – stąd organ po otrzymaniu pisma z Sądu z dnia 7 maja 2021 r. zobowiązany był do wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności także z urzędu (organ nie powinien tolerować stanu, by w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja rażąco naruszająca prawo);
– stwierdzenie nieważności prowadzi do sytuacji, że decyzja traci swój byt (jest wyeliminowana z obrotu prawnego) od początku (jakby nigdy nie istniała) – stąd prowadzone postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w K. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem postępowanie nieważnościowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co potwierdza dodatkowo fakt, że postępowanie sądowe zostało zawieszone na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.)";
2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 3 p.g.k. w zw. z art. 156 Kpa na skutek oczywiście błędnego stwierdzenia, iż skierowanie decyzji z 28 sierpnia 2017 r., nr [...], Burmistrza N. do Sądu spowodowało rzekomo brak możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdy tymczasem stwierdzenie nieważności ma pierwszeństwo przed postępowaniem sądowym (co potwierdza dodatkowo fakt, iż Sąd Rejonowy "zawiesił postępowanie w oparciu o art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., a wyrok sądowy – bez stwierdzenia nieważności decyzji pozostawałby w sprzeczności z decyzją administracyjną, co jest niedopuszczalne w państwie prawa, na co wskazuje Sąd Rejonowy w piśmie z dnia 7 maja 2021 r.), bowiem tworzy stan, jakby decyzja nigdy nie została wydana", zauważenia wymaga, że autor skargi wskazał na "Sąd Rejonowy w K.3", co należy uznać za oczywistą omyłkę.
Podnosząc te zarzuty pełnomocnik skarżących wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że "stwierdzona zostanie nieważność decyzji z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], Burmistrza N.".
W motywach skargi jej autor po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że objętą skargą decyzję należy uznać za błędną i to w sposób oczywisty. Nieprawidłowe jest bowiem stanowisko organu jakoby aktualnie nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 156 Kpa. Przypomnieć bowiem należy, że wywołuje ono skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Na uwadze należy mieć również to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1184/19). Co więcej – jak zaznaczył autor skargi – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego. Zdaniem strony skarżącej przyjąć bowiem trzeba, że sporne zagadnienie może znaleźć rożne rozwiązania w zależności od charakteru decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, oraz od tego czy mogła ona wywołać skutki prawne w czasie obowiązywania w obrocie prawnym (por. wyrok WSA z 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 68/10, wyrok WSA z 29 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 1295/08, wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1132/10, wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1456/12, wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 497/10).
Ponadto zaznaczył autor skargi, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1135/14, że "Fakt utraty mocy obowiązującej decyzji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kpa". Podniósł także, że jednym z argumentów wskazywanych przez składy orzekające jest okoliczność, że decyzja w okresie obowiązywania mogła spowodować szkodę, a zatem stwierdzenie jej nieważności może otworzyć drogę do roszczeń odszkodowawczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 567/11, wyroki WSA z: 23 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2024/12, 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 439/14, 19 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 708/14). W ocenie strony skarżącej wszystkich powyższych okoliczności organ – niestety – nie uwzględnił i je pominął, co stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. W jej opinii nie może bowiem stanowić podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności fakt, że sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przekazanie sprawy sądowi może nastąpić po wydaniu decyzji (z której jedna ze stron jest niezadowolona). Tryb sądowy i administracyjny nie są więc konkurencyjne wobec siebie. Tryb administracyjny warunkuje sprawę cywilną. Aby sprawa mogła być skierowana na drogę sądową, konieczne jest uprzednie wydanie (i istnienie) rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji. W niniejszej sprawie jest to szczególnie istotne, skoro – jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w K. z 7 maja 2021 r. – sprawa sądowa dotyczy granicy między działkami a a c. Nadto Sąd wskazał, że brak wzruszenia decyzji administracyjnej (decyzji z 28 sierpnia 2017r. nr [...] Burmistrza N.) prowadzić będzie do ustalenia przez Sąd granic w sposób sprzeczny z tą decyzją – co jest niezgodne z zasadą praworządności. W tym kontekście – zdaniem autora skargi – "zdumienie budzi stanowisko organu, który nie widzi potrzeby merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ swoim działaniem doprowadza do sytuacji, że w obrocie prawnym miałaby istnieć decyzja administracyjna i orzeczenie sądowe, które sprzecznie ze sobą ustalają przebieg granic. Jest to sytuacja niedopuszczalna". Dalej wskazał autor skargi, że Sąd Rejonowy w piśmie z 7 maja 2021 r. jasno wskazał, że "decyzja z dnia 28 sierpnia 2017 r. rażąco narusza prawo, bo pomiędzy punktami 6 i 8 nie ustala granicy. Sąd jasno i jednoznacznie wskazał też, że tzw. trójmiedza została ustalona wadliwie. Oznacza to, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa".
W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jego oddalenie, powielając argumentację zawartą w objętym skargą rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:
pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,
drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).
Sąd administracyjny, co także wymaga podkreślenia, nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej, tj. do rozstrzygania za umocowany prawnie organ spraw administracyjnych; tak: R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Za prawidłowe i uzasadnione uznaje Sąd argumenty prezentowane w sprawie przez Kolegium.
Jednocześnie należy przypomnieć, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.
Sporną między stronami w tej sprawie kwestią jest okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z 28 sierpnia 2017 r., nr [...], Burmistrza N., który jej mocą, działając z urzędu – na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – orzekł o zatwierdzeniu granic nieruchomości położonej w K.1, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, z k.m. [...], między tą działką i działką małżonków S. nr c. Tym samym sporna jest kwestia czy przytoczona powyżej decyzja Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. utraciła moc w momencie skutecznego złożenia przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego, jednak wyłącznie w części, w jakim była objęta tym żądaniem – jak uznaje organ czyniąc bezprzedmiotowym postępowanie o stwierdzenie jej nieważności w części przekazanej do rozstrzygnięci przez sąd powszechny, czy też nie jak uznaje strona skarżąca .
Źródłem tego sporu jest ocena skutków prawnych czynności złożenia przez stronę skarżącą pismem z 12 września 2017 r. wniosku o przekazanie sprawy rozgraniczenia między tymi nieruchomościami rozstrzygniętej tą decyzją właściwemu sądowi powszechnemu do rozpoznania. Kolegium – zajmując odmienne stanowisko od strony skarżącej w zaskarżonej do Sądu decyzji – podnosi, iż złożenie tego wniosku skutkuje utratą bytu przez decyzję rozgraniczeniową w zakresie objętym tym wnioskiem, a sprawa rozgraniczenia w tym zakresie stanowiąca przedmiot rozpoznania przez sąd powszechny, oznacza, iż wyłączony jest administracyjnoprawny tryb rozgraniczenia nieruchomości w takim przypadku.
Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu ma istotne znaczenie dla przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zainicjowanego wnioskiem skarżących z 24 listopada 2020 r., uzupełnionym pismem z 4 grudnia 2020 r.
Podstawę materialnoprawną decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości stanowił art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 33 ust. 1 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi (ust. 3 art. 33 ustawy).
Powyższa regulacja stanowi wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z momentem złożenia wniosku przez skarżących zakończyło się postępowanie administracyjne. Na skutek złożenia wniosku o przekazanie sprawy do Sądu decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci moc. I o ile w orzecznictwie istnieje rozbieżność, co do momentu, w którym decyzja o rozgraniczeniu traci moc tzn. czy powyższe następuje już w momencie złożenia wniosku czy dopiero w momencie nadania biegu sprawie przez sąd powszechny, to nie dotyczy ona utraty przez nią mocy, albowiem tu występuje zgodność – co istotne z uwagi na zarzuty zawarte w skardze. W przedmiotowej sprawie, ponieważ decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została przez stronę skarżącą zakwestionowana, co z kolei uruchomiło postępowanie przed sądem powszechnym, to niewątpliwie utraciła ona byt prawny względem strony skarżącej.
Tym samym przywołane w skardze argumenty i przytoczone na ich poparcie orzecznictwo nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy. Nie można mówić o utracie mocy obowiązującej decyzji, która została zaskarżona w zwyczajnym trybie odwoławczym, uruchamiając tym samym kolejny, nieadministracyjny tryb postępowania rozgraniczeniowego.
Decyzji takiej nie przysługuje bowiem przymiot "mocy obowiązującej decyzji", co ma fundamentalne znaczenie w aspekcie bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, która wskutek zaskarżenia – tu uruchamiając postępowanie przed sądem cywilnym – utraciła byt prawny. W orzecznictwie wskazuje się, iż decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w sytuacji gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu. Natomiast w sytuacji gdy wniosek strony niezadowolonej z rozgraniczenia zostanie przez sąd zwrócony, na skutek np. jego nieopłacenia lub dojdzie do umorzenia postępowania, decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna ze wszystkimi skutkami jakie prawo przewiduje dla takich decyzji – co jednak w sprawie nie wystąpiło, (zob. wyrok WSA w Kielcach z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 109/09 oraz wyrok WSA w Kielcach z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 186/12.
Wskazać przy tym należy, że zakreślony w sprawie spór stanowił przedmiot osądu w wielu sprawach sądowoadministracyjnych, stąd też skład orzekający odwoła się do motywów w nich zawartych, akcentując jednolitość prezentowanego w nich poglądu. Otóż w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 25 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1218/14, w wypracowanej tezie wskazał – na co zasadnie zwracał uwagę organ drugoinstancyjny, że – "decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne traci moc już w samym momencie skutecznego złożenia przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego, ale wyłącznie w części w jakim była objęta tym żądaniem. W pozostałej części decyzja rozgraniczeniowa staje się ostateczna, co skutkuje uznaniem, iż w tym zakresie dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowań nadzwyczajnych". Tym samym w pozostałym zakresie wszczęcie i prowadzenie postępowań nadzwyczajnych jest bezprzedmiotowe.
Uzasadniając powyższe stanowisko sądy administracyjne w przytoczonych powyżej judykatach podnoszą, iż zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 października 2014 r., sygn. akt III CZP 48/14, w razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) wnioskodawcą w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia. Powyższe stanowisko powoduje, iż to pierwotny wnioskodawca, który jest zadowolony z rozgraniczenia, zostaje również wnioskodawcą w postępowaniu przed sądem powszechnym. Konsekwencją powyższego jest okoliczność, iż w razie braków wniosku o ich uzupełnienie będzie wzywana strona zadowolona z rozstrzygnięcia, a nie strona, która wnioskowała o przekazanie sprawy do sądu. Zatem to tylko strona inicjująca postępowanie administracyjne miałaby wpływ na losy decyzji o rozgraniczeniu nieruchomościami, a pozostali uczestnicy postępowania, pomimo niezadowolenia z zapadłego rozstrzygnięcia i złożenia wniosku o przekazanie sprawy do sądu, byliby jedynie obserwatorami. Wobec powyższego strona niezadowolona z wyniku postępowania rozgraniczeniowego pozbawiona zostałby prawa do zakwestionowania niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia i prawa do obrony swojego interesu. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 48/13, że oczywistym jest, iż strona niezadowolona z przebiegu granicy poprzez złożenie wniosku zmierza: po pierwsze - do podważenia wydanej decyzji i tym samym pozbawienia jej skutków procesowych i materialnoprawnych, po drugie - do rozpoznania sprawy "od nowa" przez sąd powszechny. Mając zatem na uwadze stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale siedmiu sędziów z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt CZP III 48/14, co do osoby wnioskodawcy w postępowaniu przed sądem powszechnym, przyjąć należy, iż samo skuteczne złożenie wniosku o przekazanie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości do sądu powszechnego powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci moc. Utrata mocy wiążącej decyzji oznacza, że nie uzyskuje ona procesowych i materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. Powyższe skutkują niemożnością wszczęcia postępowania nieważnościowego. Takie też stanowisko zasadnie zajęło w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Oceniając z kolei wniosek skarżących odnośnie do części decyzji pozostającej w obrocie prawnym trafnie wskazało, że badając dopuszczalność prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w zakresie, w jakim decyzja ta stała się ostateczna, tj. w zakresie orzekającym o rozgraniczeniu działki nr a, z k.m. [...] z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek: e, b, d oraz f, istotnym jest ocena legitymacji procesowej wnioskujących. W tym względzie prawidłowo podniosło Kolegium, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu drugoinstancyjnego jest więc zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. O tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu - nie decyduje wadliwość aktu, ale to czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Niekoniecznie podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym, ale koniecznie od podmiotu, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Trafnie przy tym przytoczyło Kolegium orzecznictwo sądowoadministracyjne z przedmiotu objętego rozpoznaniem i wskazało, że co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. W sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej - ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie.
Zdaniem Sądu prawidłowo stwierdziło Kolegium, że B. S. oraz Z. S. nie mogli skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 sierpnia 2017 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w zakresie, w jakim decyzja ta stała się ostateczna, tj. w zakresie dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr a - z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek: e, b, d oraz f - z uwagi na brak po ich stronie interesu prawnego w wyeliminowaniu przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Wskazał organ odwoławczy, z czym nie można się nie zgodzić, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika bezsprzecznie, że B. S. oraz Z. S. nie figurują wśród osób posiadających rzeczowy tytuł prawny do tych nieruchomości, które podlegały rozgraniczeniu. Podmiotami posiadającymi (zarówno w dacie wydania przedmiotowej decyzji, tj. 28 sierpnia 2017 r., jak również aktualnie) tytuł prawny do tych nieruchomości są: Gmina N. (właściciel działki nr a), K. B. (właściciel działki nr b), K. R. (właściciel działki nr d); A. O. i S. O. (współwłaściciele działki nr e), Powiat N. (właściciel działki nr f). Mając to na uwadze prawidłowym jest uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. w części, w której uzyskała ona walor ostateczności, nie dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości, co do której wnioskodawcy posiadają tytuł prawny (tj. działki nr c). Skoro zatem wnoszącym podanie z 24 listopada 2020 r. – nie przysługuje legitymacja procesowa do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. objętym w tym zakresie wnioskiem, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania. Zasadnie też zwróciło uwagę Kolegium, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest w istocie wyeliminowanie z mocą wsteczną wszystkich jej postanowień (tj. z mocą od daty jej wydania). Nie można zaś przyjmować jako skutku stwierdzenia nieważności decyzji – ewentualnego ponownego rozgraniczenia nieruchomości (w innym postępowaniu bądź sądowym), którego ustalenia wpływałyby na sferę praw bądź obowiązków B. S. i Z. S. Konkludując, należy stwierdzić, iż B. S. oraz Z. S. nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r., w zakresie, w jakim decyzja ta stała się ostateczna, tj. w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr a z działkami o numerach: e, b, d oraz f. Zarówno przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające, jak i zgromadzony materiał dowodowy - nie dają bowiem podstaw do takich ustaleń. Oznacza to, że B. S. i Z. S. nie dysponują legitymacją procesową do kwestionowania decyzji Burmistrza N. z 28 sierpnia 2017 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w powyższym zakresie.
Tym samym prawidłowa jest w ocenie Sądu konstatacja Kolegium, iż prawne uznanie, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie są stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Żądania stwierdzenia nieważności nie może bowiem skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego. Ponadto, jak zostało to już wykazane powyżej, brak było również podstaw do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr a z działką nr c, z uwagi na utratę bytu prawnego decyzji w tym zakresie.
Podsumowując powyższe dodać wypada, że strona niezadowolona z decyzji o rozgraniczeniu poprzez złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy przez sąd zmierza do podważenia decyzji i tym samym pozbawienia jej skutków procesowych i materialnych, a w konsekwencji do rozpoznania sprawy rozgraniczenia od początku przez sąd powszechny, nie zaś do tego, by sąd odniósł się do postępowania administracyjnego i poczynionych tam ustaleń. Żądanie przekazania sprawy sądowi jest środkiem anulacyjnym, a nie jedynie suspensywnym, gdyż w takiej sytuacji do rozgraniczenia w ogólne nie dochodzi, a sytuacja prawna stron wraca do punktu wyjścia, tj. do momentu sprzed wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Złożenie wniosku o przekazanie sprawy sądowi dowodzi, że nie doszło do rozwiązania sporu granicznego, który nadal wymaga rozstrzygnięcia i wydania orzeczenia sądowego. Ma to dalszą konsekwencję, a mianowicie nie ma przedmiotu postępowania nieważnościowego, jakim jest występowanie w obrocie prawnym decyzji, która to decyzja mogłaby być oceniona z punktu widzenia wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 Kpa. W całej rozciągłości zgodzić się można z NSA, który np. w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 652/11, podniósł, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości orzekania o nieważności aktu, który już w dacie złożenia wniosku nie miał mocy prawnej. Można eliminować w trybie nieważnościowym wyłącznie akt nadal obowiązujący. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swoją ważność wcześniej utracił. Ponadto powtórzenia wymaga, że art. 28 Kpa określa kto jest stroną postępowania administracyjnego. Określenie to odnosi się do postępowania zwykłego, jak i do postępowań nadzwyczajnych. Tak więc pojęcie strony zdefiniowane w powyższym przepisie ma charakter uniwersalny, chyba że ustawodawca w przepisach szczególnych prawa materialnego odmiennie ureguluje tę kwestię wprost wskazując kto jest stroną w danym postępowaniu. Zatem przymiotu tego odnośnie do tej części decyzji mającej walor ostateczności nie posiadają skarżący, co szeroko zostało omówione powyżej. Samo niezadowolenie strony z decyzji organu niezgodnej z jej oczekiwaniami nie może stanowić skutecznej podstawy jej wzruszenia.
Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy. Wyrażona w powołanym wyżej przepisie zasada oznacza, że organy w swoich działaniach nie mogą wyjść poza ramy przyznanych im prawem kompetencji, ani orzekać w sposób, na który przepisy prawa im nie zezwalają. Nawet wówczas, jeśli by w danych okolicznościach faktycznych takie działania uznawały za pożądane czy wręcz społecznie oczekiwane lub akceptowalne. W przedmiotowej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że tryby nadzwyczajne a takim jest tryb o stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to tym samym wykładnia przepisów określających warunki stwierdzenia nieważności musi być ścisła.
Mając na uwadze powyższe, niezasadne okazały się zarzuty skargi i podnoszone na ich poparcie argumenty. Zdaniem Sądu postępowanie przed organem zostało przeprowadzone w sposób należyty, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy.
Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.