II SA/Op 340/22

II SA/Op 340/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1268/23 - Postanowienie NSA z 2025-12-01
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2, art. 9 ust. 4, art. 10, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Tezy
Przedmiotowe granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, a więc w istocie do kontroli norm, determinowane są podmiotowym ujęciem sprawy sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie sprawy polegające na kontroli norm łączy elementy obiektywne i subiektywne. Elementem obiektywnym jest zgodność kontrolowanej normy lub norm z normami wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa. Ocena elementu obiektywnego odbywa się w ramach stosunku ustrojowoprawnego i obejmuje – jak już poprzednio wskazano - procedurę podjęcia aktu, kompetencję do podjęcia aktu, a w szczególności zgodność z delegacją ustawową. Stosunek ustrojowoprawny, wykreowany na podstawie przepisów aktów wyższej rangi (ustawy), stanowi wzorzec sądowej kontroli legalności tej stałej części aktu prawa miejscowego, tworzącej jego rdzeń. W tym obszarze aktualizuje się obowiązek sądu dokonania całościowego rozpoznania sprawy (kontroli) stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. Oznacza to, że ocena elementu obiektywnego dokonywana jest tylko raz i korzysta ona z powagi rzeczy osądzonej niezależnie od oceny elementu subiektywnego. Element subiektywny rozpoznania sprawy związany jest natomiast z naruszeniem konkretnego prawa skarżącego przez normę lub normy kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Z natury rzeczy elementu subiektywnego nie da się z góry przewidzieć in abstracto, bowiem w tym przypadku chodzi już o konkretny stosunek administracyjnoprawny, niemniej element ten jest przez sąd weryfikowany obiektywnie. Przedmiotowe granice rozpoznania przez sąd sprawy w przypadku skargi na akt prawa miejscowego nie dadzą się z góry wyznaczyć in abstracto, tak jak w przypadku skargi na indywidualne akty administracyjne. Granice te są otwarte z uwagi na wskazany element subiektywny, aczkolwiek tylko w jego zakresie. Element subiektywny wyznacza granice rozpoznania sprawy in concreto. Ocena elementu subiektywnego korzysta z powagi rzeczy osądzonej tylko w odniesieniu do konkretnego skarżącego oraz konkretnie naświetlonego sposobu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez kontrolowaną normę bądź normy. W oparciu o element subiektywny sprawa może zostać rozpoznana przez sąd kolejny raz, gdy inny skarżący wykaże naruszenie przez normy aktu prawa miejscowego interesu prawnego lub uprawnienia, albo nawet gdy ten sam skarżący skutecznie inaczej naświetli naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia. Ta ostatnia sytuacja może mieć miejsce, gdy skarżący wskaże taki indywidualny stosunek administracyjnoprawny, nawiązany na podstawie normy aktu prawa miejscowego, w którym jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z innych przepisów doznaje uszczerbku. (…)
Tryb sporządzania planu (procedura) jako element obiektywny (stały) został zbadany przez tutejszy Sąd w ramach postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 564/21. Wówczas Sąd uznał, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu i to stanowisko jest wiążące dla Sądu również w obecnie rozpoznawanej sprawie. Natomiast zasady sporządzania planu, a w szczególności przyjęte w nim ustalenia – jak wyżej wykazano – mogą być oceniane wielokrotnie, gdyż - z uwagi na leżący u podstaw legitymacji skargowej subiektywny element naruszenia interesu prawnego przez zawarte w planie normy - ocena Sądu ma charakter in concreto, czyli powaga rzeczy osądzonej we wspomnianym wyroku odnosi się jedynie do konkretnych okoliczności podniesionych wówczas przez skarżących jako wykazanie naruszenia ich interesu prawnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi I. P., A. P., J. B., H. S. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 września 2021 r., Nr XLIV/857/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez I. i A. P., J. B. oraz H. S. (zwanych dalej również "skarżącymi"), reprezentowanych przez pełnomocnika adwokat O. S., jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 30 września 2021 r., Nr XLIV/857/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] I" w O. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2021 r. poz. 2663).
Pełnomocniczka skarżących złożyła skargę na opisany akt prawa miejscowego pismem z dnia 4 listopada 2022 r. (data wpływu do organu 10 listopada 2022 r., data wpływu do Sądu 9 grudnia 2022 r.). Zaskarżonej uchwale postawiono trzy zarzuty.
Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4 w związku z 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., przez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na:
- przeznaczeniu działek o numerach a (dawniej: d), b (dawniej: e) oraz c (dawniej: f) na teren lasu oznaczony symbolem 1ZL, podczas gdy zgodnie z uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej: studium) są to tereny objęte strefą mieszkaniową oznaczoną symbolem 7.1.M. o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a studium na tych terenach nie przewiduje lasu, ponadto strefy zieleni i wód powierzchniowych są w studium oznaczone symbolami 7.2.Z i 7.3.Z i nie obejmują przedmiotowych działek;
- przeznaczeniu działki nr g w przeważającej części pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 2KDL oraz tereny zieleni urządzonej 14 ZP, 15 ZP, 16 ZP, a także drogę wewnętrzną 2KDW, podczas gdy w studium nie przewidziano takiego przeznaczenia przedmiotowej działki, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 i 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., i w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. zarówno drogi publiczne, jak i tereny zieleni urządzonej to inwestycje celu publicznego, a zatem musiały być oznaczone w studium.
Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust.1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i prywatnego, a w konsekwencji przekroczenie granic władztwa planistycznego i zasad sporządzania planu miejscowego polegające na:
- przeznaczeniu działek o numerach a, b oraz c na teren lasu oznaczony symbolem 1ZL, podczas gdy działki powinny w całości znaleźć się na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem MN, co uzasadnia m.in. brak występowania lasu w tym miejscu, brak klasyfikacji gruntów jako grunty leśne w ewidencji gruntów i budynków, bezpośrednie sąsiedztwo istniejących tam domów jednorodzinnych i fakt, że znajdują się one przy drodze publicznej stanowiącej ul. [...], pod którą zlokalizowane są wszelkie media potrzebne do uzyskania pozwolenia na budowę;
- wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 2 MN obejmującym działki o numerach a, b, oraz c w sposób nieuzasadniony przebiegiem dróg publicznych, tworzący nieregularny kształt, tj. czworokąt z przebiegającą w środku granicą dwóch działek, przewidujący różną odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od granic poszczególnych działek; nadto, nieprzekraczalna linia zabudowy rozciąga się na całej szerokości tej części działki nr a, która nie została przeznaczona na las i wyłącza ją spod jakiejkolwiek zabudowy, mimo, że formalnie znajduje się ona w obszarze oznaczonym symbolem 2MN.
Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących, a w konsekwencji przekroczenie granic władztwa planistycznego i zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na przeznaczeniu przeważającej części kilku działek należących do jednej rodziny na tereny lasu, dróg i terenów zieleni urządzonej, bez proporcjonalnego obciążenia potrzebą realizacji interesu publicznego właścicieli innych działek objętych planem miejscowym, podczas gdy powołane przepisy statuują granice władztwa planistycznego gminy w postaci zasad poszanowania własności prywatnej, proporcjonalności ingerencji władzy publicznej w prawo własności oraz równości.
W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocniczka skarżących wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim: na działkach o numerach a, b, oraz c wyznaczono teren lasu oznaczony symbolem 1ZL oraz nieprzekraczalną linię zabudowy od strony innych niż droga 9KDD terenów planistycznych; na działce o numerze g wyznaczono drogę publiczną oznaczoną symbolem 2KDL, tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami 14ZP, 15ZP, 16ZP oraz drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2KDW. W skardze sformułowano również wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu pełnomocniczka skarżących szczegółowo rozwinęła argumentację stawianych zarzutów. W szczególności wskazano, że skarżący należą do jednej rodziny, zatem z punktu widzenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności obciążenie ich ciężarem realizowania interesu publicznego stanowi nadmierne i nieproporcjonalne naruszenie prawa własności. Podniesiono, że zapisy planu miejscowego pozostają w sprzeczności z postanowieniami studium, gdyż działki o numerach: a, b oraz c zostały w przeważającej części przeznaczone na las, część działki nr c także na poszerzenie drogi 9KDD natomiast działka nr g pod drogi o symbolach 2KDL i 2KDW. Dodano, że działki skarżących zostały w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 7.1.M. Wyznaczenie zatem na działkach nr c, b oraz a obszaru oznaczonego symbolem 1ZL jako obszaru przestrzeni publicznej z podstawowym przeznaczeniem terenu na lasy oraz uzupełniającym przeznaczeniem na drogi rowerowe, tereny wód powierzchniowych, urządzenia wodne i uzbrojenie terenu, uznano za sprzeczne ze studium. Sprzeczne ze studium jest również wyznaczenie w planie miejscowym drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 2KDL oraz terenów zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP, gdyż przeznaczenie takie nie wynikało zarówno ze studium, jak i z danych z ewidencji gruntów i budynków. Pełnomocniczka wywodziła, że zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Określenie natomiast innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.
Dalej zwrócono uwagę, że sposób wyznaczenia linii zabudowy na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2MN, powinien wynikać z przepisów prawa i być z nimi zgodny. Podkreślono, że w części opisowej w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2MN nie podano przyjętych odległości, wskazując tylko, że mają być one zgodne z rysunkiem planu. Natomiast w rysunku planu przyjęto dla tego terenu odległości dużo większe niż wyznaczone na terenie 16MN i 18MN, zwłaszcza na części działki a, ponieważ spod zabudowy wyłączono cały jej obszar. Ponadto nieprzekraczalna linia zabudowy biegnie przez środek terenu 2MN i to od strony lasu, a nie drogi publicznej. Podniesiono, że sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy polegający na wyrysowaniu przez organ w środkowej części terenu 2 MN nieregularnego czworokąta, w którym może być zrealizowana zabudowa, zamiast linii od strony granicy z drogą publiczną, narusza granice władztwa planistycznego i przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem pełnomocniczki skarżących, skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego jej zagospodarowania. Linia zabudowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, co oznacza, że budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Powyższe oznacza, że nie ma podstaw prawnych do ustalania w planie miejscowym linii zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych, w szczególności od sąsiednich terenów planistycznych. Kwestia usytuowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich będzie bowiem reglamentowana przepisami prawa budowlanego.
Odnośnie poszerzenia drogi oznaczonej symbolem 9KDD, wskazano, że plan miejscowy przewiduje drogę 9KDD również na części działki c, która znajduje się przy tej drodze. Z części tekstowej planu dla karty terenu nr [...] wynika, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających to minimum 6 m. Z uzasadnienia planu miejscowego nie wynika, aby poszerzenie istniejącej już w tym miejscu drogi miało jakiekolwiek uzasadnienie. Zróżnicowanie zatem szerokości tej samej drogi, w zależności od tego, wzdłuż których działek biegnie i poszerzenie jej na odcinku działki c, stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy.
W zakresie działki nr g, wskazano, że jej zasadnicza część została przeznaczona pod drogi 2KDL i 2KDW oraz pasy zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP i 16ZP, w stosunku zdecydowanie większym, niż ma to miejsce na działkach sąsiednich. Nadto, w wyniku wyznaczenia drogi przez środkową część działki, a nie np. wzdłuż granicy solidarnie z sąsiednimi działkami, działka nr g została podzielona na dwa obszary o nieregularnych kształtach, z których jeden (fragment powyżej drogi 2KDW) nie nadaje się zupełnie do wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zabudowa drugiego, ze względu na jego kształt, będzie znacząco ograniczona i utrudniona. Taki sposób wyznaczenia dróg 2KDL i 2KDW spowodował również odcięcie fragmentu działki nr g pozostawionej do zabudowy od mediów znajdujących się pod powierzchnią działki nr n stanowiącej ul. [...]. Obecnie ul. [...] to obszary o symbolach 6KDD, 9KDD i 2KDD. Planowana w części działki nr g droga 10KDD nie istnieje, a działka ta nie jest uzbrojona. Właścicielom sąsiednich działek nr h i i pozostawiono natomiast dostęp do ul. [...] i znajdujących się w niej mediów (wody, prądu, gazu). Sposób wyznaczenia drogi 2KDL zakłada zatem najmniej korzystną wersję przebiegu tej drogi przez działkę nr g i stanowi nadmierną uciążliwość dla skarżących, a organ działał w sposób dowolny, z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości. Niezasadne jest również wyznaczenie na działce nr g drogi wewnętrznej 2KDW, albowiem droga ta nie służy ani zaspokojeniu interesów właścicieli działki nr g, ani interesu publicznego, skoro wszystkie działki mają obecnie dostęp do drogi publicznej od ul. [...] (droga 6KDD i 9KDD).
Odnosząc się do wyznaczonych na działce nr g terenów 14ZP, 15ZP i 16ZP podniesiono, że z planu miejscowego nie wynika konieczność wprowadzenia terenów zieleni w tym miejscu, a przeznaczenie takie nie było również przewidziane w studium, mimo, że stanowi to lokalizację inwestycji celu publicznego (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Nie wyjaśniono też, dlaczego organ uznał to rozwiązanie za najmniej uciążliwe. Nieuzasadniona jest również szerokość pasa zieleni urządzonej, tj. po 12 metrów z każdej strony - a więc łącznie 24 m. Zauważono przy tym, że pasy zieleni wzdłuż drogi 2KDL powyżej drogi 1KDZ przewidują węższe pasy zieleni, tj. o szerokości 6 m i 8,5 m, a drogi w planie miejscowym C. I (którą to miejscowość droga ta ma w założeniu łączyć z [...]), również nie mają tak szerokich pasów zieleni.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w pierwszej kolejności poddał w wątpliwość kwestię, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, a w konsekwencji czy nie powinno dojść do odrzucenia skargi. Tym bardziej, że skarżący nie wykazali, jaki dokładnie interes prawny posiada każdy z nich. W dalszej kolejności organ planistyczny, odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała była już weryfikowana pod względem zgodności z prawem przez WSA w Opolu, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 564/21, nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia trybu lub zasad uchwalenia planu, w tym naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Jako niezasadny organ uznał zarzut, że przeznaczenie w planie miejscowym trenów oznaczonych symbolami 1ZL, 2KDL, 14ZP, 15ZP, 16ZP, 2KDW nie wynikało ze studium. W tym zakresie wyjaśnił, że działki skarżących o numerach nr: a, b, c i g znajdują się w jednostce urbanistycznej [...], na obszarze oznaczonym na rysunku studium 7.1.M - strefa mieszkaniowa. Podkreślił, że studium jest dokumentem przedstawiającym aktualną politykę przestrzenną miasta i podział na tzw. strefy (mieszkaniowo-usługową, mieszkaniową, usługową, aktywności gospodarczej, zieleni, infrastruktury technicznej). Studium nie jest aktem prawa miejscowego ani nie określa przeznaczenia terenów, lecz ustala kierunki i zasady polityki przestrzennej. Błędne wobec ustaleń studium jest założenie, że strefa mieszkaniowa w nim wyznaczona będzie w całości zagospodarowana wyłącznie terenami zabudowy mieszkaniowej. Żadne z ustaleń studium, jako dokumentu kierunkowego, w strefach nie określa przeznaczenia terenów, nie daje prawa do zabudowy terenu ani nie określa zasad zagospodarowania terenów, bowiem przeznaczenie takie ustala się w planach miejscowych (art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 u.p.z.p.). Stąd błędne jest przekonanie strony skarżącej, iż wyznaczone w planie miejscowym tereny oznaczone symbolami: 1ZL, 2KDL, 14ZP, 15ZP, 16ZP, 2KDW powinny również stanowić odrębne kategorie przeznaczeń w studium. Organ zauważył, że ogólne kierunki rozwoju mieszkalnictwa w studium powiązano m.in. z wyposażeniem terenów mieszkaniowych w komunikację, infrastrukturę techniczną, społeczną oraz zieleń urządzoną. Istotną rolę przypisano także systemowi przyrodniczemu miasta (znaczenie klimatyczne, hydrologiczne, biologiczne, wpływ na warunki życia w mieście), który winien stanowić system powiązanych i przenikających się elementów, a najważniejsze kierunki obejmują m.in. stworzenie systemu zieleni miejskiej uwzględniającego różne formy zieleni (lasy, łąki, grupy zadrzewień, parki miejskie, szpalery i aleje drzew, bulwary) oraz zwiększenie udziału zieleni leśnej i parkowej w ogólnej powierzchni miasta. Odpowiednio ustalenia te wzmocniono zapisami o dążeniu do zwiększenia udziału lasów i zadrzewień w ogólnej powierzchni miasta, a w odniesieniu do parków, skwerów, zieleńców ustalono, iż wszystkie osiedla mieszkaniowe powinny mieć ogólnodostępny teren zieleni urządzonej wraz z urządzeniami rekreacyjnymi. W zakresie przyjętej polityki przestrzennej w studium, jako uzupełniający układ dróg ustalono ciągi komunikacyjne w poszczególnych jednostkach urbanistycznych, które obejmują niższe klasy techniczne, czyli drogi lokalne, dojazdowe i ciągi pieszo-jezdne. Wskazane w studium obszary przestrzeni publicznej to istniejące i planowane parki, skwery i zieleńce, sieć istniejących i planowanych ulic we wszystkich jednostkach urbanistycznych. Podkreślono, że skala studium nie pozwala na określenie np. wszystkich ulic, gdyż część z nich będzie dopiero miała ustalone linie rozgraniczające w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego organ uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] I" w O., wypełnia ustalone w studium kierunki zagospodarowania oraz zakazy i nakazy, zaś ustalenie terenów 1ZL, 2KDL, 14ZP, 15ZP, 16ZP, 2KDW na obszarze strefy mieszkaniowej ustaleń tych nie narusza.
Jako błędne organ uznał również twierdzenie skarżących, iż działki nr a, b, c, nie były nigdy sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako grunty leśne. Wyjaśnił, że poszczególne części ww. działek do dnia 25 listopada 2020 r. widniały w ewidencji gruntów i budynków jako grunty oznaczone symbolem Lz, czyli zgodnie z ówcześnie obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako grunty zadrzewione i zakrzewione Lz, należące do kategorii gruntów leśnych (§ 68 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia). Powyższe potwierdzają także dane z mapy zasadniczej, na której projekt planu, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. został sporządzony. Przedmiotowa mapa zasadnicza została pozyskana w dniu 13 sierpnia 2018 r. W trakcie trwania procedury planistycznej wystąpiono także dwukrotnie o aktualizację ww. mapy, mimo tego, iż przepisy prawne nie wskazują na taki obowiązek. W zaktualizowanej wersji mapy, na której powstał ostateczny rysunek planu, poszczególne części ww. działek nadal widniały jako grunty leśne Lz (mapa z dnia 27 lipca 2020 r. - rys. 2). Uwzględniając powyższe, jak również istniejące zagospodarowanie części przedmiotowych działek, tj. występowanie w ich obrębie drzew (rys. 3), ww. części działek skarżących przeznaczono w planie na lasy (1ZL). Kwestie związane z pozostawieniem wskazanego obszaru w istniejącym zagospodarowaniu wypełniają zatem ustalenia studium. Organ podkreślił, że z uwagi na cenne walory przyrodnicze, kwestie te były również poruszane przez mieszkańców [...] na etapie składania uwag do wyłożonego po raz drugi do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, a uwagi te zostały rozstrzygnięte Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] I" w O. (załącznik nr 4). Walory przyrodnicze i środowiskowe analizowanego obszaru podkreślano również w złożonych dotychczas skargach na przedmiotowy plan miejscowy (sygn. akt II SA/Op 153/22 i II SA/Op 564/21). Twierdzenie zatem skarżących o przeznaczeniu tych terenów pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w studium, nie znajduje uzasadnienia. Co istotne, żadne z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego nie stanowi o tym, że teren 1ZL to obszar przestrzeni publicznej. Organ wskazał też, że 7 września 2020 r. J. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola z wnioskami o przeprowadzenie klasyfikacji gleboznawczej ww. części działek. Decyzjami z dnia 25 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Opola ustalił - dla części działki nr d (obecnie działka nr b obręb [...]) oraz dla części działek nr e i f (obecnie działka nr b i c obręb [...]) - użytek z gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (Lz) na grunty zadrzewione i zakrzewione na łąkach trwałych klasy IV (Lzr-ŁIV).
W dalszej kolejności organ podał, że zgodnie z Opracowaniem ekofizjograficznym na poszczególnych fragmentach działek skarżących zidentyfikowano zbiorowisko leśne o kodzie [...], tj. [...] bądź [...]. W celu ochrony ww. zasobów przyrodniczych stanowisko to w m.p.z.p. "[...] I" w O. zyskało przeznaczenie na tereny lasu 1ZL oraz częściowo na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na użytkach gruntowych niestanowiących lasu, tj. Ł - łąki trwałe, B - tereny mieszkaniowe i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Stąd wskazane wyżej zbiorowisko, jest chronione także ustaleniami planu miejscowego poprzez ustalenie terenu 1ZL z przeznaczeniem na lasy.
W odniesieniu do linii zabudowy organ podał, że określanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy jest jednym z obowiązkowych ustaleń dla terenów zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Przez nieprzekraczalną linię zabudowy, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 uchwały Nr XLlV/857/21 Rady Miasta Opola z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] I" w O., należy rozumieć linię ograniczającą część terenu, na którym dopuszcza się wznoszenie nadziemnych części zabudowy. Z kolei przez zabudowę, w myśl § 3 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały, rozumie się budynki, wiaty oraz obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadające fundamenty i dach. Mając na względzie ład przestrzenny i właściwe kształtowanie układu zabudowy w planie na terenie 2MN, który został wyznaczony po obrysie granicy użytku gruntowego ujętego w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne - łąki trwałe (ŁIV), ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ten teren z terenem oznaczonym symbolem 9KDD (teren ul. [...]), uwzględniając przy tym najbliższą, istniejącą zabudowę po tej samej stronie ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr p i o, obręb [...]. Z uwagi na swą specyfikę merytoryczną narzędzia i zapisy mające na celu ochronę ładu przestrzennego oraz ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu, mogą być bardzo różne w zależności od potrzeby i specyfiki danego miejsca oraz problemów do rozwiązania, co przejawiać może się np. poprzez wyznaczanie dodatkowych linii zabudowy od elementów innych niż drogi, np. od sąsiednich działek, czy innych przeznaczeń terenów (np. terenów lasów, terenów wód powierzchniowych śródlądowych). Przy czym żaden z przepisów nie stanowi o tym, że linia zabudowy może być stanowiona jedynie od dróg publicznych, a w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać wiele aspektów, w tym głównie wymagania ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), ale także m.in. wymagania ochrony środowiska (w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych). Wobec powyższego w granicach terenu 2MN wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 5m od terenu 4WS (działka nr u), w celu zachowania bezpiecznego buforu od cieku wodnego oraz odpowiednio 5m od terenu 1ZL (w południowej części terenu 2MN) i ok. 24m od terenu 1ZL (w zachodniej części terenu 2MN). Nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie 2MN została zatem wyznaczona w taki sposób, aby nowopowstała zabudowa w jego obrębie mogła być zrealizowana możliwie jak najbliżej ul. [...] z uwagi na fakt, iż zachodnia część terenu 2MN stanowi obszar porośnięty licznymi drzewami, a część działki od strony ul. [...] nie porasta zieleń wysoka. Postanowienia planu w zakresie wyłączenia możliwości realizowania zabudowy w tym obszarze skutecznie chronią walory przyrodnicze tego obszaru dając jednocześnie możliwość użytkowania tej części nieruchomości jako terenów biologicznie czynnych wymaganych na działach budowlanych z zachowaniem istniejących drzew. Brak możliwości zabudowy wskazanego fragmentu terenu pozwoli na pozostawienie go w obecnym zagospodarowaniu, a obszar ten, w przypadku realizacji zabudowy na terenie 2MN, będzie mógł zostać wykorzystany w przyszłości jako naturalny, przydomowy ogród. Dodał też organ, że możliwy do zainwestowania w zabudowę obszar ograniczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy w ramach terenu 2MN ma powierzchnię ok. 360m2, co odpowiada ustalonemu w planie wskaźnikowi maksymalnej powierzchni zabudowy dla tego terenu określonemu na poziomie 25%.
W zakresie poszerzenia drogi oznaczonej symbolem 9KDD, organ wyjaśnił, że zróżnicowanie szerokości tej drogi wynika z obecnego sposobu zagospodarowania obszarów przyległych do niej. Część terenów zlokalizowanych przy drodze 9KDD jest już objęta zabudową mieszkaniową jednorodzinną, gdzie działki zostały już w pewnym stopniu zagospodarowane, tzn. w ich obrębie zrealizowano m.in. zabudowę, ogrodzenia, podjazdy, zieleń przydomową itp. Część terenów pozostaje natomiast wolna od zabudowy, gdzie ww. elementy zagospodarowania nie występują i właśnie w obrębie tych terenów zdecydowano poszerzyć drogę 9KDD. Takim obszarem jest m.in. działka nr c (obecnie użytek rolny), na której nie występuje zabudowa oraz inne elementy zagospodarowania, a jedynie zieleń niska, a przy tym wyznaczona linia rozgraniczająca drogę 9KDD na terenie działki nr c stanowi przedłużenie istniejącego poszerzenia drogi na wysokości działki nr o położonej na północ od działki skarżących. Takie rozwiązanie jest rozwiązaniem poprawiającym docelowo warunki obsługi komunikacyjnej dla istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej do tejże drogi przylegającej, nadto najmniej inwazyjnym, wiążącym się jedynie z zajęciem niewielkiego obecnie rolnego gruntu pod drogę. W pozostałych przypadkach, w momencie realizacji drogi 9KDD na działkach już zainwestowanych np. w zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nastąpiłaby także ingerencja w elementy zagospodarowania działek budowlanych, co w tym przypadku jest nieuzasadnione i nieracjonalne. Z racji istniejącego zagospodarowania wzdłuż południowej części drogi 9KDD, a także wydanych decyzji administracyjnych dotyczących nowej zabudowy i mając na względzie zabezpieczenie dodatkowego połączenia drogowego dróg 7KDD i 10KDD, odstąpiono od poszerzenia drogi 9KDD na całej jej długości, co nie stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego, a przyjęciu rozwiązania racjonalnego, proporcjonalnego i wyważonego odpowiednio do celu, jakiemu ma służyć.
Odnośnie wyznaczenia terenu dróg oznaczonych symbolami 2KDL i 2KDW oraz terenów zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP organ podał, że możliwość realizacji nowego osiedla mieszkaniowego w [...] warunkuje wiele czynników, w tym m.in. właściwe zaprojektowanie nowego układu komunikacyjnego, zapewniającego dojazd do nowych, projektowanych zabudowań. Wyznaczenie w planie drogi publicznej oznaczonej symbolem 2KDL (tereny dróg publicznych - ulice lokalne), łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w C., stanowi rozwiązanie racjonalne i uzasadnione pod względem funkcjonalnym, przestrzennym oraz ekonomicznym. Droga 2KDL stanowi centralną oś projektowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zapewniającą niezbędny układ komunikacyjny dla jego obsługi poprzez możliwość zbierania ruchu z włączających się do niej istniejących i planowanych dróg dojazdowych i wewnętrznych, w tym m.in. poprzez drogę wewnętrzną 2KDW. Przebieg projektowanej drogi 2KDL został wyznaczony poprzez grunty użytkowane obecnie rolniczo, a nie jak wskazano, przez środek spokojnej, zabudowanej domami jednorodzinnymi dzielnicy [...]. Co istotne, jej możliwy przebieg na wstępie jest już delimitowany istniejącymi uwarunkowaniami, tj. możliwie najmniej kolizyjne i ingerujące przejście przez tereny zabudowy od ul. [...] (niezabudowany fragment działki nr r) dalej przez tereny obecnie rolne, przy zachowaniu racjonalnej głębokości terenów zabudowy pomiędzy istniejącą ul. [...] 2KDD a planowaną drogą 2KDL, i jej możliwe włączenie na południu do istniejącej ul. [...] (poza skarżonym planem miejscowym, a w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C. I" w O. - uchwała Nr XXXl/656/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r.). Powyższe określa początek i koniec planowanej drogi 2KDL, a w konsekwencji przebieg na całej jej długości. Nie można przy tym planować obecnie na terenach rolnych rozwoju zabudowy bez zaprojektowania układu drogowego dla jej obsługi. Stąd oczywistym jest, że część nieruchomości objętych planem musi być przeznaczona na tereny komunikacji, a to w konsekwencji w niezbędnym zakresie będzie ingerować w prawo własności poszczególnych nieruchomości w granicach dopuszczalnych prawem. Niemniej przy trasowaniu drogi 2KDL, starano się w możliwie podobnym stopniu obciążać jej przebiegiem poszczególne nieruchomości. Dalej organ podał, że rozwój zabudowy mieszkaniowej w kierunku zachodnim od istniejących zabudowań przy istniejącej ul. [...] nie może opierać się wyłącznie na drogach prostopadłych dochodzących do ul. [...], której obecna szerokość jest niewystarczająca do właściwego zapewnienia ruchu pojazdów i ulica ta, dociążona ruchem samochodowym z planowanego osiedla, nie byłaby w stanie prawidłowo obsłużyć tego ruchu. Stąd przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie układu komunikacyjnego z drogą lokalną 2KDL we właściwych parametrach, która docelowo przejmie ruch z planowanego osiedla, jest przemyślane, wyważone do potrzeb i racjonalne. Wykreowanie natomiast głównej osi osiedla z obudową z pasów zieleni urządzonej (m.in. terenów 14ZP, 15ZP, 16ZP) pozwala dodatkowo na atrakcyjne kształtowanie przestrzeni nowego osiedla. Oprócz funkcji kompozycyjno-estetycznych wyznaczone m.in. na działce nr g tereny zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP służą izolacji terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od drogi 2KDL. Poprzez realizację szpalerów drzew oraz dobór odpowiednich gatunków roślin (pełniących funkcje izolacyjne i ozdobne) możliwe będzie dla przyszłych mieszkańców znaczące ograniczenie uciążliwości, których źródłem są drogi (hałas, spaliny). Pasy zieleni pozwalają także na realizację ścieżek pieszo-rowerowych, które dzięki temu mogą być odsunięte od jezdni drogi 2KDL, zatem bardziej przyjazne i atrakcyjne dla korzystających z nich osób. Ponadto, tereny zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP stanowią przestrzeń wielofunkcyjną, uwzględniającą wymagania ładu przestrzennego, tworzącą nowe walory krajobrazowe oraz realizującą wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Ich realizacja jest pożądana i korzystna z wielu względów i nie jest zatem do przyjęcia podważanie ich wyznaczenia i określanie ich jako niezgodnych z ustaleniami studium.
Organ zauważył też, że w toku procedury planistycznej przebieg drogi 2KDL został skorygowany w taki sposób, aby w obrębie działki skarżących nr g mogła zostać zrealizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wyłożony do publicznego wglądu dwa razy - pierwszy raz od dnia 23 sierpnia 2019 r. do dnia 20 września 2019 r., kolejny od dnia 2 lipca 2021 r. do dnia 23 lipca 2021 r. Przy pierwszym wyłożeniu sposób przebiegu drogi 2KDL w obrębie działki nr g powodował, iż mniejsza niż obecnie część tej działki była przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - obszar o powierzchni ok. 1295m2 (por. rys. 5). Działki skarżących nr a, b i c w pierwotnej wersji projektu planu były w całości przeznaczone na lasy (por. rys. 5). Po wprowadzeniu korekt do projektu planu został on ponownie wyłożony do publicznego wglądu. W wersji planu z drugiego wyłożenia zmieniono m.in. przebieg drogi 2KDL, a także zmniejszono jej szerokość i przylegających do niej pasów zieleni, a także skorygowano przebieg i szerokość drogi 10KDD, przez co w granicach działki nr g zwiększyła się powierzchnia terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na przedmiotowej działce - z ok. 1295m2 do ok. 3130m2 (por. rys. 6). Po korektach przebieg planowanej drogi 2KDL i przylegających do niej pasów zieleni w podobnym zakresie został rozłożony na sąsiadujące nieruchomości - działkę skarżących nr g i sąsiednią nr i. Dodano także teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2MN na części działek nr a, b i c.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyłączenia nieruchomości skarżących spod zabudowy z uwagi na zmianę przeznaczenia terenów na 14ZP, 15ZP, 16ZP i 2KDL, organ wskazał, że o wyłączeniu czy ograniczeniu możliwości zabudowy można mówić jedynie w przypadku, gdy dotychczas taka zabudowa byłaby możliwa. Przedmiotowa nieruchomość jest terenem rolniczym, a żaden dotychczasowy dokument nie przeznaczał tychże nieruchomości na jakąkolwiek zabudowę, co dawałoby potencjalne prawo do jego zabudowy. Dopiero przedmiotowy plan miejscowy stwarza taką możliwość, przeznaczając część tychże nieruchomości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższego organ stwierdził, że przyjęte rozwiązanie nie jest dowolne lecz podyktowane potrzebami i istniejącymi uwarunkowaniami.
Dalej organ wskazał, że droga oznaczona symbolem 2KDW powstała z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu komunikacyjnego nowo projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 15MN. Teren 15MN od strony nowo projektowanej drogi 2KDL do granicy zainwestowanych działek zlokalizowanych przy ul. [...] (dz. Nr s, t) rozciąga się na szerokości od ok. 57m w jego północnej części do ok. 93m w jego południowej części. Parametry wskazanego terenu są na tyle duże, aby w jego obrębie mogły w przyszłości zostać zrealizowane dwa rzędy zabudowy w podziale na optymalnej wielkości działki inwestycyjne o głębokości ok. 40m. Każda z nowo wyodrębnionych działek musi mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną, co wypełnia ustalenie terenu 2KDW i jednocześnie warunkuje możliwość wydzielenia dodatkowych działek budowlanych. Brak wyznaczenia terenu drogi 2KDW spowoduje, iż część terenów nie będzie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, wobec czego jedyną możliwością byłoby wydzielenie głębokich (ok. 90m) działek budowlanych - jeśli ich obsługa komunikacyjna była ustalona jedynie od północy od ul. [...] i od południa planowaną drogą 10KDD. Wobec czego wprowadzenie drogi 2KDW dającej większe możliwości jest uzasadnione i racjonalne. Niewłaściwy tu jest także zarzut o ograniczeniu dostępu do mediów, ponieważ ich prowadzenie w ramach funkcji uzupełniającej jest możliwe odpowiednio w terenach dróg, a także zieleni urządzonej, wobec czego można odpowiednio do potrzeb planowanej zabudowy projektować niezbędne sieci oraz przyłącza. Zarzut o nadmiernym ograniczeniu prawa własności nie jest zasadny wobec charakteru planowanej drogi jako wewnętrznej, ślepo zakończonej placem do zawracania oraz przy założeniu, że ma obsługiwać jedynie nieruchomości bezpośrednio do niej przylegające. Wobec powyższych wyznaczenie drogi 2KDW jest zasadne i nie stanowi naruszenia prawa.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości organ wyjaśnił, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasada wolności nie oznacza możliwości zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości w sposób dowolny.
W piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę pełnomocniczka skarżących podniosła, że:
1) każdy ze skarżących ma indywidualny interes prawny wynikający z prawa własności, a więzy rodzinne zostały zaakcentowane nie w kontekście interesu prawnego, a konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności;
2) powoływany przez organ wyrok WSA w Opolu z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 564/21, odnosi się do ograniczonego zakresu zagadnień wyznaczonych interesem prawnym skarżących w innej sprawie i nie ma wpływu na niniejsze postępowanie;
3) plan miejscowy w zaskarżonym zakresie narusza wprost ustalenia studium, wprowadzając inne niż w studium przeznaczenie działek (las) oraz obszary inwestycji celu publicznego, tj. drogę i tereny zieleni urządzonej na obszarach nieprzewidzianych na ten cel w studium, przy czym oba te przeznaczenia całkowicie wykluczają jakąkolwiek zabudowę - zob. załączniki nr 1, 21;
4) dla wykładni przepisów u.p.z.p. nie ma żadnego znaczenia sposób interpretacji pojęcia "naruszenia studium" przyjęty w samym studium jako akcie wewnętrznym gminy, a nadto gmina nie ma kompetencji do doprecyzowania przepisów ustawy w studium czy też ustalania sposobu ich wykładni;
5) nie było żadnych obiektywnych przesłanek wynikając z zasad planowania przestrzennego, by wprowadzać na działkach skarżących teren lasu;
6) planowana droga 2KDL nie jest drogą dojazdową do "osiedla mieszkaniowego w [...]" (na co wskazuje już samo jej oznaczenie KDL, zamiast KDD), a stanowi fragment planowanej przez organ w pierwotnej wersji studium z 2018 r. "trasy [...]" łączącej różne dzielnice O., z realizacji której w tym miejscu organ wyraźnie wycofał się na etapie sporządzania studium, informując o tym wprost protestujących właścicieli nieruchomości w rozpatrzonych uwagach oraz usunął tę drogę z rysunku uchwalonego studium, po czym wprowadził ją w planie miejscowym z przeznaczeniem "drogi dojazdowej do nowego osiedla mieszkalnego"; organ rażąco naruszył również w ten sposób zasady zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad projektem planu oraz jawności i przejrzystości procedur planistycznych, wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p., oraz zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej wprowadzając rozwiązanie, które wcześniej za skutek uwzględnienia uwag wycofał - (zob. załączniki nr 3 i 4)
7) kompensację części oddziaływań wynikających ze zwiększenia powierzchni zabudowanej, którą jak wynika z Prognozy Odziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " [...] I" w O. ma realizować teren lasu ustanowiony na działkach skarżących, może z takim samym skutkiem spełnić wprowadzenie ograniczeń co do powierzchni zabudowy i terenu powierzchni biologicznie czynnej (ewentualnie wprowadzenie innych wskaźników urbanistycznych), jak ma to miejsce na innych obszarach oznaczonych symbolem MN w planie miejscowym i co jest zgodne ze studium, a także z zasadą równości i proporcjonalności;
8) występowanie drzew na nieruchomości skarżących nie jest ani przesłanką ograniczania im możliwości zabudowy przez wskazywanie konkretnego miejsca, w którym mogą sytuować nieruchomość i ogród na swoich działkach, ani przesłanką przeznaczenia ich na teren lasu, nadto fakt występowania drzew na działce nie koliduje z funkcją budowlaną działek, a ich ochrona przewidziana jest w odrębnych przepisach;
9) działka nr ł (dawne oznaczenie m), znajdująca się w sąsiedztwie działek skarżących również nie jest zabudowana i występują na niej drzewa, a w opracowaniu ekofizjograficznym ujęta była na terenie [...], niemniej jednak w planie miejscowym objęto ją obszarem 16MN, co w sposób rażący narusza zasadę równości - zob. załącznik nr 5 i 61:
10) poprowadzenie linii zabudowy na działkach skarżących w sposób opisany w skardze nie ma podstaw prawnych, organ w tym zakresie działa dowolnie, a przytoczone w skardze stanowisko orzecznictwa ma wymiar uniwersalny dla systemu planowania przestrzennego;
11) zarówno droga 2KDL, jak i droga wewnętrzna 2KDW zostały wyznaczone w sposób sprzeczny z zasadami równości i proporcjonalności, a twierdzenia organu w tym zakresie m.in. o równomiernym obciążeniu działek g i i są sprzeczne z częścią graficzną planu i nie są poparte obiektywną analizą.
W uzasadnieniu pełnomocniczka skarżących przeprowadziła szeroki wywód na poparcie prezentowanego stanowiska.
Na rozprawie sądowej w dniu 7 lutego 2023 r. pełnomocniczka skarżących wniosła i wywodziła jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2023 r. podtrzymując w całości argumentację w niej zawartą. Zastrzegła sobie również prawo odniesienia się do ewentualnie nowych okoliczności, które podniesie organ.
Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że część zaskarżonej uchwały została zmieniona uchwałą z dnia 25 sierpnia 2022 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] II. Jednocześnie podkreślił, że ta uchwała nie obejmuje obszaru poddanego kontroli sądowej w ramach zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały. Wskazał, że organ nie otrzymał kopii pisma procesowego strony skarżącej z dnia 17 stycznia 2023 r. i stąd trudno polemizować z argumentacją w nim zawartą. Pełnomocnik organu z uwagi na obszerność pisma i argumentów w nim podniesionych wniósł o odroczenie rozprawy w celu umożliwienia zapoznania się z jego argumentacją oraz pisemnego odniesienia się do twierdzeń w nim zawartych.
W piśmie procesowym z dna 20 lutego 2023 r. organ podniósł, że nadal żaden ze skarżących, oprócz wskazania posiadania prawa własności do nieruchomości znajdujących się w granicach opracowania planu, nie wykazał w jaki dokładnie sposób doszło do naruszenia jego konkretnego, indywidualnego uprawnienia. Jako niezrozumiałe organ uznał powoływanie się na więzy rodzinne w kontekście oceny naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności w odniesieniu do sposobu ustalenia przeznaczeń terenów na działkach skarżących wobec działek znajdujących się w sąsiedztwie. Organ przyznał też, że sprawa zakończona wyrokiem Sądu o sygn. akt II SA/Op 564/21, dotyczyła innych nieruchomości i interesu prawnego innych skarżących, jednak nie wpływa to na ocenę Sądu odnoszącą się do całości uchwały jako aktu prawa miejscowego (zwłaszcza w zakresie w jakim uchwała dotyczy ogółu adresatów), w tym w odniesieniu do trybu i zasad sporządzania planu. Granice rozpoznania sprawy bowiem nie ograniczają się jedynie do jednego skarżącego, ale do zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jako całości, bowiem cała uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego i nie jest on w tym zakresie związany zarzutami skargi. Organ podtrzymał stanowisko, że ustalenia skarżonego planu miejscowego w żaden sposób nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Powtórzył, że studium nie ustala przeznaczeń terenów, a strefy z określonymi głównymi kierunkami rozwoju. Błędne wobec ustaleń studium jest założenie, że strefa mieszkaniowa w nim wyznaczona będzie w całości zagospodarowana wyłącznie terenami zabudowy mieszkaniowej. W studium wskazano, że tereny mieszkaniowe brutto obejmują tereny netto oraz tereny usług podstawowych takich jak: oświaty, opieki zdrowotnej, handlu, administracji itp. oraz zieleń urządzoną i tereny komunikacji. Żadne z ustaleń studium nie wskazuje natomiast, aby jedyną możliwością zagospodarowania w strefie mieszkaniowej była zabudowa mieszkaniowa. Żadne także z ustaleń studium, jako dokumentu kierunkowego, w strefach nie określa przeznaczenia terenów, nie daje prawa do zabudowy terenu ani nie określa zasad zagospodarowania terenów, bowiem takie, zgodnie z obowiązującym prawem, ustala się w planach miejscowych (art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 u.p.z.p.). Stąd błędne jest przekonanie strony skarżącej, iż wyznaczone w planie miejscowym tereny oznaczone symbolami: 1ZL, 2KDL, 14ZP, 15ZP, 16ZP, 2KDW powinny również stanowić odrębne kategorie przeznaczeń w studium. Ustalenie natomiast w planie miejscowym m.in. terenów dróg publicznych jednoznacznie określonych i zapewniających właściwą obsługę komunikacyjną planowanej zabudowy, terenów zieleni urządzonej czy terenów chroniących istniejące różne formy zieleni - świadczy wprost o wypełnieniu ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola.
Jako niezasadne organ uznał przyrównanie planowanej drogi 2KDL z tzw. "trasą [...]" projektowaną pierwotnie w projekcie studium w pierwszym wyłożeniu, z której jednak zrezygnowano. Dodał, że "trasa [...]" była projektowana jako połączenie od ul. [...] w kierunku G. i W., a jej przebieg planowany był wzdłuż Potoku [...] w śladzie w żadnym przypadku niepokrywającym się z drogą 2KDL w planie miejscowym (odległość ponad 250 m). Przede wszystkim 2KDL została zaprojektowana jako droga lokalna dla obsługi terenów zabudowy, które mają ją otaczać, a łączy ruch między ul. [...] w [...] a ul. [...] w C. Ponadto sposób, w jaki zaprojektowano przebieg drogi 2KDL (powiązania z innymi drogami, skala krętości powiązań, zastosowana geometria spowalniająca ruch, w tym dwa ronda w jej przebiegu, brak połączenia z B.), nie odpowiadają założeniom przewidywanym dla zlikwidowanej "trasy [...]". Organ wskazał też, że opracowany kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] II" w O. uchwalony w sierpniu 2022 r., a uchylający skarżony plan w części (por. zał. nr 3), nie ustala przedłużenia drogi lokalnej, a zaprojektowana na przedłużeniu drogi 2KDL droga 1KDD ma służyć obsłudze zaprojektowanej zabudowy w północnej części planu. Nadto równoległe opracowanie planów miejscowych w C. i [...] nie jest podstawą do zarzutów, które czyni pełnomocnik skarżących, a jest przejawem świadomie prowadzonej polityki przestrzennej uwzględniającej wzajemne powiązania i zależności między tymi obszarami.
W odniesieniu do przeznaczenia w projekcie planu terenu na las 1ZL organ wskazał, że dotychczasowe zagospodarowanie z gęstym drzewostanem o istotnych walorach środowiskowych i przyrodniczych, obrazują zdjęcia ortofotomapy (zdj. nr 1 z 2017 r., i zdj. nr 2 z 2020 r.), a także numeryczny model terenu (zdj. nr 3 na podstawie pomiarów lidar z 2017 r.). W piśmie organu z dnia 28 lipca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o utworzenie użytku ekologicznego w rejonie ul. [...], wskazany opis odnosi się do całego obszaru objętego wnioskiem, a tylko część stanowiła działki skarżących, zaś wskazanie na obecność drzew owocowych nie dotyczyło ich działek, lecz położonych na południe od drogi 7KDD działek (obecnie o nr j, k, l). W tym samym piśmie organ podkreślał, że poprzez przeznaczenie w projekcie planu na tereny lasu (1ZL) "przedmiotowe zadrzewienie (wnioskowane do objęcia ochroną) jest chronione przed degradacją wywołaną nadmierną urbanizacją", przyjmując powyższe jako wystarczającą formę ochrony. Odpowiednio do istniejącego zagospodarowania ustalono teren lasów 1ZL, a w granicach użytku Ł - łąki, ustalono teren 2MN oraz linię zabudowy nawiązującą do pobliskiej zabudowy i uwzględniającą istniejący pozostający poza tą linią wysoki drzewostan, a mogący stanowić zieleń przydomową. W zachodniej części wyznaczonej przez linię zabudowy znajdowały się jedynie mniejsze zadrzewienia i krzewy.
Dalej organ podał, że działka nr ł jest oznaczona w ewidencji jako Bp, co oznacza grunty zabudowane i zurbanizowane, a jedyne dwa drzewa znajdujące się w jej granicach są zlokalizowane poza ustaloną linią zabudowy (por. zdjęcie nr 1 i zdjęcie nr 2 z oznaczeniem drzew). Powyższe i fakt, że działka właściwie poza ww. dwoma drzewami na obrzeżu nie jest zadrzewiona (por. zdj. nr 5), stanowiło przesłankę do ustalenia terenu zabudowy mieszkaniowej. Prowadzona w ten sposób linia zabudowy dodatkowo chroni ww. drzewa. Zatem twierdzenia skarżących dotyczące tej działki są nieprawdziwe, a porównywanie nieruchomości oparte na błędnych twierdzeniach nieuzasadnione.
Również powoływanie się na ustalenia studium Gminy K. nie znajduje uzasadnienia, ponieważ dotyczy polityki przestrzennej przyjętej przez inną gminę, a zgodnie z prawem każda gmina prowadzi politykę autonomicznie, przekładając ją na własne dokumenty planistyczne. Niemniej ustalenia te także wskazują na zachowanie w dotychczasowej formie lasów (zielony szraf) oraz wąski pasek terenów rolniczych bezpośrednio przy ul. [...], zatem polityki obu gmin w tym zakresie są zbieżne. Organ dodał też, że istniejący zadrzewiony teren w rejonie ul. [...] nie był przewidywany na realizację celów publicznych związanych z potrzebą rekreacji i wypoczynku dla mieszkańców okolicy. Potrzeby te zostały zaspokojone poprzez system terenów zieleni urządzonej ustalonych na skarżonym planie (tereny wzdłuż Potoku [...], wzdłuż drogi 2KDL i 1KDD łączące się z terenami zieleni urządzonej 3ZP i 4ZP w przylegającym planie "C. I" w O. - por. zał. nr 1).
W odniesieniu do ustalenia terenu drogi publicznej 2KDL, organ podał, że w dniu 30 sierpnia 2018 r. zostały podjęte trzy uchwały w sprawie opracowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w O.: skarżony "[...] I", "C. I" oraz "C. II" (położone na południe i zachód od skarżonego planu). Są to obszary bezpośrednio sąsiadujące i ściśle powiązane funkcjonalnie (por. zał. nr 1 - Rysunek połączonych ww. planów miejscowych i otaczających terenów). Prace nad powyższymi opracowaniami były prowadzone równolegle, a koncepcje komunikacyjne opracowywano łącznie jako ściśle powiązany i zależny wzajemnie układ. W odniesieniu do m.p.z.p. "[...] I" w O. główny układ komunikacyjny stanowią: ul. [...] oznaczona w planie jako 1KDZ oraz włączająca się do niej planowana droga lokalna 2KDL, której zadaniem jest zebranie ruchu z planowanych w [...] terenów zabudowy. Obie drogi są ściśle powiązane z otaczającymi terenami, gdzie mają swoje kontynuacje. Uzupełnieniem układu jest podstawowy system dróg dojazdowych i wewnętrznych, które także są lokalnie powiązane z przyległymi układami komunikacyjnymi. Natomiast przyjęcie rozwiązania komunikacyjnego bez drogi 2KDL jest niedopuszczalne, bowiem obciążenie komunikacyjne kumulowałoby się głównie na istniejącej wąskiej ul. [...] (2KDD i 3KDD), która w obecnym stanie i stosunkowo niewielkich terenach zabudowy cechuje się niską wydolnością komunikacyjną. Stąd rezygnacja z drogi 2KDL przy założeniu rozwoju zabudowy mieszkaniowej nawet w ekstensywnych parametrach nie pozwalałaby na odpowiednią obsługę komunikacyjną dla nowych mieszkańców, a jedynie zwielokrotniłoby problemy na istniejącej ulicy. To stanowiłoby zasadniczy błąd projektowy, a zabezpieczenie terenów dla drogi lokalnej 2KDL jest warunkiem koniecznym dla planowania możliwości rozbudowy osiedla w [...].
Organ zauważył, że układ komunikacyjny w obrębie terenów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego "[...] I", "C. I" i "C. II" w O. oraz terenów bezpośrednio sąsiadujących z ww. obszarami, opiera się na dwóch głównych ciągach komunikacyjnych - ulicy [...] oraz ulicy [...]. Z uwagi na priorytetowy charakter tych dróg (drogi prowadzące m.in. w kierunku centrum O.) odpowiednio w planie "[...] I" i "C. I" ww. ulicom przypisano klasę dróg zbiorczych (w m.p.z.p. "[...] I" to 1KDZ, w m.p.z.p. "C. I" to 1KDZ). Dojazd do ww. dróg zbiorczych - ul. [...] i ul. [...], został zapewniony m.in. poprzez istniejące i nowo projektowane drogi lokalne, tj. poprzez ul. [...] i ul. [...] (znajdujące się w obszarze m.p.z.p. "C. I" i "C. II" w O.) oraz nowo wyznaczoną w planie "[...] I" w O. publiczną drogę lokalną (2KDL). Droga 2KDL łączy ulicę [...] z ulicą [...] w C. i stanowi centralną oś projektowanego osiedla zabudowy jednorodzinnej [...], która ma zapewnić dojazd do nowych, projektowanych zabudowań w tym obszarze. Droga 2KDL będzie zapewniać pośrednio (poprzez drogi prostopadłe: publiczne i wewnętrzne: 5KDD, 6KDD, 3KDD, 9KDD, 10KDD, 2KDW, 10KDW, 11KDW, 12KDW, 13KDW) dojazd dla blisko 100 działek budowlanych, ale także powiązanie z innymi istniejącymi i projektowanymi drogami, tj. z układem dróg w sąsiednim m.p.z.p. "C. I" w O. (1KDD, 2KDD w nawiązaniu do ul. [...] - 2KDL). Jest to kwestia nie tylko funkcjonalności komunikacyjnej (powiązanie komunikacyjne poszczególnych przestrzeni), ale także bezpieczeństwa i zapewnienia alternatywnych dojazdów do różnych terenów zabudowy w przypadku awaryjnej niedrożności dróg, spowodowanej np. pracami drogowymi, wypadkami itd. Organ powtórzył, że przedmiotowy plan miejscowy projektowano równolegle i koncepcyjnie wspólnie z planami w C., a razem stanowią one jednostkę urbanistyczną, dla której łącznie przyjęto docelową liczbę ok. 3000 mieszkańców. Planowana liczba mieszkańców w granicach skarżonego opracowania wynosi niecałe 800 osób, co stanowi zbyt małą społeczność dla planowania jedynie dla niej zaplecza usług podstawowych (szkoła, przedszkole, żłobek, ośrodki zdrowia, itd.). Wobec czego zasadne było komunikacyjne i funkcjonalne powiązanie tego obszaru z terenami C., gdzie przewidziano tereny lokalizacji podstawowych usług dla jednostki urbanistycznej szacowanej łącznie na ok. 3000 mieszkańców, w tym tereny usług oświaty, usług zdrowia i innych podstawowych usług (handel, gastronomia, itp.). Stąd wzajemne powiązanie drogą 2KDL jest istotne i uzasadnione, bo zapewnia dogodny i właściwy dostęp dla planowanych usług, a przebieg układu ma swoją kontynuację w C., Droga 2KDL jest kontynuowana w m.p.z.p. "C. I" jako 1KDL (ul. [...]), łącząca się z drogą 2KDL (ul. [...]). Ta zaś włącza się do drogi zbiorczej (ul. [...]) oraz łączy się z drogami lokalnymi 3KDL i 4KDL (ul. [...] włączona do ul. [...]) i ma przedłużenie w m.p.z.p. "C. II" w kierunku M.
Na podobnej zasadzie zaplanowano także system powiązanych ze sobą terenów zieleni urządzonej uwzględniającej funkcjonalne powiązania sąsiadujących ze sobą obszarów. Wobec powtarzających się zarzutów o ograniczeniu prawa zabudowy organ wskazał, że o ograniczeniu takim można by mówić w przypadku, gdyby potencjalne prawo do zabudowy istniało: w przypadku, gdy jakikolwiek dotychczasowy dokument ustalał możliwość zabudowy (plan miejscowy bądź decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę), bądź wynikałoby to z faktu istniejącej nieruchomości zabudowanej. To nie ma miejsca w przypadku nieruchomości skarżących, na których nigdy dotąd nie ustalono możliwości zabudowy. Nie można zatem mówić o ograniczeniu prawa, które nigdy nie istniało, a jedynie o ingerencji w prawo własności uzasadnione i mieszczące się w granicach władztwa planistycznego poprzez ustalenie funkcji terenów i zasad ich zagospodarowania. Organ dodał też, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Jeżeli natomiast, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, można żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Przysługujące: I. P., A. P., J. B. oraz H. S. prawo własności nieruchomości położonych w O., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr a, b, c i g obręb [...]; objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] I" w O. implikuje posiadanie przez nich interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Ograniczenie przysługującego im prawa własności części nieruchomości, a w konsekwencji również w pewnym stopniu pozbawienie możliwości ich wykorzystania w przyszłości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i w dotychczasowy sposób, a także możliwości pełnego ich wykorzystania zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżących został naruszony. Zatem wbrew stanowisku organu I. P., A. P., J. B. oraz H. S. posiadają legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena tego dokonywana jest jednak przez pryzmat tak określonego interesu prawnego oraz przez pryzmat wskazanych zarzutów jako subiektywnie wyznaczonego zakresu naruszenia interesu prawnego skarżących, a więc - z uwagi na szczególnie wyznaczony rodzaj legitymacji skargowej - także granic badania przez Sąd.
Sąd zwraca uwagę na fakt, że uchwała Nr XLIV/857/21 Rady Miasta Opola z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] I" w O. była już w przeszłości skarżona do tutejszego Sądu przez inne osoby i w sprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. zapadł wyrok oddalający skargę (sygn. akt II SA/Op 564/21). Odnotować należy, że organ w odpowiedzi na skargę mocno akcentuje, iż przedmiotowa uchwała była już weryfikowana przez Sąd pod względem zgodności z prawem i Sąd "nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia trybu lub zasad uchwalenia planu ani też naruszenia praw i obowiązków ogółu jego adresatów". Z tego względu należy w tym miejscu rozważyć kwestię dopuszczalności kolejnej skargi na akt prawa miejscowego, wobec którego wniesiona uprzednio skarga przez inny podmiot została oddalona oraz kwestię zakresu związania takim wyrokiem przez sąd rozpoznający kolejną skargę.
W przypadku skarg na akty prawa miejscowego przedmiotowy zakres rozpoznania sprawy przez sąd jest specyficzny. Charakter aktów prawa miejscowego jest różny z uwagi na ich złożoność treściową, często obszerny zakres regulacji i bliżej nieokreślony krąg adresatów (wielopodmiotowość). Wśród aktów prawa miejscowego uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest szczególna z uwagi na to, że obok przepisów o charakterze generalnym zawiera również postanowienia o charakterze zindywidualizowanym. Te elementy czynią wątpliwym założenie kompleksowości oceny zaskarżonej uchwały, która powinna zamykać drogę do wszczynania nowych sporów w tej kwestii. Jak wskazuje się w literaturze "Z uwagi na specyfikę uchwał, mogących łączyć normy generalne i abstrakcyjne z ustaleniami o charakterze indywidualnym, argumentuje się, że kontrola legalności planu, dokonywana zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.s.g. Sąd administracyjny nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku aktu prawa miejscowego, kierowanego niekiedy do tysięcy adresatów, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak, to trzeba odróżnić te wszystkie treści aktu prawa powszechnie obowiązującego, które odnoszą się do ogółu adresatów, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnego adresata. W konkluzji stwierdza się, że nie można wyłączyć skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na akt prawa miejscowego mimo dokonanej już wcześniej oceny legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu, a powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Konsekwencją tego poglądu jest związanie sądu powtórnie orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie były przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa." (J. Parchomiuk, Granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w sprawach kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, ZNSA 2013 r., nr 6, s. 65). Konstrukcja legitymacji skargowej w odniesieniu do tej grupy działań administracji publicznej, dowodzi, że aspekt przedmiotowy rozpoznania sprawy przez sąd w tym zakresie jest ściśle powiązany z elementem podmiotowym - wyznaczonym w prawie ustrojowym aspektem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W konsekwencji należy generalnie dopuścić wielokrotne badanie przez sąd tego samego aktu prawa miejscowego, o ile skarżący go określi (naświetli naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia) w sposób odmienny (inny), niż uczynił to skarżący w poprzedniej skardze na ten akt, która to skarga następnie została oddalona lub odrzucona na zasadzie art. 58 §1 pkt 5a P.p.s.a.
Mechanizm rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy wywołanej skargą na akt prawa miejscowego (w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) jest podobny do mechanizmu rozpatrzenia skargi konstytucyjnej przez TK. W obu bowiem przypadkach sądy te kontrolują zgodność aktów normatywnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ze zm.), skarga konstytucyjna zawiera wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. W myśl art. 67 ust. 1 tej ustawy, Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym albo skardze konstytucyjnej. Na tle obowiązujących uregulowań prawnych nadal aktualne pozostaje stanowisko TK, który nie wyklucza ponownego orzekania w podobnych, a nawet w przedmiotowo tożsamych sprawach. Zdaniem Trybunału nie pozostaje to w kolizji z zasadą ne bis in idem, która powinna stabilizować wiążący charakter każdego prawomocnego wyroku oraz jego powagę rzeczy osądzonej, gdyż te podstawowe zasady cywilnego prawa procesowego muszą być rozumiane w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. W szczególności Trybunał Konstytucyjny nie znajduje przeszkód do uznania, aby norma, która była już przedmiotem kontroli pod względem zgodności z Konstytucją, mogła być ponownie zweryfikowana przez Trybunał z punktu widzenia zgodności z innymi normami lub zasadami konstytucyjnymi. Ma to uprawniać Trybunał do odstąpienia od wcześniej ustalonej przezeń wykładni, np. ze względu na taką zmianę kontekstu funkcjonowania danej normy, że przestanie ona być zgodna z Konstytucją (zob.: wyrok TK z dnia 8 listopada 1994 r., P 1/94, OTK 1994, nr 2, poz. 37; postanowienie TK z dnia 3 października 2001 r., SK 31/01, OTK-A 2002, nr 7, poz. 21.). Trybunał Konstytucyjny wydaje tzw. orzeczenia zakresowe, w sentencjach których stwierdza się niezgodność aktów normatywnych z Konstytucją RP, umową międzynarodową etc. w określonym (podmiotowym, przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych TK stwierdza, że prawo narusza nie cała jednostka redakcyjna tekstu prawnego (przepis), lecz norma prawna, która wynika z tego przepisu. Sentencje takich wyroków posługują się zwykle sformułowaniami: "w zakresie, w jakim pomija...", "w zakresie, w jakim nie uwzględnia...". Tendencje te ulegają stałemu poszerzaniu, ponieważ w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dopuszczalne jest ponowne badanie tych samych przepisów w sprawach, w których uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego nie prowadziło do umorzenia postępowania, gdyż to, iż określone przepisy stanowiły już przedmiot kontroli z określonymi wzorcami nie wyklucza badania tych samych przepisów z tymi samymi wzorcami, jeżeli inicjator kontroli przedstawia nowe, niepowoływane wcześniej argumenty, okoliczności lub dowody uzasadniające prowadzenie postępowania i wydanie wyroku (por. wyrok TK z dnia 12 września 2006 r., SK 21/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 103). Trybunał nie widzi nawet przeszkód w dopuszczalności ponownego rozpoznania sprawy na podstawie tego samego przepisu i odnośnie do tożsamych wzorców konstytucyjnych, gdy skarżący kwestionują różne treści normatywne wynikające z zakwestionowanego przepisu (por. wyrok TK z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 32). Stosownie do treści art. 68 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK, orzekając w sprawie zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji umowy. Oznacza to, że istnieją takie elementy sprawy, które Trybunał bada niezależnie od zakresu argumentacji skarżącego i podniesionych przez niego podstaw zaskarżenia. Można zatem zasadnie przyjąć, że ten obszar zaskarżonego aktu normatywnego nie jest zależny od elementu subiektywnego naświetlenia przez skarżącego sposobu naruszenia przez zaskarżony akt jego wolności konstytucyjnych lub praw, czyli podlega jednorazowemu badaniu, którego wynik korzysta z powagi rzeczy osądzonej.
Mechanizm ten można przenieść na zakres i sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Zawarte w aktach prawa miejscowego normy generalne i abstrakcyjne muszą być odczytywane w kontekście naruszenia przez nie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego skarżącego. Na podstawie treści skargi, a więc wskazanego w niej sposobu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, sąd administracyjny bada, czy dany akt w konkretnym przypadku przez zderzenie go ze stanem faktycznym sprawił, że w odniesieniu do skarżącego zaistniał i zaktualizował się stosunek administracyjnoprawny oraz czy jest to tego rodzaju stosunek prawny, w którym akurat interes prawny lub uprawnienie tego skarżącego zostały naruszone. Akt prawa miejscowego może zatem zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdy dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego lub procesowego, ale przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Naruszenie przez akt prawa miejscowego tych wartości (subiektywnie ocenianych przez skarżącego, a obiektywnie ustalanych przez sąd) jest warunkiem wstępnym dalszego rozpoznawania sprawy i podlega pierwotnemu badaniu, stanowiąc na tym etapie rozpoznania sprawy jeszcze kwestię autonomiczną z uwagi na treść art. 58 §1 pkt 5a P.p.s.a. Tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nakłada na sąd administracyjny obowiązek uwzględnienia skargi. Naruszenie to musi posiadać charakter aktualny i zindywidualizowany, wymierzony w realne i zdatne do wykazania dobra prawne. W wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt II FSK 1980/16, CBOSA; ponadto zob.: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2466/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, CBOSA) NSA uznał, że oddalenie skargi na uchwałę powoduje, stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g., iż rozpoznając kolejną skargę na ten akt, sąd administracyjny związany będzie dokonanymi już wcześniej ocenami, a kolejną skargę innego podmiotu może merytorycznie rozpoznać tylko w takim zakresie, w jakim nie rozpoznawał jej wcześniej. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego (w szczególności na uchwalę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) – podobnie jak w odniesieniu do rozpoznania skargi konstytucyjnej przez TK – istnieje pewien zbiór elementów rozpoznawanej prze sąd administracyjny sprawy, które nie są powiązane z interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącego. Istnieją niejako obiektywnie, stanowiąc rdzeń ocenianego aktu. Są to bowiem elementy stosunku ustrojowoprawnego, w ramach którego podejmowany jest akt prawa miejscowego. Należą do nich procedura podjęcia aktu, kompetencja do podjęcia aktu, a w szczególności zgodność z delegacją ustawową. Stosunek ustrojowoprawny, wykreowany na podstawie przepisów aktów wyższej rangi (ustawy), stanowi wzorzec sądowej kontroli legalności tej stałej części (rdzenia) aktu prawa miejscowego. Wyznacza jednocześnie w tej części aktu prawa miejscowego granice przedmiotowe rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Zgodność z prawem tych elementów aktu sąd jest w stanie stwierdzić obiektywnie niezależnie od treści skargi, a więc niezależnie od sposobu naświetlenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego skarżącego. Ocena sądu w stosunku do tego rdzenia aktu prawa miejscowego, poprzez zestawienie go z normatywnie wyznaczonym wzorcem, wyrażana jest w rozpoznawanej sprawie tylko raz i korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji ta część aktu korzysta z domniemania legalności. Przy czym zakres tego rozpoznania wyznaczają przesłanki dopuszczalności zastosowania przez sąd sankcji nieważności wobec poddanego kontroli (rozpoznaniu) aktu prawa miejscowego. Nie wyczerpuje to jednak całego zakresu przedmiotowego rozpoznania przez sąd sprawy administracyjnej zakończonej aktem prawa miejscowego. Walor res iudicata nie dotyczy bowiem tej płaszczyzny, w której akt prawa miejscowego jako akt generalny (normatywny) stanowi podstawę (jest zdolny) do nawiązania indywidualnych stosunków administracyjnoprawnych. Wykreowanie indywidualnego stosunku administracyjnoprawnego odbywa się przez zastosowanie (zderzenie) abstrakcyjnych norm aktu prawa miejscowego do konkretnej sytuacji faktycznej konkretnego podmiotu tego prawa. Wówczas ocena legalności tej prawnej formy działania administracji odbywa się poprzez ocenę naruszenia przez konkretny akt normatywny administracji interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. O ile zatem naruszenie indywidualnych i konkretnie wskazanych praw poszczególnych podmiotów nie było rozpoznawane wcześniej, to ten obszar działania norm aktu prawa miejscowego w przestrzeni publicznej nie był objęty kontrolą sądu administracyjnego i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (zob.: K. Sobieralski, Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, Wrocław 2019, s. 213-217). Ta przestrzeń przedmiotowa aktu prawa miejscowego (aktu normatywnego), o ile rzeczywiście kreuje indywidualny stosunek administracyjnoprawny, tworzy kolejną indywidualną sprawę administracyjną, która może zostać objęta zakresem rozpoznania w kolejnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Przedmiotowe granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, a więc w istocie do kontroli norm, determinowane są podmiotowym ujęciem sprawy sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie sprawy polegające na kontroli norm łączy elementy obiektywne i subiektywne. Elementem obiektywnym jest zgodność kontrolowanej normy lub norm z normami wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa. Ocena elementu obiektywnego odbywa się w ramach stosunku ustrojowoprawnego i obejmuje – jak już poprzednio wskazano - procedurę podjęcia aktu, kompetencję do podjęcia aktu, a w szczególności zgodność z delegacją ustawową. Stosunek ustrojowoprawny, wykreowany na podstawie przepisów aktów wyższej rangi (ustawy), stanowi wzorzec sądowej kontroli legalności tej stałej części aktu prawa miejscowego, tworzącej jego rdzeń. W tym obszarze aktualizuje się obowiązek sądu dokonania całościowego rozpoznania sprawy (kontroli) stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. Oznacza to, że ocena elementu obiektywnego dokonywana jest tylko raz i korzysta ona z powagi rzeczy osądzonej niezależnie od oceny elementu subiektywnego. Element subiektywny rozpoznania sprawy związany jest natomiast z naruszeniem konkretnego prawa skarżącego przez normę lub normy kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Z natury rzeczy elementu subiektywnego nie da się z góry przewidzieć in abstracto, bowiem w tym przypadku chodzi już o konkretny stosunek administracyjnoprawny, niemniej element ten jest przez sąd weryfikowany obiektywnie. Przedmiotowe granice rozpoznania przez sąd sprawy w przypadku skargi na akt prawa miejscowego nie dadzą się z góry wyznaczyć in abstracto, tak jak w przypadku skargi na indywidualne akty administracyjne. Granice te są otwarte z uwagi na wskazany element subiektywny, aczkolwiek tylko w jego zakresie. Element subiektywny wyznacza granice rozpoznania sprawy in concreto. Ocena elementu subiektywnego korzysta z powagi rzeczy osądzonej tylko w odniesieniu do konkretnego skarżącego oraz konkretnie naświetlonego sposobu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez kontrolowaną normę bądź normy. W oparciu o element subiektywny sprawa może zostać rozpoznana przez sąd kolejny raz, gdy inny skarżący wykaże naruszenie przez normy aktu prawa miejscowego interesu prawnego lub uprawnienia, albo nawet gdy ten sam skarżący skutecznie inaczej naświetli naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia. Ta ostatnia sytuacja może mieć miejsce, gdy skarżący wskaże taki indywidualny stosunek administracyjnoprawny, nawiązany na podstawie normy aktu prawa miejscowego, w którym jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z innych przepisów doznaje uszczerbku.
W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Przepis ten formułuje dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną – czyli uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Po drugie, przesłankę formalnoprawną – czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organu. Zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako jego merytoryczną zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej – zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Natomiast tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej.
Tryb sporządzania planu (procedura) jako element obiektywny (stały) został zbadany przez tutejszy Sąd w ramach postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 564/21. Wówczas Sąd uznał, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu i to stanowisko jest wiążące dla Sądu również w obecnie rozpoznawanej sprawie. Natomiast zasady sporządzania planu, a w szczególności przyjęte w nim ustalenia – jak wyżej wykazano – mogą być oceniane wielokrotnie, gdyż - z uwagi na leżący u podstaw legitymacji skargowej subiektywny element naruszenia interesu prawnego przez zawarte w planie normy - ocena Sądu ma charakter in concreto, czyli powaga rzeczy osądzonej we wspomnianym wyroku odnosi się jedynie do konkretnych okoliczności podniesionych wówczas przez skarżących jako wykazanie naruszenia ich interesu prawnego.
Przystępując do analizy zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że Sąd nie stwierdza, aby w badanym akcie prawa miejscowego oraz w procedurze poprzedzającej jego uchwalenie doszło do nadużycia władztwa planistycznego ani naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności a także zasady równości przy wyważaniu interesu indywidualnego skarżących i interesu publicznego.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Jest ono prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) jednak nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak - to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (wyroki NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1275/09; z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09). Konstytucyjnie dopuszczona ingerencja w sferę prawa własności musi pozostać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 335/17, CBOSA). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15 – oba publikowane w CBOSA).
Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, ale także NSA m.in. w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 – wszystkie publikowane w CBOSA).
Jak wskazano wyżej, granice rozpoznania sprawy w przypadku skargi na akt prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) wyznaczone są kryterium naruszenia interesu prawnego, a więc własnej prawnie (a nie faktycznie) gwarantowanej sytuacji skarżących, która doznaje uszczerbku na skutek uchwalenia gminnych rozwiązań planistycznych. Prawnie gwarantowana sytuacja skarżących znajduje oparcie w przysługującym im prawie własności nieruchomości objętych skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego Sąd, działając w oparciu o art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., rozpoznał zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy, ingerencji w prawo własności oraz naruszenia zasad proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu publicznego i interesu indywidualnego jedynie w zakresie zarzutów odnoszących się do nieruchomości skarżących.
W zakresie zarzutu nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą i naruszenia względem nich zasady proporcjonalności należy mieć na uwadze, że zarzut ten pełnomocniczka skarżących odnosi łącznie do ich nieruchomości, gdy tymczasem – jak słusznie zauważa organ – to ewentualne naruszenie należy odnieść do odrębnych praw im przysługujących. Pełnomocniczka skarżących w istocie reprezentuje kilku członków rodziny, z których każdy posiada własną nieruchomość położoną na obszarze objętym planem. Każdą z tych nieruchomości (działek) należy traktować odrębnie. Natomiast dokonanie w jednej skardze swoistej kumulacji (zsumowania) interesów prawnych kilku członków tej samej rodziny, które to interesy zostały naruszone przez ingerencję planistyczną, nie może ważyć na proporcjonalności obciążenia. Suma potencjalnie naruszonych interesów prawnych właścicieli różnych nieruchomości sama w sobie nie może stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia przez organ planistyczny zasady proporcjonalności między interesem indywidualnym a interesem publicznym ani zarzutu nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwalonym planem miejscowym. Należy również mieć na uwadze, że nieruchomości skarżących położone są w różnych obszarach skarżonego planu i różne jest ich przeznaczenie w tym planie. Zarzuty braku proporcjonalności oraz naruszenia zasady równości trzeba więc odnosić do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planem w bliższej i dalszej odległości od nieruchomości skarżących a należących do innych podmiotów. Te zaś – w ocenie Sądu – są obciążone w planie w porównywalny sposób. Sąd podkreśla, że nadal możliwe jest wykorzystywanie przez skarżących nieruchomości w dotychczasowy sposób. Należy również wskazać, że dokumentacja planistyczna dowodzi, iż organ w planie uwzględnił postulaty zgłaszane w toku postępowania i ustalenia planu odbiegają od tych proponowanych na etapie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. W pierwotnej wersji działki skarżących o nr a, b, c w całości przeznaczone były jako tereny 1ZL. W planie jednak, uwzględniając istniejące zadrzewienie (a właściwie jego brak), na części tych działek ustalono przeznaczenie 2MN. W przypadku działki nr g zmodyfikowano przebieg planowanej drogi 2KDL kosztem należącej do sąsiadów działki nr i w ten sposób, że w planie na działce skarżących powierzchnia terenu przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wzrosła dwukrotnie. Na działce tej zmalał również obszar przeznaczony na pas zieleni urządzonej.
Odnośnie zarzutu niezgodności ze Studium ustaleń planu co do działek skarżących wypada powtórzyć, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie określa przeznaczenia terenów, lecz ustala jedynie kierunki i generalne zasady polityki przestrzennej. Jako dokument o charakterze kierunkowym nie określa przeznaczenia terenów w poszczególnych strefach, nie daje prawa do zabudowy i nie określa zasad zagospodarowania poszczególnych działek. Przeznaczenie takie ustala się tylko i wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszym przypadku nastąpiło. Nie można zatem zaakceptować stanowiska strony co do tego, że wyznaczone w planie miejscowym tereny oznaczone symbolami: 1ZL, 2KDL, 14ZP, 15ZP, 16ZP, 2KDW powinny również stanowić odrębne kategorie przeznaczeń w Studium. Trudno oczekiwać, aby plan miejscowy wiernie i dokładnie powtarzał (kopiował)wszystkie ustalenia studium, byłoby to bowiem dublowanie dokumentów i deprecjonowanie roli planu. W planie zachowuje się kierunki ustalone w studium natomiast mogą one być a często nawet muszą być modyfikowane z uwagi na konkretne uwarunkowania, tak jak w rozważanym przypadku na działkach nr a, b i c ze względu na istniejący faktycznie na nieruchomościach obszar leśny. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazują wartości graniczne pożądane przy planowaniu przestrzennym, służą całości opracowania i nie w każdym wypadku muszą one odpowiadać wprost wartościom jakie wynikają (lub będą wynikać) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów. Pozostawienie tylko na części wskazanych wyżej nieruchomości należących do skarżących przeznaczenia leśnego a w pozostałym zakresie wprowadzenie przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe, zdaniem Sądu, oznacza, ze rozwiązania przyjęte w planie nie prowadzą do modyfikacji kierunku zagospodarowania przewidzianego w Studium, ani go nie wykluczają.
Słusznie zauważył organ planistyczny, że ogólne kierunki rozwoju mieszkalnictwa w Studium powiązano m.in. z wyposażeniem terenów mieszkaniowych w komunikację, infrastrukturę techniczną, społeczną oraz zieleń urządzoną. Istotną rolę przypisano także systemowi przyrodniczemu miasta. Godzi się również zauważyć, iż na części obszaru, na którym znajdują się działki nr a, b oraz c w planie uwzględniono kierunek zagospodarowania przyjęty w Studium, bowiem zmieniono tam przeznaczenie na mieszkaniowe jednorodzinne (2MN), przy czym obszar graniczący z działkami stron skarżących również uzyskał, zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w Studium, przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej (16MN). Natomiast na pozostałym obszarze wprowadzono przeznaczenie oznaczone symbolem 1ZL z uwagi na istniejący na tym obszarze kompleks leśny i konieczność jego zachowania ze względu na uwarunkowania ustawowe (także uwzględnione w Studium). Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że poszczególne części działek nr a, b oraz c do dnia 25 listopada 2020 r. widniały w ewidencji gruntów i budynków jako grunty oznaczone symbolem Lz, czyli zgodnie z ówcześnie obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako grunty zadrzewione i zakrzewione Lz, należące do kategorii gruntów leśnych (§ 68 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia). Powyższe potwierdzają także dane z mapy zasadniczej, na której projekt planu, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. został sporządzony. Przedmiotowa mapa zasadnicza została pozyskana w dniu 13 sierpnia 2018 r. W trakcie trwania procedury planistycznej wystąpiono także dwukrotnie o aktualizację ww. mapy, mimo tego, iż przepisy prawne nie wskazują na taki obowiązek. W zaktualizowanej wersji mapy, na której powstał ostateczny rysunek planu, poszczególne części ww. działek nadal widniały jako grunty leśne Lz (mapa z dnia 27 lipca 2020 r.). Uwzględniając powyższe, jak również istniejące zagospodarowanie części przedmiotowych działek, tj. występowanie w ich obrębie drzew, wyżej wymienione części działek skarżących - w ocenie Sądu - zasadnie przeznaczono w planie na lasy (1ZL). Kwestie związane z pozostawieniem wskazanego obszaru w istniejącym zagospodarowaniu wypełniają zatem także ustalenia Studium. Organ planistyczny słusznie uwzględnił, że Prezydent Miasta Opola decyzjami z dnia 25 listopada 2020 r. ustalił - dla części działki nr d (obecnie działka nr b obręb [...]) oraz dla części działek nr e i f (obecnie działka nr b i c obręb [...]) - użytek z gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (Lz) na grunty zadrzewione i zakrzewione na łąkach trwałych klasy IV (Lzr-ŁIV). Ponadto zgodnie z Opracowaniem ekofizjograficznym na poszczególnych fragmentach działek skarżących zidentyfikowano zbiorowisko leśne o kodzie [...], tj. [...] bądź [...]. W celu ochrony ww. zasobów przyrodniczych stanowisko to w m.p.z.p. "[...] I" w O. zyskało przeznaczenie na tereny lasu 1ZL oraz częściowo na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na użytkach gruntowych niestanowiących lasu, tj. Ł - łąki trwałe, B - tereny mieszkaniowe i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Stąd wskazane wyżej zbiorowisko, jest chronione także ustaleniami planu miejscowego poprzez ustalenie terenu 1ZL z przeznaczeniem na lasy.
Odnośnie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach skarżących objętych obszarem oznaczonym w planie jako 2MN należy stwierdzić, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż układ zabudowy na tych nieruchomościach został wyznaczony po obrysie granicy użytku gruntowego ujętego w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne - łąki trwałe (ŁIV), ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5m od linii rozgraniczającej ten teren z terenem oznaczonym symbolem 9KDD (teren ul. [...]), uwzględniając przy tym najbliższą, istniejącą zabudowę po tej samej stronie ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr p i o, obręb [...]. Należy zgodzić się z organem planistycznym, że z uwagi na swą specyfikę merytoryczną narzędzia i zapisy mające na celu ochronę ładu przestrzennego oraz ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu, mogą być bardzo różne w zależności od potrzeby i specyfiki danego miejsca oraz problemów do rozwiązania, co przejawiać może się np. poprzez wyznaczanie dodatkowych linii zabudowy od elementów innych niż drogi, np. od sąsiednich działek, czy innych przeznaczeń terenów (np. terenów lasów, terenów wód powierzchniowych śródlądowych). Sąd przychyla się do stanowiska organu, iż żaden z przepisów nie stanowi o tym, że linia zabudowy może być stanowiona jedynie od dróg publicznych, a w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać wiele aspektów, w tym głównie wymagania ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), ale także m.in. wymagania ochrony środowiska (w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych). Wobec powyższego należy podzielić argumentację organu, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach terenu 2MN w odległości 5m od terenu 4WS (działka nr u) miało na celu zachowanie bezpiecznego buforu od cieku wodnego oraz odpowiednio 5m od terenu 1ZL (w południowej części terenu 2MN) i ok. 24m od terenu 1ZL (w zachodniej części terenu 2MN). Możliwy do zainwestowania w zabudowę obszar ograniczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy w ramach terenu 2MN ma powierzchnię ok. 360m2, co odpowiada ustalonemu w planie wskaźnikowi maksymalnej powierzchni zabudowy dla tego terenu określonemu na poziomie 25%.
Wyznaczenie w planie terenu dróg oznaczonych symbolami 2KDL i 2KDW oraz towarzyszących im terenów zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP jest uzasadnione celem publicznym tj. przejęcie ruchu z planowanego osiedla. Droga 2KDL stanowi centralną oś projektowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zapewniającą niezbędny układ komunikacyjny dla jego obsługi poprzez możliwość zbierania ruchu z włączających się do niej istniejących i planowanych dróg dojazdowych i wewnętrznych, w tym m.in. poprzez drogę wewnętrzną 2KDW. Przebieg projektowanej drogi 2KDL został wyznaczony poprzez grunty użytkowane obecnie rolniczo, a nie jak wskazano, przez środek spokojnej, zabudowanej domami jednorodzinnymi dzielnicy [...]. Jej możliwy przebieg na wstępie jest już delimitowany istniejącymi uwarunkowaniami, tj. możliwie najmniej kolizyjne i ingerujące przejście przez tereny zabudowy od ul. [...]. Przedmiotowa droga stanowi element logicznego i powiązanego układu komunikacyjnego na obszarze daleko wykraczającym poza działkę skarżących, stwarza też jedyny możliwy dostęp do nowoprojektowanych terenów mieszkaniowych oznaczonych w planie symbolem 15MN. Sąd nie stwierdza w tym miejscu zachwiania proporcji w wyważeniu interesu indywidualnego skarżących oraz interesu publicznego. Jest rzeczą oczywistą, że nie można projektować na terenach rolnych rozwoju zabudowy bez zaprojektowania układu komunikacyjnego dla obsługi tej zabudowy. Jak już wyżej wskazano – w ocenie Sądu – przy wyznaczaniu przebiegu planowanej drogi 2KDL organ proporcjonalnie i w podobnym stopniu obciążył jej przebiegiem poszczególne nieruchomości na całym obszarze.
Pełnomocniczka skarżących podniosła także zarzut, że przewidziane w planie miejscowym na działce nr g droga publiczna 2KDL, droga wewnętrzna 2KDW oraz tereny zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP to inwestycje celu publicznego, a zatem musiały być oznaczone w studium ale nie znalazły się w tym akcie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji są celami publicznymi. Działania o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym i metropolitarnym stanowiące realizację tych celów to inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym określa się w studium. Jakkolwiek w Studium nie przewidziano konkretnie na działce nr g drogi publicznej i drogi wewnętrznej, to jednak działka ta znajduje się na terenie przeznaczonym w tym akcie pod budownictwo mieszkaniowe (MN), co oznacza, że na obszarze tym musi zostać zapewniona obsługa komunikacyjna, a wydzielane działki muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego Studium i planem to grunty rolne, a więc obszar nie objęty uwarunkowaniami komunikacyjnymi, zasadniczo niepowiązany komunikacyjnie z obszarami zamieszkałymi. W Studium znalazł się zapis o konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i to było - w ocenie Sądu - z punktu widzenia działki nr g wystarczające. Dlatego zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.