II SA/Op 56/06

II SA/Op 56/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. F., J. F., K. F. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 05 grudnia 2005 r. nr XXVII/188/2005 w przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rady Gminy Komprachcice na rzecz skarżących E. F., J. F., K. F. solidarnie kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr VIII/74/99 z dnia 27 sierpnia 1999 r. Rada Gminy w Komprachcicach postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny zurbanizowane, w tym planu dla wsi Komprachcice.
Zarząd Gminy Komprachcice zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 15 lutego 2000 r. oraz zamieszczenie komunikatu w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 21 lutego 2000 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do projektu planu.
W piśmie z dnia 7 października 2000 r. E. F. oświadczyła, iż nie zgadza się na przeprowadzenie linii 400 kV, relacji Dobrzeń Wielki – Wielopole, przez jej działki o numerach: A, B i C. Nadmieniła, że projekt jest sprzeczny z decyzją – pozwoleniem na budowę przedmiotowej linii.
W dniu 26 października 2000 r. Zarząd Gminy Komprachcice opublikował komunikat o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania terenu obejmującego m.in wieś Komprachcice do publicznego wglądu w dniach od 2 listopada do 24 listopada 2000 r., w siedzibie Urzędu Gminy. Poinformowano również o prawie składania protestów i zarzutów. Następnie przedłużono termin wyłożenia projektu planu do 30 grudnia 2000 r. O powyższym zawiadomiono odrębnym pismem E. i W. F.
E. F., pismem z dnia 11 listopada 2000 r., wniosła zarzut do projektu planu, ponieważ – jak stwierdziła – linia energetyczna pozbawi ją w przyszłości możliwości zabudowy działki nr C i A. W drugim zarzucie, z dnia 15 lutego 2001 r., podpisanym także przez W. i K. F., wywodziła, iż linia energetyczna będzie przebiegać zbyt blisko domu mieszkalnego i zabudowań, a ponadto uniemożliwi budowę na trzech działkach, tj. działkach o numerach: B, A i C.
Kolejnym obwieszczeniem i komunikatem w prasie, Zarząd Gminy Komprachcice zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu w terminie od 25 maja 2001 r. do 25 czerwca 2001 r. projektu planu ze zmianami wprowadzonymi w wyniku uwzględnienia przez Zarząd protestów i zarzutów. Pouczono również o prawie składania protestów i zarzutów.
Zarząd Gminy Komprachcice, pismem z dnia 21 maja 2001 r., poinformował E. F. o nieuwzględnieniu jej zarzutu. Następnie ogłosił, iż sesja Rady Gminy Komprachcice, w trakcie której będą rozpatrywane nieuwzględnione zarzuty i protesty, odbędzie się w dniu 27 sierpnia 2001 r.
27 sierpnia 2001 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła uchwałę Nr XXII/183/2001 o odrzuceniu m.in. zarzutu wniesionego przez E. F. Na powyższą uchwałę E. F. wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił (wyrok z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2524/2001).
W dniu 6 lipca 2005 r. Wójt Gminy Komprachcice, działając na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) i art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zawiadomił poprzez obwieszczenie i komunikat w prasie, że projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice ze zmianą przebiegu linii 400 kV w rejonie ulicy Krzyżowej i Opolskiej, będzie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 lipca 2005 r. do 5 sierpnia 2005 r. w budynku Urzędu Gminy. Poinformowano również zainteresowanych o prawie składania protestów i zarzutów w terminie 14 dni po upływie okresu wyłożenia. O powyższym zawiadomiono odrębnymi pismami, doręczonymi w dniu 15 lipca 2005 r., E., K. i J. F.
E., K., J. i A. F. wnieśli w dniu 18 sierpnia 2005 r. zarzuty odnośnie zmiany przebiegu linii napowietrznej 400 kV, relacji Dobrzeń Wielki – Wielopole, w części, w której przebiega ona niezgodnie z wcześniej ustalonym ogólnym planem. W uzasadnieniu zarzutu podniesiono, iż na terenie działek należących do wnoszących zarzut, linia elektroenergetyczna 400 kV krzyżuje się z linią elektroenergetyczną 220 kV. Zarówno działka nr C (budowlana), jak i działka nr D (grunty rolne, w przyszłości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe), po zmianie planu zagospodarowania znalazły się w obszarze negatywnego oddziaływania spornej linii, dla którego - zgodnie z przepisami – powinny być utworzone obszary ograniczonego oddziaływania. Ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposobów korzystania z terenu ustalone w stosownych przepisach ustanawiających te obszary, uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ przedmiotowe obszary nie zostały jeszcze utworzone, nie ma tym samym podstaw do wprowadzania w planach tych ograniczeń i wymagań. Bez utworzonych obszarów ograniczonego oddziaływania, Gmina wprowadzająca do planu pewne zakazy i ograniczenia, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, ponosi skutki finansowe takiego działania. Działanie to dodatkowo narusza prawa właścicielskie. Ponadto, zgłaszający zarzut podkreślili, że linia napowietrzna 400 kV wybudowana została niezgodnie z planem, a na odcinku w rejonie ul. Krzyżowej trasa została zmieniona, co w konsekwencji spowodowało, że działki nr C i D znalazły się w strefie uciążliwości linii. Przebieg tejże linii miał być poprowadzony w tym rejonie wzdłuż istniejącej trasy linii 220 kV, i wtedy w zasięgu jej oddziaływania pozostawałyby tylko dwa budynki (mieszkalny i produkcyjny), które już teraz znajdują się w strefie oddziaływania linii 220 kV. Powyższe spowodowało rażące obniżenie wartości działek z uwagi na niekorzystne skutki wywoływane przez linię oraz ze względu na zakaz lokalizacji nowych obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, co w obliczu faktu, że działka nr C ma charakter budowlany powoduje jej całkowitą bezużyteczność. Na koniec jeszcze raz podkreślono, że sporna linia została wybudowana niezgodnie z obowiązującym w okresie jej budowy ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wójt Gminy Komprachcice ogłosił, poprzez obwieszczenie i komunikat w prasie, iż sesja Rady Gminy Komprachcice, w trakcie której będą rozpatrywane nieuwzględnione zarzuty i protesty dotyczące zmiany przebiegu linii 400 kV w rejonie ul. Krzyżowej i Opolskiej, odbędzie się w dniu 5 grudnia 2005 r. O terminie sesji Rady zawiadomiono wnoszących zarzuty.
5 grudnia 2005 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła uchwałę Nr XXVII/188/05, którą odrzuciła zarzut wniesiony przez E., K., J. i A. F., uznając go za bezzasadny. Uzasadniając swoje stanowisko, Rada podniosła przede wszystkim, że w "projekcie planu uwzględniono istniejący, a więc przesądzony przebieg linii, a plan nie ma mocy sprawczej, aby ten przebieg zmienić". Nadto wyjaśniono, że projekt planu odnosi się do odległości zabudowy od linii elektroenergetycznej 400 kV, wprowadzając zapis, iż powinny być one zgodne z warunkami określonymi w decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, który jednak do tej pory nie został ustalony. Dlatego też w projekcie planu wprowadzono rozwiązania (zakazy) przejściowe. Zakaz odnośnie realizacji nowych obiektów nie dotyczy działki nr C, która leży poza zasięgiem potencjalnego oddziaływania linii, natomiast dotyczy jedynie w nieznacznym stopniu działki rolnej nr D (ok. 0, 02 ha przy pow. działki 0,6 ha), a więc możliwa jest na niej lokalizacja budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Dodatkowo Rada wyjaśniła, że po ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, w razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia tego obszaru, zainteresowanym będzie przysługiwało prawo odszkodowania lub wykupu nieruchomości, do czego zobowiązany jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń. Jako podstawę prawną odrzucenia zarzutu wskazano art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 135 i art. 136 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Powyższą uchwałę, doręczoną w dniu 12 stycznia 2006 r., zaskarżyli do tut. Sądu E., K. i J. F., wnosząc o jej uchylenie. W skardze powtórzono argumentację zawartą w zarzucie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zurbanizowanego wsi Komprachcice, dotyczącą negatywnego wpływu linii elektroenergetycznej dla ludzi i ekosystemu, rażącego obniżenia wartości działek. Uznano, że uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzut jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, bowiem zaakceptowanie przebiegu linii 400 kV, która została wybudowana niezgodnie z wcześniej ustalonym przebiegiem narusza przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy art. art. 141, 142, 143 i dalsze Prawa ochrony środowiska. Położenie działek należących do skarżących w niewielkiej odległości od ustalonej w projekcie strefy oddziaływania linii, znacznie obniżyło ich wartość, a ponadto jest pewne, że przy utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania dla spornej linii, przedmiotowe działki znajdą się w potencjalnej strefie oddziaływania linii z zakazem przebywania w niej ludzi. Tak się właśnie stało z działkami o nr A i B, których wartość jest prawie zerowa, gdyż nie można na nie znaleźć nabywców.
Przesyłając do Sądu skargę wraz z dokumentacją, Wójt Gminy Komprachcice stwierdził, że odpowiedź na skargę zawiera uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wyjaśnił, że Polskie Linie Energetyczne poprowadziły sporną linię 400 kV inną trasą niż zaproponowana wcześniej w projekcie planu, co spowodowało, że projekt planu został zaktualizowany z uwzględnieniem faktycznego przebiegu linii i poddany ponownej procedurze planistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem Sąd - w pierwszym rzędzie - wziął pod uwagę uchybienia, które nie zostały podniesione przez skarżących, a które zdeterminowały sposób rozstrzygnięcia.
Kontrola legalności zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu wykazała, iż w toku prac związanych z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zurbanizowanego wsi Komprachcice, Wójt Gminy Komprachcice naruszył przepisy procedury planistycznej, określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, której przepisy - z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. (organ wadliwie powołał ust. 1 wskazanej regulacji) - stanowiły podstawę prawną do wydania tejże uchwały.
Niesporne w sprawie jest, że po podjęciu przez Radę Gminy Komprachcice w dniu 27 sierpnia 1999 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obejmujących m.in. obszar wsi Komprachcice, przeprowadzona została przez Zarząd Gminy odpowiednia procedura planistyczna, włącznie z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu, przekazaniem Radzie nieuwzględnionych w projekcie protestów i zarzutów oraz ogłoszeniem i zawiadomieniem imiennym zainteresowanych o terminie sesji Rady, wyznaczonej na dzień 27 sierpnia 2001 r., poświęconej rozpatrzeniu tych protestów i zarzutów. Część uchwał w sprawie odrzucenia zarzutów, w tym także uchwała dotycząca zarzutu E. F., stała się przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2524/2001, oddalił skargę E. F.
Nie doszło jednak do uchwalenia planu, bowiem Wójt Gminy Komprachcice dokonał weryfikacji projektu planu, co polegało na częściowej zmianie (w rejonie ulicy Krzyżowej i Opolskiej) przebiegu trasy linii elektroenergetycznej 400 kV, relacji Dobrzeń Wielki – Wielopole. W związku z tą zmianą, stosownie do wymogów ustawy, ponowiono procedurę związaną z wyłożeniem do publicznego wglądu zmienionego częściowo projektu planu, jednakże przy wykonywaniu powyższego obowiązku dopuszczono się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy. Otóż, zgodnie z tą regulacją wyłożenie projektu zmiany planu do publicznego wglądu następuje na okres 21 dni. Termin ten ma zapewnić obywatelom możliwość zapoznania się z projektowaną regulacją prawną, zatem przypadać powinien na dni "robocze" urzędu. W przedmiotowej sprawie ogłoszono, że czas na zapoznanie się z projektowaną zmianą przypada na okres od 15 lipca do 5 sierpnia 2005 r. Zakreślony termin, to 21 dni kalendarzowych, obejmujących również dni wolne od pracy dla Urzędu Gminy Komprachcice, a więc wgląd do wyłożonych dokumentów przez wymagany ustawą okres nie był możliwy.
Ponadto prawodawca w pkt 6 ust. 2 art. 18 ustawy nakazuje, by ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu dokonać, po pierwsze, w sposób określony w pkt 1 ust. 2 art. 18 ustawy, po drugie zaś, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. Prawidłowość sposobu ogłoszenia o wyłożeniu projektu nie budzi zastrzeżeń, jednak nie zawiadomiono o tym fakcie - w odpowiednim terminie - właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami projektu planu. Przesłany do Sądu materiał dokumentacyjny dowodzi, że skuteczne zawiadomienie w tej sprawie E., K. i J. F. nastąpiło w dniu 15 lipca 2005 r., zatem zbiegło się z pierwszym dniem terminu wyłożenia projektu planu. Takie działanie Wójta Gminy Komprachcice nie tylko narusza omawiany przepis, lecz niewątpliwie narusza także słuszne interesy stron.
Powiedziane dotychczas przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym miejscu zauważyć trzeba, że prawodawca nadał niezwykle wysoką rangę procedurze tworzenia prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niejednokrotnie ustalenia planu znacząco oddziałują na konstytucyjnie chronione prawo własności, dlatego też przy jego tworzeniu obowiązują ściśle określone rygory, których nieprzestrzeganie powoduje poważne konsekwencje. I tak, stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy, jakiekolwiek naruszenie procedury planistycznej, określonej w art. 18 ustawy, powoduje nieważność późniejszej uchwały rady w sprawie planu. Tym samym, również uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu, podjęta w warunkach naruszenia procedury określonej w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotknięta jest wadą nieważności.
Stwierdzenie nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu z wyżej przedstawionych powodów czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi a w efekcie badanie, czy uchwała ta została podjęta z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego), i czy przyjęte w projekcie planu rozwiązania nie ingerują w sposób nadmierny lub z naruszeniem przepisów szczegółowych w sferę interesów prawnych lub uprawnienia skarżących. Kwestia ta winna być rozstrzygnięta przy ponownym rozpoznaniu sprawy i musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu ponownie podjętej uchwały. Już teraz bowiem należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odpowiada wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy. Nie można uznać za prawidłowy poglądu Rady, wedle którego przebieg spornej linii elektroenergetycznej, wykonanej w sposób niezgodny z wcześniejszymi ustaleniami i pozwoleniami, przesądzał o treści projektowanego planu. W tej mierze należy podzielić poglądy wyrażone przez tut. Sąd oraz Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpatrywania skarg innych osób na uchwały w przedmiocie zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów Gminy Komprachcice, zgodnie z którymi zadanie wprowadzone do projektu planu winno być ustalone w sposób zgodny z wymaganiami sformułowanej w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności, w tym także przy uwzględnieniu koniecznej ochrony interesów prawnych wszystkich właścicieli (patrz: wyrok WSA w Opolu z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04, niepubl., a także wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 856/05, niepubl.). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, by zaistniały szczególne względy, przemawiające za wprowadzeniem zmian do projektu planu. Taką okolicznością niewątpliwie nie jest podjęcie próby "usankcjonowania" samowolnie wykonanej zmiany trasy linii elektroenergetycznej, kosztem naruszenia interesu prawnego skarżących, o ile oczywiście za takim rozwiązaniem nie przemawiają względy określone w art. 1 ust. 2 ustawy. Ponadto - w okolicznościach sprawy - należy rozważyć i to, czy obecnie planowany przebieg spornej linii nie ogranicza w sposób nadmierny praw właścicielskich, zwłaszcza, że przy poprzednim projektowaniu tejże linii Gmina utrzymywała, iż problem związany z jej przebiegiem został optymalnie rozwiązany.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy oraz art. 147 ust. 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.
Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały oraz o zwrocie kosztów postępowania oparto o przepis art. 152 i art. 200 p.p.s.a.