II SA/Op 544/21

II SA/Op 544/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1002/22 - Wyrok NSA z 2023-09-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 640
par. 10, par. 110
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich  usytuowanie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej N. C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez N. C. (dalej jako skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], mocą której organ ten odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], ustalającej na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku w miejscowości S., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a i b.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz O. ustalił na rzecz N. C. i K. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku i niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie położonym w miejscowości S., obejmującym działki o numerach ewidencyjnych a i b, arkusz mapy [...], obręb [...]. W punkcie 3.2 rozstrzygnięcia ustalił, że odległość linii zabudowy od granicy drogi gminnej winna wynosić co najmniej 16 m, natomiast w punkcie 3.6 podał, że w strefie kontrolowanej o szerokości 12 m, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, nie należy wznosić budynków, urządzać składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być prowadzona żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że uwarunkowaniem mającym wpływ na sposób zagospodarowania wnioskowanego terenu są sieci uzbrojenia terenu przebiegające po inwestycji, tj.: linia gazociągu gA150 oraz linia elektroenergetyczna (równolegle do drogi gminnej) i sieć kanalizacji sanitarnej (prostopadle do drogi gminnej), oraz że w myśl przepisów art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drodze gminnej na terenie zabudowy wsi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 6 m. Podkreślił, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3.5), stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, wynika, że na działce budowlanej oznaczonej jako nr a i b równolegle do drogi gminnej (w odległości ok. 8,50 m - 9 m od granicy) przebiega trasa podziemnego gazociągu gA150 i ok. 1,50 m od granicy przebiega linia elektroenergetyczna nn. Wynika z niej również (pkt 3.7), że w analizowanym obszarze istniejąca zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości od 2,5 m do 4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. W myśl art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drodze gminnej na terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 6 m. W przypadku wnioskowanego terenu usytuowanie budynku przyjąć należało w odległości od granicy drogi gminnej, co najmniej 16 m, z uwagi na strefę kontrolowaną w pasie gazociągu znajdującego się na działce nr b o szerokości 12 m.
Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podało, że wnioskiem z dnia 26 maja 2021 r. K. C., reprezentowany przez pełnomocnika A. S., zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku tym wskazał, że z uwagi na stwierdzenie przebiegu przez działkę nr b sieci gazowej o ciśnieniu roboczym 4 Mpa i średnicy 150 mm została ustalona szerokość strefy kontrolowanej w wymiarze 12 m. Wielkość tej strefy przełożyła się na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 16 m od granicy drogi gminnej. Natomiast w decyzji zmieniającej przedmiotową decyzję (z dnia [...]) Burmistrz ustalił nową szerokość strefy kontrolowanej w wymiarze 4 m, przy czym nie zmieniono ustalonej linii zabudowy. Wielkość strefy kontrolowanej (w decyzji zmieniającej) ustalono w oparciu o przepis § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Niestety nie sposób odnaleźć przepisu w oparciu, o który ustalono wielkość strefy w decyzji z dnia [...]. Wielkość strefy kontrolowanej zarówno w decyzji podstawowej, jak i zmieniającej ustalono w sposób absolutnie wadliwy. Wprawdzie wielkości i ciśnienia się zgadzają, jednakże zgodnie z ustaleniami wskazanego wyżej rozporządzenia w przypadku sieci zrealizowanych przed 2001 r. zostały ustalone inne, znacznie większe wielkości stref. Przedmiotowa sieć została wykonana w latach dziewięćdziesiątych i nie może być traktowana zgodnie z ustaleniami § 10 rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia wynika, że w przypadku gazociągu o średnicy do 300 mm i ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10,0 MPa szerokość strefy kontrolowanej w odniesieniu do budynku mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 40 m. Takie ustalenie powoduje, że linia zabudowy ustalona na poziomie 16 m winna znaleźć się w istocie w odległości większej o 14 m, czyli łącznie 30 m od granicy drogi gminnej. Gdyby takie ustalenia zostały dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy, to nikt nie zdecydowałby się na podejmowanie próby budowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego - łączna głębokość działki budowlanej wynosi niecałe 37 m, a zatem do zabudowy pozostałoby niecałe 4 m przy założeniu braku okien od strony przeciwległej do ulicy. W efekcie realizacji ustaleń decyzji o warunkach zabudowy został zaprojektowany i wykonany budynek, którego lokalizacja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami technicznymi i prawdopodobnie będzie z tego powodu podlegał rozbiórce. Pozwolenie na budowę, które wydał Starosta O. musiało być wydane, gdyż przedłożony projekt budowlany w pełni odpowiadał warunkom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ gminy. Projektant w pełni zastosował się do zakazu lokalizacji jakichkolwiek elementów zagospodarowania działki w strefie kontrolowanej.
Kontynuując Kolegium wskazało, że pismami z dnia 2 lipca 2021 r. zwróciło się do: 1) Starosty O. o przedłożenie: aktualnych informacji z rejestru gruntów dla działek o numerach j, d, e, f, g, h, b i a w obrębie [...]; decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...] (ze wskazaniem daty ostateczności); decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...], nr [...] (ze wskazaniem daty ostateczności) oraz 2) Burmistrza O. o wyjaśnienie, czy zaskarżona decyzja jest ostateczna (ze wskazaniem odpowiedniej daty) oraz o przekazanie decyzji organu z dnia [...], zmieniającej ww. decyzję, a także ewentualnych wszelkich innych decyzji organu, które pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotową decyzją, o ile takie zostały wydane.
Przy piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. Burmistrz O. przesłał skan decyzji z dnia [...], nr [...], zmieniającej własną decyzję z dnia [...], nr [...], w ten sposób, że: w pkt. 3.6 skreślono zapisy w brzmieniu: "3.6. W strefie kontrolowanej o szerokości 12 m, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, nie należy wznosić budynków, urządzać składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być prowadzona żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji", a w to miejsce wprowadzono zapisy o brzmieniu: "3.6 W strefie kontrolowanej szerokości 4 m, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, (tj. obszarze wyznaczonym po obu stronach gazociągu), nie należy wznosić budynków, urządzać składów i magazynów i nie powinna być prowadzona żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. W trefie kontrolowanej nie mogą rosnąć drzewa i krzewy z obu stron osi gazociągu, w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągu, licząc od osi gazociągu do pni drzew lub do krzewów". Podstawą prawną decyzji zmieniającej, podaną przez organ w jej osnowie, był art. 155 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 7 lipca 2021 r. Starosta O. poinformował Kolegium, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielem działki nr c jest B. K., właścicielem działki nr d jest Gmina O., właścicielami działki nr e i działki nr f są A. P. i D. P., właścicielami działki nr g i działki nr h są A. K. i C. K., właścicielami działki nr b i działki nr a są N. C. i K. C. Z kolei w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. Starosta O. wyjaśnił, że w archiwum zakładowym Starostwa Powiatowego w O. brak jest decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...], nr [...]. Jednocześnie organ przekazał kopie:
1) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej A w J. "projekt budowlany 1 - gazociągu wysokiego ciśnienia relacji S. - A w J. (11 załączników), 2 - stacji redukcyjnych gazu 1-go i 2-go stopnia 3 - gazociągu n.c. dla potrzeb technologiczno-grzewczych Zakładu (4 załączniki), 4 - Linii kablowych energetycznych zasilających stacje redukcyjne 1 i 2 (4 załączniki) oraz udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji; zgodnie z adnotacją urzędową umieszczoną na decyzji nie została ona zaskarżona i stała się ostateczna 20 lutego 1996 r.;
2) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], nr [...], zmieniającej decyzję własną z dnia [...], nr [...], w ten sposób, że pozwolenie na budowę ww. inwestycji uzupełniono o pozwolenie na budowę stacji redukcyjnej 3 na terenie huty oraz budowę rurociągów gazowych na odcinku oznaczonym w aneksie projekcie zagospodarowania 1 do 2 oraz zatwierdzono aneks do projektu obejmujący budowę stacji redukcyjnej 3 na terenie huty oraz budowę rurociągów gazowych na odcinku oznaczonym 1 do 2 objęty załącznikami od 20 do 21.
W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 731 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z czym Kolegium odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W dalszych motywach, omówiło określone w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, ale zbadanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad powodujących jej nieważność. Oznacza to, że w trybie nieważnościowym nie mogą być brane pod uwagę wszelkie nieprawidłowości kontrolowanej decyzji, ale tylko takie, które zostały wprost wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Kolegium wskazało, że przyjęło, iż w wnioskodawca oparł swoje żądanie o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem pomimo, iż w sposób ogólny odwoływał się do § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), zwanego dalej "rozporządzeniem", to właśnie ten przepis, w ocenie strony, został naruszony w sposób rażący. Kolegium akcentowało, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje gospodarcze lub społeczne - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - ciężkie skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, ale w drodze decyzji (art. 158 § 1 zd. 1 K.p.a.), której kasacyjny charakter powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Z zasady tej wynika, że organ orzekający w tym trybie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Dlatego, Kolegium nie było uprawnione do uwzględnienia okoliczności, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], została zmieniona (w trybie art. 155 K.p.a.) decyzją z dnia [...], nr [...]. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. następuje na przyszłość, a nie ze skutkiem wstecznym, sięgającym daty wydania decyzji pierwotnej. Tym samym w niniejszym postępowaniu Kolegium zbadało decyzję Burmistrza O. z dnia [...], w jej pierwotnym brzmieniu. W dalszych motywach Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], została wydana na podstawie m.in. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (...). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Burmistrz O. ustalił w pkt 3.6 decyzji że "w strefie kontrolowanej o szerokości 12 m, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, nie należy wznosić budynków, urządzać składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być prowadzona żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji". Podstawę prawną tego zapisu stanowiły dwie normy: § 10 ust. 3 i § 10 ust. 6 pkt 3 lit. d rozporządzenia. Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy, wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Stosownie zaś do § 10 ust. 6 pkt 3 lit. d rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 500 - 12 m. Powyższe ustalenia miały wpływ również na inne zapisy badanej decyzji - zamieszczone w pkt 3.2 rozstrzygnięcia, dotyczące linii zabudowy, tj. że "Zgodnie z przepisami o drogach publicznych odległość linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej winna wynosić co najmniej 6 m. W tym przypadku odległość linii zabudowy od granicy drogi gminnej winna wynosić co najmniej 16 m." W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił natomiast, że "usytuowanie nowego budynku mieszkalnego od granicy drogi gminnej ustalono w odległości 16 m, gdyż w strefie kontrolowanej o szerokości 12 m, tzn. min. 6 m od osi gazociągu nie należy wznosić budynków". Kolegium zauważyło, że z kopii mapy zasadniczej, sporządzonej w skali 1:1000, dołączonej do wniosku inwestora, jak i załącznika nr 1 i nr 2 do przedmiotowej decyzji wynika, że przez działkę nr b i sąsiednie działki wzdłuż (równolegle do) drogi gminnej (na działce nr i) przebiega gazociąg oznaczony symbolem "g150". Z dowodów tych wynika też, że linia zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego działki nr b i a została wyznaczona od strony działki drogowej nr i, przecinając działkę nr b w odległości 8 m od gazociągu, tj. 16 m od granicy z działką drogową. Z ww. przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy do DN 500 włącznie - 12,0 m (Burmistrz O. nie powołał się wprost na tę normę, jednak nie budzi wątpliwości, że w istocie ją zastosował, skoro ustalił strefę kontrolowaną gazociągu o szerokości wskazanej w tym przepisie - jako jedynym przepisie określającym strefę kontrolowaną w tych wymiarach). Kolegium zauważyło, że przedmiotowy gazociąg posiada średnicę 150 mm, a do takich gazociągów co do zasady odnosi się § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy do DN 150 włącznie - 4,0 m. Niemniej, w ocenie Kolegium, również i ta zasada ustalania szerokości strefy kontrolowanej nie powinna była zostać zastosowana w niniejszej sprawie.
Kolegium akcentowało, że w § 110 rozporządzenia ustawodawca przewidział normę szczególną, obejmującą swym zakresem historyczne stany faktyczne. Zgodnie z tym przepisem dla gazociągów wybudowanych: 1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, 2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę przedmiotowego gazociągu zostało wydane przed 12 grudnia 2001 r., tj. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], nr [...], zmienioną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], nr [...]. W tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia wskazano, że dla gazociągu o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10,0 MPa i średnicy gazociągu do 300 mm, szerokość strefy kontrolowanej w odniesieniu do budynków mieszkalnych zabudowy jednorodzinnej powinna wynosić 40 m. Powyższej regulacji nie uwzględnił Burmistrz O. przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, poprzestając na normie ogólnej zawartej w § 10 ust. 6 pkt 3 lit. d rozporządzenia, uznając przepisy rozporządzenia za przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Tymczasem, zdaniem Kolegium, przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy ustawy Prawo budowlane, jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, ponieważ na etapie ustalania warunków zabudowy przesądza się jedynie o możliwej lokalizacji inwestycji, a także o jej podstawowych parametrach. Przyjmuje się zatem, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest właściwy do oceny zgodności inwestycji z tymi przepisami. Normy techniczno-budowlane wiążą natomiast przy sporządzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę, przez co to dopiero na tym etapie przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Powyższe stanowisko - w ocenie Kolegium - jest jeszcze bardziej uzasadnione w kontekście nowelizacji u.p.z.p., dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 912). Równocześnie Kolegium zauważyło, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dodał pkt 6 lit. b (na podstawie art. 2 pkt 4 ww. nowelizacji), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Powyższe, zdaniem Kolegium, uzasadnia twierdzenie, że rozporządzenie, zawierające przepisy wyznaczające strefy kontrolowane gazociągu, nie stanowi "przepisów odrębnych", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. albowiem uprawnienie do badania i uwzględniania stref kontrolowanych gazociągów przysługuje organom dopiero do daty nowelizacji.
W dalszych motywach Kolegium wskazało, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury - w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego treść nadaje się do stosowania w bezpośrednim rozumieniu. Tym samym rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Pojęcie rażącego naruszenia prawa należy wykładać jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. W tym kontekście - zdaniem Kolegium - należy rozpatrywać pojęcie "przepisów odrębnych", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Pojęcie to jest nieostre, a odkodowanie jego znaczenia wymaga sięgania do różnych rodzajów wykładni. Z samego brzmienia tego sformułowania nie sposób wywieść, jakie konkretnie "przepisy odrębne" powinien uwzględnić organ wydając decyzję o warunkach zabudowy. Tym samym nie sposób, w kontekście powyższej argumentacji, przyjąć w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, że Burmistrz O. naruszył prawo w sposób rażący przez rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia strefy kontrolowanej gazociągu, ponieważ takie stanowisko nie wynika wprost z omawianej normy, ale z jej wykładni. Nie sposób również zarzucić rozstrzygnięciu Burmistrza O. oczywistości naruszenia § 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. d rozporządzenia przez ich zastosowanie lub oczywistości naruszenia § 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 110 pkt 1 rozporządzenia przez ich niezastosowanie. Kwestionowana decyzja nie wywiera również ciężkich skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium zauważyło, że wykładnia sądowa pojęcia "strefa kontrolowana" ma umocowanie w brzmieniu art. 2 pkt 30 rozporządzenia, w którym ustawodawca założył, że strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Strefa kontrolowana jest zatem wyznaczana w celu ułatwienia przedsiębiorstwu gazowemu dostępu do sieci gazowej (jej kontrolowania). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rzeczywistym celem przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych gazociągów w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych gazociągów i urządzeń. Celem jest także umożliwienie ewentualnego zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów rozporządzeń wykonawczych dotyczących budowy gazociągów w przypadku remontu lub przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów. Brak jest natomiast podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu już wybudowanych wcześniej gazociągów stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich. Dalej Kolegium wskazało, że do dnia 5 września 2013 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), zwane dalej "rozporządzeniem z 2001 r." Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r. dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2001 r. stanowi, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem. Na podstawie § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2001 r. szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" do DN 150 włącznie - 4 m. W okresie od 22 grudnia 1995 r. do 11 grudnia 2001 r. obowiązywało natomiast rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), które w § 6 ust. 1 określało, że odległości podstawowe gazociągów od obiektów terenowych, zwane dalej "odległościami podstawowymi", określają załączniki nr 1 i 2 do rozporządzenia. W tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia wskazano, że dla gazociągu o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10,0 MPa i średnicy gazociągu do 300 mm, odległość podstawowa od obrysów obiektów terenowych w odniesieniu do budynków mieszkalnych zabudowy jednorodzinnej powinna wynosić 20 m. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że szerokość strefy kontrolowanej gazociągu została wyznaczona poniżej wartości wynikającej z przepisu przejściowego zawartego w § 110 pkt 1 rozporządzenia (40 m - zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia), gdyż zgodnie z aktualnymi przepisami ogólnymi strefa kontrolowana nowobudowanego gazociągu o takich parametrach, jak przedmiotowy gazociąg, wynosiłaby 4 m (zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a rozporządzenia, tj. po 2 m od osi gazociągu). Zatem nowy gazociąg wraz z całą swoją strefą kontrolowaną mieściłby się w granicach strefy kontrolowanej obecnie funkcjonującego gazociągu, o szerokości ustalonej w kontrolowanej decyzji w wymiarze 12 m. Zauważyło też, że kontrolowana decyzja ograniczyła właścicieli nieruchomości w ich uprawnieniach (uniemożliwiając zabudowę nieruchomości w strefie kontrolowanej gazociągu), natomiast stwierdzenie nieważności tej decyzji w konsekwencji doprowadziłoby do niemal całkowitego pozbawienia właścicieli nieruchomości prawa do korzystania z ich własności (gdyby ustalić strefę kontrolowaną gazociągu o szerokości 40 m, to niemal cała nieruchomość nie podlegałaby zabudowie).
Reasumując Kolegium stwierdziło, że pomimo, iż kwestionowana decyzja Burmistrza O. została wydana z naruszeniem ww. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. d rozporządzenia, to przez wzgląd na wątpliwości interpretacyjne dotyczące tych norm i skutki przedmiotowego uchybienia (brak ciężkich skutków społeczno-gospodarczych), a także ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, stanowiącą jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie można uznać, że w sprawie wystąpiły negatywne, nieakceptowalne przez praworządne państwo skutki gospodarcze lub społeczne, jakie miałaby powodować kwestionowana decyzja, a więc nie można uznać, że została ona wydana w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. Na marginesie Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się wątpliwości, co do konstytucyjności § 110 rozporządzenia. Powyższe stanowi dodatkową przesłankę za uznaniem, że w niniejszej sprawie, która dotyczy właśnie stosowania ww. przepisów nie mamy do czynienia z ich rażącym naruszeniem, skoro ich stosowanie - w kontekście konstytucyjności - jest kwestionowane przez sądy administracyjne. Podkreśliło też, że oczywistość naruszenia prawa jest nie tylko przesłanką uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale również niezbędną przesłanką do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy decyzja została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy do jej wydania. Właściwość organów administracji do wydania decyzji w określonej sprawie nie może wynikać z przyjętej metody wykładni prawa, lecz powinna być określona wprost w przepisach prawa normujących daną problematykę. Niewątpliwie z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kwestionowana decyzja nie została również wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zwłaszcza w części dotyczącej wyznaczenia strefy kontrolowanej. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona bowiem wyłącznie wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego W ogóle nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Chodzi więc o brak przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W niniejszej sprawie taka norma, co wykazano powyżej, niewątpliwie istnieje. Sporne może być natomiast jedynie, czy właściwym do jej zastosowania był Burmistrz O., czy organ administracji architektoniczno-budowlanej. To jednak nie może świadczyć o wystąpieniu wady kwalifikowanej w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie nie występuje również żadna z pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu N. C. podniosła zarzut naruszenia:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,
2) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów.
3) art. 156 K.p.a. poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie błędów zawartych w kontrolowanej decyzji.
Na podstawie powyższych zarzutów domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż przepisy techniczno-budowlane zawarte w różnego rodzaju rozporządzeniach opartych o przepisy ustawy Prawo budowlane decydujące o sposobie lokalizacji obiektów budowlanych na działce budowlanej i kształtowaniu ich parametrów nie mogą być, co do zasady podstawą do ustalania warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ustawy Prawo budowlane w szczególnych przypadkach można uzyskać stosowne odstępstwo o obowiązujących przepisów. Odstępstwo takie byłoby niemożliwe w przypadku jednoznacznego ustalenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymogów zachowania określonych przepisów techniczno-budowlanych. W przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia z przepisem odnoszącym się do istniejącej na działce infrastruktury, który miał istotne znaczenie przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy, a nie lokalizacji obiektu na działce. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia wykonawczego do tejże ustawy organ ustala między innymi obowiązującą linię zabudowy. Pojęcie "obowiązująca" jest różnie interpretowane, jednakże zawsze jest to linia, przed którą (w kierunku frontu działki) zabudowa nie może być wysunięta. Przepisy wskazują, aby obowiązująca linia zabudowy ustalana była poprzez przedłużenie linii zabudowy ustalonej istniejącą zabudową. Inna linia zabudowy może być ustalona w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W przypadku kontrolowanej decyzji linia zabudowy wynikająca z istniejącej zabudowy powinna wprost przebiegać w odległości 2,5 - 4m od krawędzi jezdni (jako wynikająca z lokalizacji istniejącej zabudowy). Organ przy ustalaniu linii zabudowy wskazał jednak, że odległość taka nie może być przyjęta z dwóch względów - większe odległości wymagane są przepisami ustawy o drogach publicznych, a także przepisami rozporządzenia ustalającego szerokości stref kontrolowanych przy istniejących gazociągach. W efekcie linia zabudowy po uwzględnieniu (ustalonej wadliwie przez organ) wymaganej przepisami szerokości strefy kontrolowanej przy gazociągu została określona w odległości minimum 16 m od granicy drogi gminnej. W przekonaniu skarżącej, uwzględnienie wymaganej przepisem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane szerokości strefy kontrolowanej przy istniejącym gazociągu przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy było niepodważalnym wymogiem i nie ma nic wspólnego ze wskazanym w rozstrzygnięciu SKO "wkroczeniem w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej, ewentualnie nadzoru budowlanego". Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała również na inny powód wadliwości decyzji Burmistrza O. uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Podkreśliła, że decyzją z dnia [...], znak [...], Burmistrz O. ustalił warunki zabudowy na rzecz J. P. dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków jednorodzinnych wraz z podziałem gruntu na jedenaście działek. Na podstawie tej decyzji zatwierdzono projekt podziału gruntu, w wyniku którego powstały między innymi obecne działki nr a i b, arkusz mapy [...], obręb [...]. Do dnia dzisiejszego decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym pomimo, iż wydane zostały na terenie objętym jej ustaleniami co najmniej trzy pozwolenia na budowę (na rzecz innych inwestorów, w oparciu o inne decyzje o warunkach zabudowy). Z decyzji z [...] wynikają inne ustalenia aniżeli określone w decyzji z [...]. W obu przypadkach ustalenia dotyczą zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a zabudowa w obszarze analizy urbanistycznej nie zmieniła się. Linia zabudowy w decyzji z [...]. została ustalona w odległości 20 m od granicy drogi gminnej (z uwagi na trasę gazociągu oraz napowietrznej linii energetycznej) - w kontrolowanej decyzji linia zabudowy została ustalona w odległości o 4 m mniejszej. Szerokość elewacji frontowej budynku z garażem według decyzji z 2021 r. to 15 m, natomiast wg decyzji z [...]. wynosi ona już 16 m. Wysokość elewacji frontowej do okapu dachu w pierwszej decyzji 4,3 m z tolerancją 10%, w drugiej decyzji tolerancja ta została zwiększona do 20%. Kąt nachylenia połaci dachów w pierwszej decyzji został ustalony w przedziale 300-450, natomiast w decyzji z [...] wynosił 100-400. Za niedopuszczalne - w przekonaniu skarżącej - należało zatem uznać ustalenie różnych parametrów w odniesieniu do takiego samego rodzaju zabudowy na tym samym terenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że gdyby przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej uwzględnić strefę kontrolowaną gazociągu, zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane i uzależnić linię zabudowy od wyznaczenia tej strefy, to ustalenie warunków zabudowy byłoby niedopuszczalne, a tym samym niemożliwym byłoby zastosowanie procedury odstępstw od przepisów budowlanych na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Podkreśliło też, że decyzja z [...] została wydana w konkretnej sprawie administracyjnej, w której dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy miały znaczenie m.in.: treść wniosku (w szczególności oczekiwane przez wnioskodawcę parametry), konkretne przepisy (w tym przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane nieobowiązujące w dacie wydania ww. decyzji z [...]), jak również konkretne uwarunkowania przestrzenne (m. in. rodzaj i wymiary zabudowy znajdującej się w 2016 r., a nie w 2012 r., w obszarze analizy wnioskowanej inwestycji). W związku z tym stwierdzenie, że decyzja z [...] rażąco narusza prawo przez ustalenie warunków zabudowy w sposób odmienny od parametrów zabudowy określonych na podstawie innych okoliczności faktycznych i prawnych, w odrębnej decyzji z [...], dotyczącej innej inwestycji i innego inwestora, Kolegium uznało za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Kontrola przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, daje podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Na wstępie wskazać należy, iż rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal K.p.a., dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest sprawa administracyjna procesowa zakończona opisaną na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Instytucja procesowa stwierdzenia nieważności stwarza właściwemu organowi administracji publicznej prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych (decyzji i zaskarżalnych postanowień) dotkniętych kwalifikowanymi (ciężkimi) wadami materialnoprawnymi przewidzianymi w art. 156 § 1 K.p.a. oraz w przepisach szczególnych, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem działalności kontrolnej Sądu zainicjowanej przez skarżącą nie jest autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie ustalenia warunków zabudowy (sprawa administracyjna materialna załatwiona w trybie zwykłym postępowania administracyjnego), lecz weryfikacja tego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prawidłowo dopuściło weryfikację decyzji wydanej w sprawie administracyjnej materialnej oraz prawidłowo dokonało tej weryfikacji przez pryzmat kwalifikowanych wad materialnoprawnych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (sprawa administracyjna procesowa załatwiona w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego).
Z treści skargi wynika, że przedmiotem sporu na obecnym etapie postępowania jest kwestia dopuszczalności przyjęcia, iż w sprawie ustalenia warunków zabudowy, brak uwzględnienia przepisów odrębnych może być kwalifikowany jako rażące naruszenie przepisów postępowania, a więc jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej nadal w skrócie u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego nadal rozporządzeniem.
W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Rozporządzenie określa również sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W ocenie Sądu, poprzedzająca wydanie decyzji organu pierwszej instancji analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzona przez uprawnionego urbanistę, zawiera prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego - zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W granicach tego obszaru przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na jej podstawie organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu, w analizie zabrakło jednak istotnego elementu, który wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., i który winien zostać uwzględniony przy sporządzaniu analizy. Mianowicie nie dokonano analizy pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Jeżeli bowiem na terenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązują przepisy wpływające na sposób jej użytkowania, to należy je brać pod uwagę zarówno przy sporządzaniu analizy, jaki i następnie przy wydawaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie przez należącą do skarżącej działkę, dla której wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy, przebiega gazociąg, co niewątpliwie wynika z mapy stanowionej załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji. Gazociąg ten podlega przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Rzeczone rozporządzenie w § 10 ust. 6 oraz § 110 reguluje szerokość strefy kontrolowanej, tj. obszaru wyznaczonego po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Szerokość strefy kontrolowanej uzależniona została od daty wybudowania gazociągu oraz od charakteru zabudowy jaka ma być lokalizowana w jego pobliżu. W przedmiotowej sprawie sieć gazociągu została wybudowana na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w O. z dnia , nr [...] oraz zmieniającej ją decyzja z dnia [...] Nr [...]. Zgodnie z § 110 rozporządzenia z 2013 r. do gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę bądź w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budową - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. Okoliczności powyższej nie wziął pod uwagę organ pierwszej instancji ani przy sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ani przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Błąd ten dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jednakże uznało, że przepisy ww. rozporządzenia nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ze stanowiskiem Kolegium nie można się zgodzić.
Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że do przepisów odrębnych zalicza się wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa. Przepisami odrębnymi w rozumieniu omawianego przepisu są niewątpliwie przepisy ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości (por. Igor Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 21, 22 do art. 61; Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, pkt 6 do art. 61; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2624/15; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15).
Przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są to wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące wszelkiego rodzaju sieci umiejscowionych na nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy, gdyż determinują kształt tych ustaleń. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się. Nie ulega wątpliwości, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, które mają charakter przepisów techniczno-budowlane, pozwalających właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznie przesądzić o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, nadal zwane "rozporządzeniem" zawiera zarówno odrębne przepisy techniczno-budowlane, jak i odrębne przepisy, z którymi musi być zgodna decyzja ustalająca warunki zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do tej ostatniej kategorii należą między innymi regulacje § 10 oraz § 110 tego rozporządzenia. Przepisy te odnoszą się do infrastruktury istniejącej na działce, dla której mają zostać ustalone w formie decyzji (w rozpatrywanej sprawie zostały już ustalone) warunki zabudowy. Regulacje te miały zatem istotne znaczenie przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy, a nie lokalizacji obiektu na działce. Wyznaczenie obowiązującej (nieprzekraczalnej) linii zabudowy jest w świetle przepisów u.p.z.p. podstawowym składnikiem rozstrzygnięcia organu planistycznego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie tej linii w stanie faktycznym, w którym Burmistrz O. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy determinowane było koniecznością uwzględnienia szerokości strefy kontrolowanej przy istniejącym gazociągu wymaganej przepisami powołanego rozporządzenia. Przy czym należy uwzględnić, że gazociąg został wybudowany na nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 2001 r., co oznacza, że w tej sprawie znajduje zastosowanie również § 110 rozporządzenia. Burmistrz O., wydając decyzję z dnia [...], nie uwzględnił tych przepisów. Również Kolegium, oceniając zgodność z prawem tej decyzji w trybie art. 156 K.p.a., błędnie uznało, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Niezastosowanie tych przepisów przez Burmistrza O. stanowiło rażące naruszenie prawa, a zaakceptowanie takiego stanu rzeczy przez Kolegium, badające decyzję w trybie stwierdzenia nieważności, stanowi naruszenie prawa prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji, z uwagi na opisane wyżej uchybienia, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i c P.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.