Pełny tekst orzeczenia II SA/Op 541/06

II SA/Op 541/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Teresa Cisyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6015 Uzgodnienia
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Teresa Cisyk Sędziowie NSA Jerzy Krupiński – spr WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji w sprawie oceny oddziaływania na środowisko 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 16 listopada 2005 r. Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska i Infrastruktury Urzędu Miejskiego w K., powołując się na przepisy art. 106 § 1 KPA oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, tj. budowy przez inwestora K. S. kurnika o obsadzie 36.250 sztuk brojlerów w K., przy ul. [...], na działkach nr A i B – konkludując, iż wniosek stanowi prośbę o uzgodnienie.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym na przepisie art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r., nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i art. 106 KPA Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. odmówił uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że Prezydent Miasta [...], na podstawie § 3 ust. 1 pkt 90a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczył projektowany kurnik do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane opracowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Po przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia 12 września 2005 r. nakładające na inwestora K. S. obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie określonym w art. 52 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą. W art. 48 ust. 3 ustawy wymieniono dokumenty, na podstawie których dokonuje się uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dokumentami tymi są: wniosek o wydanie decyzji, raport (jeżeli jest wymagany), wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli plan ten został uchwalony). W związku z treścią art. 48 ust. 3 ustawy w ocenie przedsięwzięcia na środowisko wzięto pod uwagę jedynie w/w dokumenty, załączone do wniosku. Zawarte w raporcie wraz z wprowadzonymi do niego aneksem zmianami, informacje oraz przeprowadzone obliczenia nie pozwalają – w ocenie organu I instancji - na pełną, obiektywną ocenę oddziaływania na środowisko projektowanego kurnika i uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. W szczególności zarzucono, iż raport nie zawiera pełnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, w tym charakterystyki budowlanej kurnika, obiektów towarzyszących jak: komora sztuk padłych, silosy paszowe itp., sposobu zagospodarowania działki w tym wielkości i przeznaczenia powierzchni utwardzonych, planowanych urządzeń i instalacji, zgodnie z - art. 52 ust. 1 pkt 1a ustawy. Organ zasięgnął w tej mierze opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., który w odpowiedzi, w piśmie nr [...] z dnia 24 października 2005 r stwierdził, że dla projektowanego kurnika wymagana jest utwardzona droga dojazdowa z matą dezynfekcyjną przy wjeździe na fermę oraz utwardzone otoczenie kurnika w miejscu wypychania pomiotu (obornika kurzego), co warunkuje zachowanie odpowiedniego stanu czystości i umożliwia przeprowadzenie dezynfekcji. Ponadto Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. podał inne warunki realizacji budowy kurnika, które nie zostały wymienione w jego charakterystyce w punkcie 2.1 raportu, takie jak: szczelne silosy paszowe dostosowane do przyjętej technologii hodowli, kontener na sztuki padłe odpowiednio wykonany i wyposażony, ogrodzenie terenu fermy zabezpieczające przed dostępem osób i zwierzyny z zewnątrz. Poza tym raport nie zawiera pełnej charakterystyki procesów produkcyjnych, w tym technologii magazynowania i podawania paszy, magazynowania i wykładania ściółki, sposobu usuwania obornika kurzego, dezynfekcji kurnika, komory sztuk padłych, sposobu utrzymania w czystości otoczenia kurnika i powierzchni utwardzonych (w tym sposobu dezynfekcji). Nie została prawidłowo określona wielkość przewidywanej emisji substancji szkodliwych z kurnika. Wielkość emisji z kurnika pyłu zawieszonego oraz amoniaku została wadliwie obliczona. Organ podał przy tym własną wersję wyliczenia tej emisji. W raporcie nie podano, przy jakiej wielkości strumienia powietrza wentylacyjnego zostały przeprowadzone pomiary, w oparciu o które obliczono emisję, a tym samym przyjęta do obliczeń wielkość emisji nie została należycie uzasadniona. Ponadto dane zawarte w Aneksie do raportu są niespójne - na stronie 3 Aneksu autor stwierdza, że zwiększył przyjętą do obliczeń wielkość emisji, natomiast w tabeli na stronie 4 Aneksu podane są te same wielkości emisji, co w raporcie na stronie 21 (łącznie z siarkowodorem, który zdaniem autorów Aneksu nie jest emitowany). Pominięto całkowicie emisję siarkowodoru. Do obliczeń emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu, tlenku węgla przyjęto zaniżoną moc urządzeń ogrzewczych, jak również zaniżoną ilość spalanego oleju. W raporcie nie przedstawiono bilansu cieplnego kurnika, ustalając tylko zapotrzebowanie ciepła na podgrzanie minimalnego strumienia powietrza wentylacyjnego. Autor raportu przyjął zaniżoną wielkość rocznego zużycia oleju. W raporcie nie określono rodzaju związków chemicznych emitowanych do atmosfery i będących źródłem uciążliwego odoru, jak również nie określono ich toksyczności i wpływu na zdrowie ludzi. Nie wykonano wiarygodnych obliczeń immisji. Obliczenia immisji przeprowadzono w oparciu o model obliczeniowy właściwy dla emisji z wysokich emitorów. W przypadku projektowanego kurnika zachodzi niska emisja - występują emitory o wysokości 6,0 oraz 1,6 m. Obliczenia immisji winny być wykonane w oparciu o model obliczeniowy uwzględniający wysokość geometryczną projektowanych emitorów. Do obliczeń immisji przyjęto dane meteorologiczne dla stacji meteorologicznej z O. Zgodnie z punktem 1.5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r., nr 1, poz.12), dane meteorologiczne opracowane są przez państwową służbę meteorologiczną. Autor raportu nie przedstawił stanowiska państwowej służby meteorologicznej potwierdzającego, że dla [...] mogą być przyjęte te same dane meteorologiczne co dla [...]. Obliczenia immisji wykonane zostały bez podziału na podokresy. W przypadku projektowanego kurnika występuje zarówno zmienność liczby pracujących emitorów, w zależności od pory roku i doby, jak również zmienia się wielkość emisji. W takim przypadku należy dokonać podziału roku na podokresy, przyjmując odpowiednią różę wiatrów dla każdego z podokresów. W raporcie autor przyjął do obliczeń emisji temperaturę powietrza wywiewanego z kurnika +18°C. Osiągnięcie takiej temperatury wewnątrz kurnika w okresie letnim tylko za pomocą wentylacji jest niemożliwe. Zgodnie z normą PN-76B03420 dla strefy klimatycznej, w której znajduje się [...] obliczeniowa temperatura powietrza zewnętrznego dla okresu letniego wynosi +30 °C. Temperaturę w kurniku można obniżyć w okresie letnim do +18°C tylko za pomocą klimatyzacji, a ta byłaby dodatkowym źródłem uciążliwości dla środowiska, nieuwzględnionym w raporcie. Nie do przyjęcia jest poczynione założenie, że spaliny z nagrzewnic olejowych kierowane będą wprost do wnętrza kurnika i odprowadzane na zewnątrz wentylatorami wentylacji wywiewnej, wraz z wydzielanymi w kurniku zanieczyszczeniami - pyłem, amoniakiem, siarkowodorem. Spaliny ze spalania oleju zawierają metale ciężkie i wprowadzanie tych spalin do wnętrza kurnika wpłynie negatywnie na warunki hodowli drobiu. W tej sprawie organ zasięgnął opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., który stwierdził, że spaliny z nagrzewnic olejowych wprowadzone do kurnika mogą wywierać niekorzystny wpływ na zdrowie ptaków i być przyczyną pogorszenia mikroklimatu w kurniku. Nie przeprowadzono wiarygodnej analizy zasięgu rozprzestrzeniania się odorów w oparciu o dane meteorologiczne, zwłaszcza statystykę kierunków i prędkości wiatrów oraz występowania inwersji temperaturowej. Obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu wykonane zostały bez uwzględnienia hałasu odzwierzęcego oraz hałasu emitowanego przez urządzenia pracujące wewnątrz kurnika, takie jak nagrzewnice. Podana w raporcie izolacyjność akustyczna ścian zewnętrznych dotyczy przegród pełnych, natomiast wypadkowa izolacyjność będzie znacznie niższa, z uwagi na konieczność wykonania w nich czerpni powietrza. Izolacyjność akustyczna otwartych czerpni powietrza wynosi 0,0 dB(A), a zawsze, również i w zimie, w celu doprowadzenia powietrza do kurnika przynajmniej część czerpni musi być otwarta. Ponieważ w charakterystyce przedsięwzięcia nie podano powierzchni czerpni powietrza, trudno oszacować na ile zmniejszona zostanie wypadkowa izolacyjność akustyczna przegród zewnętrznych. W raporcie, w obliczeniach immisji zanieczyszczeń oraz rozprzestrzeniania się hałasu, nie uwzględniono emisji zanieczyszczeń oraz hałasu z kurnika istniejącego, znajdującego się w odległości ok. 70 m od projektowanego, a tym samym nie oceniono właściwie oddziaływania projektowanego kurnika na środowisko. Opierając się tylko na danych z raportu można stwierdzić, że uciążliwe oddziaływanie projektowanego kurnika przekroczy granice działki, na których jest zlokalizowany. Izofona hałasu 45 dB(A) przekroczy granice działki o ok. 60 m, uciążliwe oddziaływanie odorów występować będzie w odległości 50 - 100 m od granic działki; w rzeczywistości, przy poprawnie wykonanych obliczeniach, odległości te będą większe. Wystąpi więc kumulowanie się uciążliwego oddziaływania kurnika istniejącego z projektowanym i nie można tego zagadnienia pominąć w raporcie. Raport nie zawiera uzasadnienia możliwego rolniczego wykorzystania obornika kurzego do nawożenia pól. W punkcie 5.3.4.2.2 raportu podana jest informacja, że obornik kurzy przekazywany będzie producentom podłoża dla pieczarek, natomiast w punkcie 12 dopuszcza się możliwość przekazywania go rolnikom posiadającym odpowiedni areał gruntów do rolniczego wykorzystania. Wykorzystanie obornika do rolniczego wykorzystania wymaga posiadania odpowiedniej wielkości areału gruntów, jak również odpowiedniego zbiornika do czasowego przetrzymywania obornika, gdyż nie w każdej porze roku możliwe jest nawożenie - sprawa ta nie została wyczerpująco i jednoznacznie w raporcie wyjaśniona. W przypadku ferm wielkotowarowych możliwość zagospodarowania obornika jest istotnym problemem, limitującym możliwość budowy fermy. W raporcie nie przeprowadzono pełnej identyfikacji rodzaju wytwarzanych ścieków, bilansu ścieków oraz wód opadowych, a także przewidywanego sposobu ich odprowadzenia. Na terenie fermy wody opadowe odprowadzane będą zarówno z powierzchni dachów jak i nawierzchni utwardzonych. Wody opadowe z dachów zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 168, poz. 1763), mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych jedynie na własny teren nieutwardzony. W raporcie nie wykazano, że powierzchnia nieutwardzona działki jest wystarczająca do odprowadzenia wód opadowych z dachu kurnika. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późniejszymi zmianami) do ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi zaliczane są m.in. wody zużyte na cele gospodarcze (w przypadku projektowanego kurnika będą to wody zużyte do celów porządkowych oraz dezynfekcji), wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych. Ścieki przed odprowadzeniem do ziemi winny być oczyszczone w stopniu wymaganym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 08 lipca 2004 r. W raporcie nie przedstawiono informacji o projektowanej instalacji olejowej, pojemności i rodzaju zbiorników oleju oraz sposobie zabezpieczenia gleby przed możliwym wyciekiem oleju i nie przeprowadzono wyczerpującej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. W związku ze złożoną przez mieszkańców Dzielnicy [...] skargą, w której skarżący domagają się zakazu budowy kurnika, należy dokonać analizy już istniejącego konfliktu społecznego.
W odwołaniu K. S. zarzucił, że autor raportu odpowiedział wyczerpująco na wezwanie o jego uzupełnienie z dnia 19 września 2005 r., natomiast organ w swoim postanowieniu zawarł nowe zarzuty, których nie formułował we wcześniejszej korespondencji. Poniósł, iż raport nie musi zawierać pełnej charakterystyki przedsięwzięcia, gdyż decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie stanowi oceny przyjętego rozwiązania projektowego, wywody uzasadnienia postanowienia nie opierają się na konkretnych normach prawnych, a w szczególności normą taką nie może być pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. Odwołujący się zakwestionował także poczynione przez organ własne obliczenia hałasu.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 KPA, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując iż zażalenie inwestora nie zawiera żadnego merytorycznego odniesienia się do kwestii zawartych w uzasadnieniu tego postanowienia. Podstawowym zarzutem stawianym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. dokumentowi: "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" jest brak pełnej charakterystyki inwestycji, zarówno budowlanej, jak i technologicznej. Brak danych nie pozwala w pełni ocenić prawidłowości rozwiązań w zakresie gospodarki obornikiem, ściekami, emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz emisji odorów. Nie można dopuścić do lokalizacji obiektu, jeśli jego właściciel np. nie będzie mógł udokumentować, że w sposób właściwy może zagospodarować obornik kurzy (nie mogą to być jedynie deklaracje). Kurnik jest zlokalizowany w obrębie miasta i wszelkie nieprawidłowości w tym zakresie mogą być przyczyną zarówno zagrożeń zdrowotnych, jak i konfliktów społecznych. Zgodnie z art. 52 pkt 1 Prawa ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności:
a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji,
b) główne cechy charakterystyczne procesów technologicznych,
c) przewidywane wielkości emisji, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia.
Bez znajomości pełnej technologii oraz zastosowanych urządzeń, nie ma możliwości odniesienia się do obowiązku oceny wyboru najkorzystniejszego wariantu dla środowiska (art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa ochrony środowiska) planowanej inwestycji. Przeprowadzenie tej oceny nie może być dokonane na etapie projektu budowlanego. Do "Raportu..." (w tym aneksu) nie dołączono żadnych atestów wydanych przez instytucje państwowe. Jako podstawę stwierdzeń zawartych w "Raporcie..." podaje się sformułowania typu "Doświadczenia zebrane na podstawie oddziaływania istniejących obiektów hodowli kur wskazują..." (str.31) bez podania, kto zebrał te doświadczenie i gdzie je opublikował; na str.17 w pkt 5 -dot. nagrzewnic olejowych, stwierdzono, że nagrzewnice są urządzeniami "posiadającymi odpowiednie atesty" - atestów tych nie dołączono. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 16 Prawa ochrony środowiska raport powinien zawierać źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu. Stanowisko Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego w K. zostało przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i strona mogła się do niego odnieść składając zażalenie. Przestrzeganie wymogów sanitarnych przy hodowli drobiu, w związku z zagrożeniami epidemiologicznymi związanymi z tzw. ptasią grypą, powinny być bezwzględnie przestrzegane i nie mogą być przedmiotem dowolnej interpretacji. Jeżeli wykonujący "Raport..." nie posiada odpowiedniej wiedzy w tym zakresie, powinien zwrócić się z zapytaniem do właściwego organu Inspekcji Weterynaryjnej. Tylko zmiana stanowiska Inspekcji Weterynaryjnej może być podstawą odstąpienia od wymogów zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Wykonanie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem ciąży na sporządzającym raport (art. 52 ust. 1 pkt 11 Prawa ochrony środowiska). Sprawa skarg składanych przez mieszkańców dzielnicy [...] na działalność istniejącego kurnika była znana inwestorowi. Rada Osiedla [...] pismem z dnia 28 września 2005 r. skierowała do Prezydenta Miasta [...] sprzeciw przeciwko budowie nowego kurnika. Pismo to zostało przekazane do wiadomości inwestorowi. Negatywna opinia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zamyka inwestorowi możliwości dalszego ubiegania się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Wymaga to jednak dostosowania przedkładanych materiałów do wymogów wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska, jak innych przepisów (w tym wypadku z zaleceń Inspekcji Weterynaryjnej).
W skardze K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., jako niezgodnych z prawem oraz wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, zarzucając:
1) rażące naruszenie przepisów art. 46 ust. 4 i 4 a ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), poprzez ich nie zastosowanie w sprawie;
2) naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo ochrony środowiska, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko naturalne nie zawiera charakterystyki całego przedsięwzięcia, nie zawiera głównych cech charakterystycznych procesów produkcyjnych oraz że w raporcie niewłaściwie ustalono przewidywane wielkości emisji oraz przyjęto niewłaściwy model obliczeniowy emisji;
3) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5.12.2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003r., Nr 1, poz. 12), w szczególności pkt 1.5 (dane meteorologiczne do obliczania poziomu substancji w powietrzu) do załącznika Nr 4 do tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko została zastosowana niewłaściwa róża wiatrów;
4) naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 6 c ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w raporcie brak jest udokumentowania możliwości utrzymania przyjętej temperatury, a także, iż w raporcie przyjęto niewłaściwy sposób ogrzewania budynku;
5) naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 5 a ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż:
- w obliczeniach rozprzestrzeniania się hałasu nie uwzględniono hałasu odzwierzęcego oraz hałasu emitowanego przez urządzenia pracujące wewnątrz kurnika;
- przy określaniu uciążliwości obiektu pominięto kurnik znajdujący się w odległości 70 m od planowanego przedsięwzięcia;
- raport nie zawiera danych o sposobie i możliwości wykorzystania pomiotu kurzego;
- w raporcie brak jest pełnej identyfikacji rodzaju wytwarzanych ścieków oraz ich bilansu;
- w raporcie brak jest informacji o zabezpieczeniach instalacji olejowej przed jej wyciekiem;
6) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi bez oczyszczenia oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz. U. Nr 168, poz. 1763), w szczególności § 19 ust. 2 rozporządzenia;
7) naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko brak jest analizy możliwych konfliktów społecznych, związanych z planowanym przedsięwzięciem;
8) naruszenie przepisu art. 10 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. i uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo iż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu.
W uzasadnieniu wskazał, iż w myśl przepisu art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Art. 46 ust. 4 a ustawy stanowi ponadto, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowlanego lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydając zaskarżoną decyzję, organ administracji nie uwzględnił dyspozycji zawartych w powyższych przepisach prawa. Przepisy te w sposób klarowny wskazują, iż decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest wydawana przed wykonaniem projektu budowlanego i jako taka stanowi zbiór warunków, jakie musi dopiero spełniać projekt budowlany. Żądanie przez organ administracji już na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne szczegółowych rozwiązań budowlanych, typów urządzeń i atestów, kart charakterystyk, a więc gotowych branżowych rozwiązań projektowych, stanowi pogwałcenie wskazanych wyżej przepisów ustawy. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, która zgodnie z prawem wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ma określić warunki, jakie ma spełnić projektant w celu wypełnienia norm i przepisów prawa i nie może w innym zakresie ograniczać projektanta, ani też blokować pracy organu wydającego pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 1 pkt 1 a ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji. Organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, albowiem raport o oddziaływaniu na środowisko naturalne planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, sporządzony przez biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, zawiera pełną i wyczerpującą charakterystykę całego planowanego przedsięwzięcia, w tym charakterystykę budowlaną kurnika oraz obiektów towarzyszących. Stopień szczegółowości zawartej w raporcie charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, jest całkowicie wystarczający na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Art. 52 ust. 1 pkt 1 b ustawy stanowi, iż raport powinien zawierać główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych. Sporządzony przez biegłego raport zawiera całkowicie wystarczającą na tym etapie procesu inwestycyjnego charakterystykę planowanego przedsięwzięcia. W szczególności w opracowaniu biegłego zawarto szczegółowy opis planowanej technologii chowu brojlerów, ze wskazaniem obsady, ilości cykli, rodzaju utrzymania (ściółkowe), sposobu karmienia, planowanego rodzaju ogrzewania i wentylacji, ze wskazaniem wręcz typów przewidywanych wentylatorów, sposób zagospodarowywania obornika. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne, żądać od inwestora atestów planowanych urządzeń. Skarżący nie jest bowiem w stanie, przed wykonaniem szczegółowych projektów i uzyskaniem pozwolenia budowlanego zdecydować, jakie urządzenia będą mogły ostatecznie znaleźć zastosowanie, czy będą one dostępne na rynku i jak będzie kształtowała się ich cena. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest bowiem oceną rozwiązania projektowego, którego na tym etapie jeszcze być nie musi, a jedynie określeniem warunków, jakie dopiero musi spełnić inwestor i projektant, aby spełnić wymogi ochrony środowiska. Treść przepisu art. 52 ust. 1 pkt 1 b ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż chodzi w nim o cechy "główne", a nie wszystkie, szczegółowe, techniczne rozwiązania. Przedłożony w sprawie raport spełnia także wymóg zawarty w art. 52 ust. 1 pkt 1 c ustawy, który wymaga, aby przewidywał on wielkości emisji, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Wielkości emisji substancji zanieczyszczających środowisko z kurnika do powietrza zostały ustalone przez biegłego prawidłowo. Wskaźniki w zakresie emisji substancji z instalacji chowu kur zostały obliczone na podstawie wyników pomiarów stężeń zanieczyszczeń wewnątrz pomieszczeń hodowli brojlerów, wykonanych na terenie innych ferm w województwie [...] w ostatnich latach oraz w oparciu o literaturę przedmiotu. Biegły wykonał dokładne obliczenia maksymalnych i rocznych emisji przypadających na jeden emitor, z uwzględnieniem maksymalnej obsady kurnika. Wyniki obliczeń nie potwierdzają przekroczeń wartości dopuszczalnych stężeń dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenku węgla, pyłu zawieszonego PM 10 i amoniaku. Aktualnie prowadzone pomiary na istniejących fermach drobiu oraz literatura fachowa nie potwierdzają emisji siarkowodoru. W aneksie do raportu biegły dodatkowo wykonał obliczenia stężeń maksymalnych na terenie wokół projektowanego zakładu. Również w tym przypadku nie stwierdzono jakiejkolwiek uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla środowiska naturalnego. Planowany kurnik nie będzie uciążliwy pod względem zapachowym. Oddziaływanie zapachowe w tego typu przedsiębiorstwie jest szczególnie silne w przypadku nawożenia kurzakiem pól uprawnych, ale jest to uciążliwość powodowana uprawami rolnymi, a nie funkcjonowaniem kurnika. W przypadku tej inwestycji obornik kurzy będzie odbierany przez producenta podłoża do pieczarek i nie będzie rozrzucany po polach. Zgodnie z pkt 1.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r., Nr 1, poz. 12), w obliczeniach dopuszcza się stosowanie jednej róży wiatrów (np. rocznej dla wszystkich podokresów). Biegły w sposób wyczerpujący wyjaśnił w aneksie do raportu, iż róża wiatrów nie bierze udziału w obliczeniach stężeni maksymalnych, jeżeli nie występują przekroczenia wartości stężeń dopuszczalnych i wartości średniorocznych. Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. nie wymagają uzyskiwania od państwowej służby meteorologicznej potwierdzenia wyboru róży wiatrów. Przepis art. 52 ust. 1 pkt 6 c ustawy wymaga, aby część składową raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowił opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko - średnio i długo - terminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko, wynikające z emisji. Organ administracji, stosując powyższy przepis, błędnie wskazał, iż w raporcie brak jest udokumentowania możliwości utrzymania przyjętej w kurniku temperatury, a także zarzucił przyjęcie niewłaściwego sposobu ogrzewania budynku. W okresie letnim, ze względu na możliwą wyższą temperaturę w kurniku, planowane jest zwielokrotnienie wentylacji poprzez wprawienie w ruch powietrza w kurniku. Na obszarze Polski dotychczas nie stosowano klimatyzacji w kurnikach. Dodać należy, iż temperatura w kurniku, a więc i temperatura wydobywających się z niego gazów, nie ma wpływu na wyniki obliczeń z uwagi na rodzaj emitorów. Skarżący wskazał, iż ogrzewnice olejowe, jakie planuje zastosować, są urządzeniami typowymi, montowanymi w Polsce powszechnie. Ogrzewnice te posiadają odpowiednie atesty. Przepis art. 52 ust. 1 pkt 5 a ustawy wymaga, aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę i powietrze. Sporządzony raport zawiera dokładne obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu, w tym hałasu odzwierzęcego oraz hałasu emitowanego przez urządzenia pracujące wewnątrz kurnika. Obliczenia te zostały dodatkowo sprecyzowane w aneksie do raportu, w którym dokonano także oceny izolacyjności akustycznej przegród zewnętrznych. Wyniki tych obliczeń wskazują, iż nie będą występowały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na chronionej zabudowie mieszkalnej, odległej o ponad 200 m od planowanego budynku kurnika. Istniejący już w odległości 75 m od planowanego przedsięwzięcia kurnik, będzie oddziaływał ekranująco, jako że całkowicie zasłania on nowy obiekt. Przepis art. 52 ustawy zawiera jedynie ogólny zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie wskazuje metodologii obliczeń hałasu. Formułowany przez organy administracji wobec raportu zarzut braku danych o sposobie i możliwości wykorzystania pomiotu kurzego, zwłaszcza braku udokumentowania posiadania odpowiedniego areału gruntu, jest całkowicie bezpodstawny. W raporcie zostało bowiem przyjęte, iż obornik będzie przekazywany producentom pieczarek. Jest to praktyka bardzo często spotykana w przypadku hodowli drobiu. Ponadto raport wyjaśnia dokładnie, iż pomiot nie będzie wypychany spychaczem ciągnikowym za bramę, ale odbiorca pomiotu będzie wjeżdżał do środka kurnika własnym sprzętem i zabierał pomiot, ładując go na własny środek transportu. Jest to rozwiązanie lepiej spełniające wymogi ochrony środowiska oraz sanitarne. Raport zawiera także pełną identyfikację rodzajów wytwarzanych ścieków oraz ich bilans. Ścieki bytowe będą odprowadzane do zbiornika wybieralnego i wywożone do lokalnej oczyszczalni ścieków. Rozwiązanie takie pozostaje w zgodzie z ustaleniami ogólnymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]; § 118 ust. 4 pkt. 3 tego aktu prawnego dopuszcza, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej, odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych lokalizowanych w granicach działek budowlanych i wywóz do punktu zlewnego przy oczyszczalni ścieków. Zużyte świetlówki będą magazynowane w osobnym pojemniku w zamykanym pomieszczeniu pomocniczym i przekazywane upoważnionej jednostce do unieszkodliwienia. Odpady opakowaniowe będą magazynowane razem z odpadami komunalnymi w szczelnym, zamykanym pojemniku na odpady na terenie obiektu, w warunkach zapewniających ochronę przed opadami atmosferycznymi i wymywaniem zanieczyszczeń. Odpady będą odbierane wyłącznie przez upoważnione jednostki. Kury padłe będą umieszczane w osobnym, zamykanym kontenerze, zabezpieczonym przed opadami atmosferycznymi i przypadkowym otwarciem pokrywy. Odpady będą odbierane przez firmy upoważnione do utylizacji. Wnioski zawarte w raporcie wskazują, iż gospodarka odpadami nie będzie miała wpływu na stan środowiska wodno - gruntowego, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniego sposobu magazynowania i przekazywania ich do unieszkodliwienia wyłącznie upoważnionym jednostkom. W raporcie zawarta jest analiza przewidywanego sposobu odprowadzania wód opadowych. Planowane przez skarżącego rozwiązanie w tym zakresie pozostaje w zgodzie z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez oczyszczenia oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 168, poz. 1763). W myśl tego przepisu, wody opadowe z dachów mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczenia. Natomiast art. 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren utwardzony. Raport zawiera także dostateczne informacje o rozwiązaniach instalacji olejowej, w tym jej zabezpieczenia przed ewentualnym wyciekiem. Raport zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, z której wynika, iż w związku z brakiem niekorzystnych oddziaływań kurnika na okoliczną zabudowę mieszkalną, znaczniejsze konflikty nie powinny wystąpić. Skarżący przyznaje, iż skargi mieszkańców istotnie miały miejsce, ale dotyczyły one kurnika już istniejącego, zlokalizowanego znacznie bliżej budynków mieszkalnych i nienależącego do skarżącego. W zasadniczej części swoje zastrzeżenia, co do prawidłowości sporządzonego przez biegłego raportu, organ administracji oparł na treści opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 24 października 2005 r. Dowód ten nie został skarżącemu doręczony przez organ, a zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o materiał postępowania, którego nie ujawniono stronie i z którym strona nie miała możliwości się zapoznać. Art. 10 § 1 KPA nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organu administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Przepis art. 81 KPA stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu. Nie można zatem uznać danej okoliczności za udowodnioną, jeżeli w aktach sprawy nie ma dowodu, że strona wypowiedziała się co do przeprowadzonego dowodu. Zachowanie wymogu art. 81 KPA, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tej zasady stanowi kwalifikowaną wadę postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podkreślając, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., w ramach dokonywania oceny oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia oparł się na dowodach, które zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, powinien przedłożyć wnioskodawca. Dodatkowo wystąpił o zajęcie stanowiska przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., jako organu sprawującego nadzór nad obiektami hodowlanymi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., w swoim postanowieniu z dnia [...], Nr [...], w uzasadnieniu, przedstawił wymogi technologiczne wskazane w piśmie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K., jakie powinna spełniać ferma kurza (wymogi te są również aktualne dla innych obiektów hodowli zwierząt i stanowią tego rodzaju wiedzę, którą powinien również posiadać sporządzający raport). W całości pismo to zostało zacytowane w zaskarżonym postanowieniu. Podstawowym przedmiotem sporu pomiędzy organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej a skarżącym, jest kwestia stopnia szczegółowości zapisów związanych z zawartością merytoryczną raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podanych w art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązuje się wykonawcę raportu do podania charakterystyki całego przedsięwzięcia i warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji (łącznie z głównymi cechami charakterystycznymi procesów produkcyjnych), pozwalających określić przewidywane wielkości emisji, czyli zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio do powietrza, wody i gleby lub ziemi substancje lub energie. Inwestor nie może w przedkładanych dowodach podawać charakterystyki przedsięwzięcia i warunków korzystania ze środowiska w sposób wybiórczy lub odnosić się do nich w sposób nie merytoryczny, stwierdzając, że np. sprawę utylizacji pomiotu kurzego (powstającego w sposób ciągły na fermie i mogącego w przypadku niewłaściwego wykorzystania negatywnie oddziaływać na środowisko) rozwiąże umowami cywilnoprawnymi z różnymi podmiotami gospodarczymi, które to umowy mogą być zostać jednostronnie zerwane. Dlatego biegły, dokonujący w raporcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie może uwarunkowań środowiskowych przenosić na inny etap postępowania administracyjnego, tj. np. do etapu uzyskiwania pozwolenia na budowę, dla potrzeb którego wydaje się m.in. decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Jednocześnie art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy zobowiązuje wykonującego raport do opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem wyboru. Dlatego nie może to być dokonane w taki sposób, że zarówno w raporcie, jak i w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, przyjmuje się i uwzględnia pewne wstępne założenia, które mogą być następnie zmienione na etapie projektowania. Zgodnie z art. 56 ust. 9 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 (dot. to m.in. pozwolenia na budowę wydawanego na podstawie projektu budowlanego). Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 9 ustawy w raporcie należy zawrzeć, jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji, porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy. Niczym nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego o odmowie podania atestów dla urządzeń instalowanych na fermie, wbrew wymogowi art. 52 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo ochrony środowiska, który każe udostępniać źródła informacji stanowiące podstawę wykonania raportu. Jego treść wskazuje na wybiórczość doboru danych dokonywanych przez wykonującego raport - raz dysponuje danymi właściwymi dla etapu projektu budowlanego (typ nagrzewnic i ich atesty), dla innych zagadnień zakłada tylko "wstępne założenia". Jednym z najistotniejszych elementów oceny oddziaływania na środowisko, związanych z budową kurnika, jest zagadnienie rozpoznania możliwych konfliktów społecznych. Skarżący otrzymał do wiadomości pismo Rady Osiedla [...] w K. odnośnie budowy kurnika w R. przy ul. [...], w której wyrażono jednoznaczny sprzeciw, co do budowy nowego kurnika, gdyż może to spowodować zagrożenie dla zdrowia części mieszkańców [...]. Żaden element poruszany w postanowieniach organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wybiegał poza ogólnie dostępne wiadomości techniczne dotyczące eksploatacji tego typu obiektów oraz rozwiązań przestrzennych (np. wykonanie ogrodzenia). Realizacja obiektu w takich warunkach środowiskowych może spowodować pogłębienie istniejących już na tym terenie konfliktów społecznych, związanych z eksploatacją istniejącego kurnika. Prawo ochrony środowiska nie przewiduje instytucji biegłych wykonujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nie reguluje, kto może lub powinien wykonywać takie raporty oraz jakie przygotowanie zawodowe pozwala na ich wydawanie. Powoływanie się na to, że raport opracował biegły jest nieuprawnione, gdyż lista biegłych, na którą powołuje się autor raportu "straciła swoje umocowanie prawne i jest nieaktualna".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie należało zauważyć, że zaskarżone postanowienie zapadło w ramach tzw. współdziałania organów administracyjnych przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Formalnoprawną przesłankę wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia opinii, zgody lub zajęcia stanowiska stanowi przepis art. 106 KPA. Obowiązek współdziałania wynika z reguły z konkretnego przepisu prawa materialnego, przy czym tylko jeden z organów współdziałających właściwy jest do wydania decyzji, natomiast drugi obowiązany jest zająć stanowisko w sprawie. W przypadku, kiedy norma prawa materialnego wymaga wydania decyzji w uzgodnieniu z innym organem lub za jego zgodą, organ decyzyjny związany jest stanowiskiem organu, do którego zwraca się z żądaniem uzgodnienia. Przepisy prawa materialnego, ustanawiając obowiązek współdziałania, kształtują zakres właściwości organów, bo te organy, które mają zainicjować współdziałanie nie mogą wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz muszą to czynić z pomocą innego organu, a organy współdziałające, chociaż nie one wydają decyzję w sprawie, mają obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. W doktrynie podkreśla się, iż każdy z organów współdziałających podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 495.).
Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nałożył na organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 57, czyli w tym wypadku po uzgodnieniu z właściwym rzeczowo państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym.
W tym miejscu należało zwrócić uwagę na to, że przepisy ustawy przewidują udział organów inspekcji sanitarnej nie tylko na tym etapie postępowania, ale także i na etapie wcześniejszym. Z przepisu art. 51 ust. 3 w związku z ust. 2, wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii m.in. organu, o którym mowa w art. 57 i na tej podstawie stwierdza, w drodze postanowienia zakres raportu z uwzględnieniem szczegółowych wymogów określonych w art. 52 ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 8 pkt 2 ustawy. W tym wypadku współdziałanie organów inspekcji sanitarnej polegać będzie jedynie na wyrażeniu swojej opinii, natomiast szczegółowe określenie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu należało będzie do organu właściwego do wydania decyzji.
Z takiej systematyki przepisów wynika, że opinia organu współdziałającego, wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy, wyrażona w przedmiocie obowiązku i zakresu raportu nie wiąże ani organu decyzyjnego ani tym bardziej nie rodzi po stronie organu współdziałającego na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy obowiązku ponownej oceny samego raportu z punktu widzenia jego zakresu i szczegółowych rozwiązań. Właściwym w tej mierze jest wyłącznie organ decyzyjny, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa. W istocie bowiem prowadziłoby do sytuacji, w której jeden z organów nakłada na stronę inne obowiązki niż te, które wynikają z ostatecznego postanowienia wydanego przez inny organ, w tym wypadku organ ochrony środowiska, działający na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy.
Z lektury zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego wynika, że przedmiotem postępowania organów inspekcji sanitarnej nie była ocena zgodności z przepisami sanitarno – epidemiologicznymi decyzji, jaką zamierza wydać Prezydent Miasta [...], lecz była nim ocena złożonego przez stronę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zaś postanowienie odmawiające uzgodnienia inwestycji wydane zostało tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że raport – w ocenie organów inspekcji sanitarnej - nie odpowiadał wymogom art. 52 ust. 1 ustawy i nie obejmował wszystkich zagadnień, które w ocenie organu współdziałającego winne w takim raporcie się znaleźć.
Taki sposób rozumienia obowiązku uzgodnienia – w ocenie składu Sądu rozpatrującego sprawę – wypacza istotę postępowania uzgodnieniowego.
Z przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy wynika, że organ występujący o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenie to nie może być jednak uznane za wyczerpujące. W rzeczy samej z przepisu art. 48 ust. 2 wynika, że przedmiotem uzgodnienia jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że organ uzgadniający musi znać przedmiot uzgodnienia w celu jego zaakceptowania bądź też w celu wyrażenia stanowiska negatywnego. Celem umożliwienia organowi współdziałającemu przeprowadzenia poprawnego postępowania uzgodnieniowego, organ decyzyjny powinien, niezależnie od dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy, przedłożyć również projekt decyzji podlegającej uzgodnieniu. Dotyczy to każdej decyzji, a wiec także decyzji negatywnej, o ile takową organ decyzyjny zamierza podjąć.
W orzecznictwie sądów administracyjnych znaleźć można zasługujące na akceptację poglądy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania takowego aktu. Przykładowo stanowisko takie zajęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 982/04 (zob. LEX nr 176122). Bez przedłożenia projektu rozstrzygnięcia organ współdziałający pozbawiony jest możliwości weryfikacji przyszłej decyzji, która zostanie wydana w sprawie – z woli ustawodawcy – po jej uzgodnieniu.
W rozpoznawanej sprawie organ ochrony środowiska nie załączył do wniosku w sprawie uzgodnienia projektu decyzji i spowodował tym samym, że organy obu instancji zajęły się w istocie opiniowaniem raportu, do czego na tym etapie postępowania nie były już uprawnione.
Tego rodzaju brak wniosku o uzgodnienie, polegający na niedostarczeniu projektu decyzji podlegającej uzgodnieniu, mógł być jednak konwalidowany przez zażądanie jego dostarczenia w określonym terminie. Organ uzgadniający nie ma wprawdzie wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ale ma prawo i obowiązek uzyskania od organu prowadzącego postępowanie w sprawie wszystkich niezbędnych dokumentów. Zaniechanie podjęcia właściwych czynności skutkować musi wadliwością postępowania samego organu współdziałającego.
Już to podstawowe uchybienie nakazywało uchylenie postanowień organów inspekcji sanitarnej obu instancji.
Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należało również i inne mankamenty w postępowaniu organów współdziałających.
Jak już wspomniano na wstępie obowiązek uzgodnienia decyzji administracyjnej podejmowanej przez inny organ nie zmienia granic właściwości rzeczowej organu uzgadniającego. Oznacza to, że uzgodnienia organ taki dokonuje tylko i wyłącznie w granicach swojej właściwości, a także w granicach swoich kompetencji.
Z treści postanowienia organu I instancji oraz postanowienia zaskarżonego wynika, że w znacznej mierze oparte zostało ono o stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., zawarte w piśmie z dnia 24 października 2005 r. Organ ten – na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. - dokonał oceny zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego skarżącego z punktu widzenia przepisów weterynaryjnych, a więc poza zakresem kompetencji organów inspekcji sanitarnej. W takim wypadku organy powołane do nadzoru sanitarnego powinny w sposób jednoznaczny wyjaśnić czy tego rodzaju zastrzeżenia mieszczą się w zakresie ich kompetencji. Trafnie zarzuca skarżący, że w tej mierze nie powołano żadnego przepisu kompetencyjnego, a przepisów materialno – prawnych, uzasadniających zajęte stanowisko nie wskazał również Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. Przepis art. 106 KPA nie wyklucza możliwości zasięgania dodatkowych opinii lub ocen przez organ współdziałający, ale opinie te – o ile mają wejść w treść rozstrzygnięcia albo stanowić jego podstawę – winny zostać w sposób należyty uargumentowane prawnie, tj. winny zawierać podanie podstawy prawnej, wywód wskazujący na konieczność zastosowania określonych norm w sprawie oraz dodatkowo wywód wskazujący na to, że zamieszczenie tego rodzaju opinii w rozstrzygnięciu mieści się w granicach kompetencji organu współdziałającego. Na marginesie tylko zauważyć należy, że organ, którego opinii zasięgnięto nie przywołał żadnej podstawy prawnej dla swojego stanowiska, podobnie również organy nadzoru sanitarnego przepisów takich nie wskazały. O wyniku tego dodatkowego postępowania dowodowego nie została poinformowana strona, co stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej (art. 10 § 1 KPA).
W zakresie treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego zauważyć należało, że organy te prowadziły polemikę z treścią "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia – >Kurnik o obsadzie 36250 brojlerów (145 DJP)< – na środowisko naturalne" opracowanego przez J. D. i B. D. Przy tym – jak wynika z akt sprawy - organ decyzyjny nie miał żadnych wątpliwości, co do kwalifikacji formalnych autorów Raportu. Podobnie organ ten nie przedstawił stronie wątpliwości, co do zakresu i merytorycznej zawartości Raportu.
Z przepisów ustawy wynika, iż raport jest jednym z dowodów, na podstawie których zostaje wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ale jest to dowód szczególny, którego opracowanie następuje w określonym trybie i po odpowiednich uzgodnieniach. Tym samym raport taki uzyskuje rangę opinii biegłego i to opinii kwalifikowanej. Tym samym ani organ decyzyjny, ani tym bardziej organ współdziałający nie może podważać treści tego raportu tylko i wyłącznie na podstawie własnego przekonania. Nie jest to oczywiście wykluczone, ale w takim wypadku podstawą rozważań polemicznych organów mógłby być jedynie inny raport albo też inna opinia właściwego biegłego, posiadającego wiadomości specjalne z dziedziny objętej treścią takowego raportu. Gdyby bowiem założyć, że opracowanie raportu oddziaływania na środowisko nie wymaga wiadomości specjalnych, ustawodawca nie nakładałby na stronę obowiązku jego sporządzenia w odpowiednim trybie, lecz pozostawiłby możliwość rozstrzygania samym organom w zakresie ich własnych kompetencji.
W takich okolicznościach odpada konieczność szczegółowego ustosunkowania się do tej części skargi, która kwestionuje zawarte w uzasadnieniach uwagi organów pod adresem szczegółowych rozwiązań przyjętych w raporcie, gdyż - jak już wspomniano - uwagi te i zastrzeżenia nie opierają się na żadnym dowodzie przeprowadzonym w sprawie i stanowią wyłącznie polemiczny wyraz przekonania organów o nierzetelności raportu. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym, że na etapie opracowywania raportu należało dostosować jego zakres do wymogów wynikających z ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 września 2005 r., który przywołał przepis art. 52 ust. 1 i 3 ustawy, a zatem zbyteczne było nadmierne jego uszczegółowienie, tak jak domagał się tego organ współdziałający. Przepisy art. 52 ust. 1 i 3 ustawy – jako nakładające na obywatela obowiązek określonego zachowania się – muszą być interpretowane ściśle i nie powinny prowadzić do dowolnego poszerzania zakresu nałożonych obowiązków przez organ administracji publicznej, który przepisy te stosuje.
Zwrócić w sprawie należało uwagę na jeszcze jedną kwestię proceduralną. Organ decyzyjny, na żądanie organu współdziałającego, wskazał, że stronami postępowania są wszyscy mieszkańcy osiedla [...] w K., nie wskazując imiennie tych stron. Organ współdziałający nie zażądał imiennego wykazu stron i nie zajął się sam ustaleniem liczby tych stron, poprzestając na rozpoczęciu procedury ich zawiadamiania w trybie art. 49 KPA. Takie rozwiązanie dopuszczają przepisy ustawy (art. 46a ust. 5), i gdyby przyjąć, że organ współdziałający sam prawidłowo ustalił liczbę stron postępowania na przekraczającą 20, to konsekwencją zastosowania przez organ współdziałający przepisu art. 49 KPA byłaby konieczność stosowania art. 49 KPA w toku całego postępowania. Natomiast jak wynika z akt sprawy organ zastosował ten przepis tylko i wyłącznie do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 14 października 2005 r. skierowane do mieszkańców Osiedla [...]), a z niewiadomych względów, wbrew literalnemu obowiązkowi wynikającemu z art. 49 KPA, poniechał dalszego zawiadamiania w taki sposób o podejmowanych rozstrzygnięciach. Z niewiadomych względów pominięto natomiast właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy nie są mieszkańcami osiedla. Uchybienie to dotyczyło zarówno organu I jak i II instancji. Kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania pozostaje jednak otwarta, a to ze względu na treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 czerwca 2006 r., nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2006 r., odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. SKO uchyliło decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia m.in. ze względu na konieczność wyjaśnienia, kto, oprócz inwestora, posiada przymiot strony postępowania. Trafnie w tym wypadku zauważono, że w przypadku inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko o istnieniu interesu prawnego decydować będzie przewidywany zasięg tego oddziaływania, a nie interes faktyczny określonych grup mieszkańców terenów sąsiadujących z działką, na której ma powstać hodowla. Właściwe ustalenia muszą dopiero zostać poczynione przez organ decyzyjny i ustaleniami tymi organ współdziałający będzie związany, chyba że w toku postępowania uzgodnieniowego dojdzie do ustalenia innego zasięgu oddziaływania inwestycji.
Podzielić należy stanowisko skarżącego, że niezawiadomienie strony postępowania o prowadzonym postępowaniu dowodowym oraz uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów stanowiło istotne naruszenie art. 10 § 1 KPA. Dodatkowo przy tym zauważyć można, że z akt sprawy wynika, iż organ odwoławczy w dniu 4 listopada 2005 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, przy czym poza pismem wzywającym na rozprawę w aktach brak jest jej protokołu, dowodów zawiadomienia stron o rozprawie, a wyniki rozprawy nie zostały odzwierciedlone w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
W aktach sprawy znajdują się trzy wnioski o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, datowane na 14 września 2005 r., na 3 października 2005 r. i na 16 listopada 2006 r. Nie wiadomo zatem na jakiej zasadzie postępowanie jakie przeprowadził Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i organ odwoławczy przed tą ostatnią datą weszło w zakres ustaleń zawartych w uzasadnieniach postanowień wydanych przez te organy, skoro ich treść wskazuje na to, że przedmiotem rozpoznania jest wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 listopada 2005 r. Z natury rzeczy postępowanie w sprawie tego wniosku mogło toczyć się tylko i wyłącznie po tej dacie, natomiast z uzasadnienia postanowień obu instancji wynika przykładowo to, że konsultacji z Powiatowym Lekarzem Weterynarii dokonano w dniu 24 października 2005 r. Nie wiadomo zatem czy w sprawie toczyło się lub toczy się nadal kilka postępowań i w jaki sposób, zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania te zostały zakończone.
Z treści przepisu art. 48 ust. 1 ustawy wynika, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. w tym wypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy). Ten zatem organ właściwy jest do zainicjowania postępowania uzgodnieniowego. Nie posiada takich kompetencji osoba prowadząca postępowanie, jeżeli nie legitymuje się stosownym upoważnieniem organu. Jak wynika z akt sprawy wniosek o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji podpisał Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska i Infrastruktury Urzędu Miasta w K., bez powołania się na upoważnienie organu właściwego czyli Prezydenta Miasta [...]. Wniosek pochodzący od osoby nieuprawnionej nie powinien prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji. Bez wyjaśnienia tej kwestii, a zatem bez zwrócenia się do właściwego organu o stosowne wyjaśnienie, postępowanie w ogóle nie mogło być prowadzone. Na tę okoliczność należy również zwrócić uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając powyższe na uwadze, z uwagi na zasygnalizowane naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak na wstępie.
Pozostałe orzeczenia w sprawie uzasadniają przepisy art. 152 i 200 przywołanej wyżej ustawy.