VII SA/Wa 110/20

VII SA/Wa 110/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 161/21 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 29 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. P. kwotę 697 (słownie: sześciuset dziewięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wydania B. P. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (w km ok. 73 + 290 strona lewa) do działki nr [...], położonej w miejscowości Rozogi, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] września 2019 r.
Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem w dnia 2 sierpnia 2019 r. B. P. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (w km ok. [...] strona lewa) do działki nr [...], położonej w miejscowości R. ze względu na planowane prowadzenie działalności gospodarczej na tej działce (skład nawozów, przeniesienie miejsca prowadzenia działalności prowadzonej przez stronę od 2014 r. w lokalu wynajmowanym, który skarżący musi opuścić do końca 2020 r.).
W wyniku rozpoznania tego wniosku, ww. decyzją z [...] września 2019 r. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił skarżącemu wydania tego zezwolenia.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzję z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, jednakże ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p.).
Jako że przedmiotem wniosku zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zjazd z drogi krajowej klasy G (droga krajowa główna), organ wskazał, że stosownie do przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi krajowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 124 ze zm.), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis § 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia stanowi, że "obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym" oraz "dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg kasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym".
Organ ustalił, że działka nr [...] położona w miejscowości [...], przylega do drogi krajowej nr [...] i stwierdził, że planowana na tej nieruchomości działalność gospodarcza może być skomunikowana za pomocą drogi publicznej o niższej klasie, tj. drogi gminnej nr [...] (ul. [...] - dz. nr [...]), która posiada połączenie z ww. drogą krajową za pomocą skrzyżowania w km [...], a następnie nieruchomościami prywatnymi, tj. działkami nr [...], nr [...], nr [...] do działki nr [...]. Powyższe rozwiązanie wymaga ustanowienia na działkach nr [...], nr ;, nr [...], na rzecz działki nr [...], stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny), a w przypadku braku porozumienia - wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 Kodeksu cywilnego). Za dostęp do drogi publicznej uważa się bowiem dostęp bezpośredni poprzez zjazd, jak również dostęp pośredni, tj. poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm./ oraz w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, ze zm./). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej powinno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu (wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 808/10).
Organ wskazał następnie, że teren, na którym położona jest działka nr [...], objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R.. Zgodnie z planem miejscowym, ww. nieruchomość położona jest na obszarze terenu usług, składów i wytwórczości (symbol U), terenu zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (symbol MN), terenu użytków rolnych (symbol R) oraz terenu dróg wewnętrznych (niepublicznych - symbol KDW). Zgodnie z § 15 pkt. 1 ppkt. 3 ww. uchwały, nowe zjazdy z działek budowlanych sąsiadujących z wyznaczoną na rysunku planu drogą wewnętrzną należy lokalizować od strony tej drogi wewnętrznej. Przez działkę nr [...], zgodnie z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożonego do wniosku z dnia 2 sierpnia 2019 r., przebiega droga wewnętrzna oznaczona symbolem [...] KDW. Działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] zgodnie z regulacjami zawartymi w planie miejscowym za pomocą ujętych w tym planie dróg krajowych oraz drogi wewnętrznej ([...]KDW).
W związku z powyższym, skoro działka nr [...] może być skomunikowana drogami lokalnymi wraz z ustanowieniem służebności oraz drogą wewnętrzną z wykorzystaniem układu lokalnego ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (za którego realizację, w tym drogi wewnętrznej, odpowiedzialna jest Gmina [...]), to organ za zasadne uznał zastosowanie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia poprzez ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi klasy głównej (G).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że wnioskowany zjazd miałby, jako zjazd do nieruchomości na której planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej - charakter zjazdu publicznego (§ 76a pkt 1 lit. a rozporządzenia). Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż kryteria zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, gdyż zjazd publiczny, z uwagi na swój charakter i przeznaczenie, przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza.
Organ zaznaczył, że stosownie do § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Ponadto, zgodnie z § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Uwzględniając powyższe organ wskazał, że ustalił, iż projektowany zjazd publiczny miałby powstać na odcinku drogi krajowej nr [...], który zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego, przeprowadzonym w 2015 r., charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 5126 poj./dobę, przy udziale samochodów ciężarowych - 532 poj./dobę, co pozwala stwierdzić, że każdy dodatkowy zjazd, na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Niepodważalnym jest fakt, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki włączeniem się do ruchu na drodze jest większe.
Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest wzrostowa tendencja natężenia ruchu drogowego, co potwierdza Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w 2010 r., zgodnie z którym, natężenie te wynosiło 4951 poj./dobę, natomiast w roku 2015 r. odnotowano jego wzrost o 175 poj./dobę czyli prawie 4%, bowiem wynosiło 5126 poj./dobę. Z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych 2018 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (raport Komendy Głównej Policji [...] pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r.", s. 21-25; raport ten dostępny jest m.in. [...]). Zgodnie zaś z wiedzą znaną organowi z urzędu, w związku z pełnieniem funkcji zarządcy drogi, na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] w latach 2015-2018 doszło do 3 kolizji drogowych oraz 1 (jednego) wypadku drogowego, w którym jedna osoba została ranna.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że przedmiotowa kwestia jest tym bardziej istotna, gdyż, jak wynika z Banku Danych Drogowych, prowadzonego przez Rejon w S. GDDKiA na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...] (ok. 600 m) znajduje się aż 27 zjazdów, a zatem zlokalizowanie kolejnego zjazdu z tej drogi (na tak krótkim jej odcinku), wobec szczegółowo opisanych wyżej uwarunkowań, bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej omawiany zjazd publiczny w km ok. [...] byłby zlokalizowany także w innym miejscu niebezpiecznym tj. w sąsiedztwie przejścia dla pieszych (w odległości ok. 30,0 m), co potwierdza znak pionowy D-6 "przejście dla pieszych" zlokalizowany w km ,l strona lewa oraz w km ,l strona prawa. Znak D-6 "przejście dla pieszych", oznacza miejsce przeznaczone do przechodzenia pieszych w poprzek drogi, a kierujący pojazdem zbliżający się do miejsca oznaczonego znakiem jest zobowiązany zmniejszyć prędkość tak, aby nie narazić na niebezpieczeństwo pieszych znajdujących się w tych miejscach lub na nie wchodzących. W związku z tym, że zjazd publiczny charakteryzuje się dużą częstotliwością użytkowania to jego lokalizacja w sąsiedztwie przejścia dla pieszych mogłaby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] a zwłaszcza na bezpieczeństwo pieszych poruszających się po tym przejściu.
Ponadto, znajdujący się przystanek autobusowy w rejonie przedmiotowego zjazdu publicznego (km ,l tj. w odległości ok. 30,0 m od wnioskowanego zjazdu publicznego) również należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, jest to bowiem miejsce, w którym płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłócaniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Zatrzymujący się autobus powoduje ograniczenie widoczności wyjeżdżającym z nieruchomości i włączającym się do ruchu kierowcom na drodze krajowej. Zagrożenie, jakie powoduje przystanek autobusowy, jest dużo poważniejsze i wynika z samej jego istoty - zachęca do wykonywania manewru wyprzedzania, zatrzymującego się przy nim autobusu. To krytyczny moment, kiedy znacznie wzrasta prawdopodobieństwo kolizji z innymi uczestnikami ruchu drogowego jak i pieszymi. Uczestnicy ruchu drogowego - piesi, skracając sobie drogę, mogą niespodziewanie wyjść na jezdnię zza autobusu wprost pod nadjeżdżający pojazd. Przystanek sprzyja wypadkom z udziałem kierujących pojazdami oraz pieszych.
Dodatkowo, zgodnie ze stałą organizacją ruchu na drodze krajowej nr [...], w miejscu planowanego zjazdu publicznego, ww. droga krajowa oznaczona jest znakiem podłużnym w postaci linii segregacyjnej P-4 "linia podwójna ciągła", którą zgodnie z załącznikiem nr 2 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych poziomych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dnia 31 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Ponadto w km [...] (strona prawa) zlokalizowany jest znak drogowy A-12a "zwężenie jezdni dwustronne", który zaliczany jest do znaków ostrzegawczych stosowanych w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo. Znak drogowy A-12a umieszcza się przed miejscami, w których jezdnia jest zwężona z obu stron. W tym samym miejscu zlokalizowany jest również inny znak ostrzegawczy - A-16 "przejście dla pieszych", który stosuje się przed wyznaczonym na drodze przejściem dla pieszych w przypadkach, gdy może nie być widoczne odpowiednio wcześnie przez kierujących pojazdami lub ze względów bezpieczeństwa konieczne jest ostrzeżenie o przejściu. W związku z powyższym, planowany zjazd publiczny powstałby w miejscu, gdzie stale występuje niebezpieczeństwo na drodze krajowej nr [...].
Naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji czy przebudowy zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przypomniał, że ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, w przedmiotowym przypadku zarządca drogi krajowej nr [...] nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, które dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad są kwestią priorytetową. Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, definitywnie eliminują możliwość wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z ww. drogi krajowej do nieruchomości strony ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i skomunikowanie terenu za pomocą układu lokalnego, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z tej drogi.
Skargę na decyzję z [...] listopada 2019 r. złożył B. P. wnosząc o jej uchylenie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenia od GDDKiA zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
1) błąd w ustaleniach faktycznych mający zasadniczy wpływ na treść decyzji w związku z ustaleniem przez organ, że skarżący ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez drogę wewnętrzną KDW nr [...] w sytuacji, gdy pomimo zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...]) teren oznaczony w planie jako [...] KDW jako droga wewnętrzna w rzeczywistości jako ta droga nie istnieje, nie jest naniesiona na żadnych mapach i nie sąsiaduje z działką skarżącego (działka nr [...]); nie ma planów jej realizacji – co potwierdza pismo z urzędu Gminy [...] z [...] października 2019r. (w aktach sprawy);
2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego:
- art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy co najmniej kilkadziesiąt działek zabudowanych w tym samym miejscu, w promieniu 1000 m, ma zlokalizowane zjazdy z drogi krajowej,
- § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi krajowe i ich usytuowanie, polegające na niezgodnym z rzeczywistością przyjęciu, że istnieje możliwość dojazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącego poprzez drogę wewnętrzną w sytuacji, gdy w rzeczywistości droga ta nie istnieje, nie jest zatem możliwe korzystanie z niej.
Odnośnie do wskazanej przez organ możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej skarżący wskazał, że nie jest to możliwe z mocy umowy, gdyż właściciel sąsiedniej działki (nr [...]) nie wyraża na to zgody. Ustanowienie służebności w drodze postępowania sądowego jest zaś możliwością jedynie teoretyczną, gdyż w praktyce żaden sąd nie ustanowi służebności drogi koniecznej w przypadku, gdy nieruchomość władnąca graniczy bezpośrednio z drogą publiczną krajową (przepisy cywilne stanowią, że służebność można ustanowić jedynie w przypadku "konieczności", a skoro działka skarżącego graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, to konieczność ingerencji w prawo własności innych osób nie zachodzi).
Ponadto, odwołując się do treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia skarżący podnosi, że powoływanie się przez GDDKiA na względy bezpieczeństwa na drodze kasy [...], w miejscu, w którym zjazdy, w tym zjazdy publiczne (m. in. do stacji paliw czy lokali usługowo-handlowych) występują co 20-40 m, jest dla niego mocno wątpliwe. Obszar wnioskowanego zjazdu mieści w terenie zabudowanym w którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Dane z Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego skarżący uznaje za niemiarodajne, gdyż pochodzą sprzed 4 lat. Zaskarżona decyzja skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do korzystania z prawa własności w zamierzony sposób. Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy [...]może być spełniony tylko wówczas, gdy istnieje możliwość jego zrealizowania bez naruszania prawa własności (wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 426/13).
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub wystąpienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym istotnych wad o charakterze procesowym (zob. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm./, dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola decyzji objętych skargą B. P. wykazała, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2019 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) prowadzącym do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – art. 29 ust. 1 u.d.p.
W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem rozpoznania przez organy pozostawał wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (w km ok. [...] strona lewa) do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] ze względu na planowane prowadzenie działalności gospodarczej na tej działce (skład nawozów). Działka skarżącego przylega do drogi krajowej nr [...], która jest drogą kategorii [...]. Nieruchomość położona jest na obszarze terenu usług, składów i wytwórczości (symbol U), terenu zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (symbol MN), terenu użytków rolnych (symbol R) oraz terenu dróg wewnętrznych (niepublicznych - symbol KDW).
W świetle art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., który stanowił podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Z przepisu tego wynika, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej podjętej w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej organ kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.).
Jeśli chodzi o pierwsze ze wskazanych kryteriów analizy wniosku o wydanie zezwolenia na zjazd publiczny, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w objętych skargą decyzjach skutki lokalizacji wnioskowanego zjazdu publicznego w kontekście zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym zostały przedstawione szczegółowo i satysfakcjonująco i w związku z tym niecelowe jest ich ponowne przytaczanie przez Sąd, a zarazem wystarczające jest stwierdzenie, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a więc nie nosi cech dowolności. Jedyna kwestia sporna dotycząca dokonanej przez organy analizy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, dotyczy braku miarodajności, zdaniem skarżącego, analizowanych przez organy danych z Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowe, jako pochodzących sprzed 4 lat (pomiar z 2015 r.). Odniósł się do niej organ w odpowiedzi na skargę szczegółowo wyjaśniając, m.in., że natężenie ruchu drogowego na poszczególnych odcinkach dróg krajowych wyznacza się na podstawie pomiarów ruchu przeprowadzanych cyklicznie w okresach co 5 lat, w ramach ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet [...] w [...]. Organ wskazał, że pomiary wykonano zgodnie z wytycznymi wskazanymi w załączniku do zarządzenia nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg w sprawie wprowadzenia wytycznych organizacji i przeprowadzenia Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. na drogach krajowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnienia te przyjmuje za wystarczające dla obalenia opisanego powyżej zarzutu skarżącego odnośnie do nieadekwatności powoływanych przez organy danych z pomiarów ruchu, uznając, że wbrew zarzutom skargi, mogły one stanowić miarodajną podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji.
Wadliwość objętych skargą decyzji administracyjnych Sąd dostrzegł jednakże w zastosowaniu przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi krajowe i ich usytuowanie z uwagi na wnioski organu co do możliwości obsługi komunikacyjnej działki skarżącego za pomocą układu lokalnego.
W tym zakresie przypomnieć wypada, że kolejną kluczową przesłanką, jaką zarządca drogi obowiązany jest zbadać i ocenić rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że zjazd, którego domaga się skarżący, miałby zostać usytuowany na drodze klasy [...]. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi krajowe i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, m.in. przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym przez skarżącego wyroku tego Sądu z dnia 9 października 2014 r. (sprawa I OSK 426/13) w zakresie, w jakim w ww. wyroku stwierdzono, że zawarte w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy [...] z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy [...] z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że brak zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej faktycznie ogranicza możliwości inwestycyjne właściciela stąd też zasadny jest wniosek, że ograniczenie takie jest uprawione w przypadkach, w których zostanie przez organ wykazane, że wnioskodawca ma zapewniony dojazd do drogi publicznej lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie. Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy [...] może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Zdaniem Sądu, nie można go realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, gdyż odmowa lokalizacji zjazdu niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, a więc ingeruje w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 64 pkt 3 Konstytucji, który pozwala wprawdzie na ustawowe ograniczenie prawa własności, jednakże z zastrzeżeniem, że zakres tego ograniczenia nie może naruszać istoty prawa własności.
W tym zakresie, zdaniem Sądu, objęte skargą decyzje wykazują istotne mankamenty. W ocenie Sądu, wnioski organu co do możliwości obsługi komunikacyjnej za pomocą układu lokalnego działki skarżącego są co najmniej przedwczesne.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W odniesieniu do sugestii organu odnośnie do obsługi komunikacyjnej działki skarżącego poprzez drogę gminną (ul. [...]) w połączeniu z możliwością ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach prywatnych stanowiących działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] Sąd zauważa, że przy analizie tej kwestii organy nie wzięły pod uwagę takich istotnych okoliczności sprawy, jak wskazanie skarżącego, że charakter planowanej przez niego działalności gospodarczej (skład nawozów) wiązać się będzie z ruchem samochodów ciężarowych (w tym, zgodnie z oświadczeniem skarżącego - k. 90 - samochodów ciężarowych [...]40 i 18 ton, samochodów dostawczych [...]do 3,5 tony). Odmawiając skarżącemu pozwolenia na realizację przedmiotowego zjazdu, organy nie uwzględniły okoliczności wynikającej z akt sprawy, tj. obowiązującego na ul. [...] zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, który nie dotyczy tylko mieszkańców ul. [...]. Już tylko zauważenie powyższego dowodzi, że proponowane skarżącemu rozwiązanie w zakresie obsługi komunikacyjnej jego działki jest pozorne, w związku z czym nie można uznać, że w zaskarżonych decyzjach wykazano, że wnioskodawca ma zapewniony dojazd do drogi publicznej. W najnowszym orzecznictwie słusznie zaś akcentuje się konieczność ustalenia przez organ, czy istniejąca droga, a także zjazd z niej, spełniają wymogi techniczne umożliwiające wykorzystanie ich przez pojazdy ciężarowe we wskazanym przez organ zakresie z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ich używania (wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 116/17). Tego rodzaju ustaleń w tej sprawie zabrakło.
Jeśli zaś chodzi o kwestię służebności drogi koniecznej, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela na gruncie tej sprawy przekonania organu, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej powinno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu. Niewykluczając, że zapatrywanie owo mogłoby być ewentualnie zasadne w innych okolicznościach sprawy (przykładowo, jeśli wnioskodawca miałby zapewniony dostęp do nieruchomości z innych swoich działek z urządzonymi zjazdami, lub gdy działka wnioskodawcy powstała z podziału i możliwe jest ustanowienie służebności drogowej na działce sąsiedniej posiadającej zjazd, powstałej również z podziału działki macierzystej), to stwierdzić należy, że na gruncie tej sprawy nie znajduje jednakże ono uzasadnienia. Skarżący podnosił, że ustanowienie stosownej służebności drogowej w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami działek nr [...], nr [...], nr [...] w trybie umownym nie jest możliwe, gdyż przeciwko takiemu rozwiązaniu właściciele tych działek oponują. W odniesieniu zaś do możliwości ustanowienia służebności drogowej w drodze sądowej w nowszym, niż przywoływane przez organ, orzecznictwie sądowym wskazuje się, zdaniem Sądu I instancji całkowicie zasadnie, że sama konstatacja, iż możliwe jest ustanowienie drogi koniecznej na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na zjazd z drogi publicznej nie jest wystarczająca, gdyż potrzebna jest ocena, że taka możliwość rzeczywiście istnieje, aby można było uznać, że dojazd jest zapewniony i nie ma konieczności lokalizacji zjazdu (wyrok NSA z 12 maja 2015 r., I OSK 2248/13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuprawniony uznaje także wniosek organu, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] zgodnie z regulacjami zawartymi w planie miejscowym za pomocą ujętych w tym planie dróg krajowych oraz drogi wewnętrznej ([...]KDW). Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji tego rodzaju realna możliwość nie istniała, gdyż sugerowana jako możliwa do wykorzystania droga dojazdowa nie istnieje, a akta sprawy obejmują oświadczenie z Urzędu Gminy [...] z [...] października 2019 r., że Gmina [...] nie planuje w najbliższym czasie wykupienia gruntów prywatnych w celu wykonania drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]KDW. Okoliczność ta powinna być uwzględniona przez organ przez pryzmat oświadczenia strony o konieczności przeniesienia przez skarżącego do końca 2020 r. miejsca prowadzenia działalności (z lokalu wynajmowanego na teren nieruchomości własnej), jak i treści przepisu art. 29 ust. 4 ustawy, który stanowiąc o możliwości odmowy wydania zezwolenia na zjazd ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zezwala na wydanie zgody na lokalizację zjazdu na czas określony. W sytuacji gdy nie ma dojazdu do nieruchomości, a lokalizowanie zjazdu na stałe stanowiłoby zagrożenie dla ruchu, zaś alternatywne rozwiązania nie są jeszcze gotowe, organy powinny rozważać taką właśnie możliwość. Kwestię tę, w toku ponownego rozpoznania sprawy, także należy rozważyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że potencjalna możliwość realizacji drogi wewnętrznej nie uzasadnia omowy udzielenia zezwolenia na zjazd. Ma to związek z tym, że przyznanie w planie działce statusu drogi wewnętrznej sprawia, iż jej wykorzystanie (urządzenie) w sposób przewidziany planem miejscowym będzie zależeć wyłącznie od woli właścicieli nieruchomości przewidzianych pod ten szlak komunikacyjny. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza jeszcze, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2514/18; wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 2395/17). W sprawie o sygn. I OSK 2248/13 (wyrok z 12 maja 2015 r.) Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu uzasadnioną przez organ wskazaniem, że skarżący powinni domagać się od Gminy urządzenia alternatywnej drogi dojazdowej.
Ponadto, w nawiązaniu do stanowiska organu, iż zgodnie z § 15 pkt 1 ppkt. 3 planu miejscowego, nowe zjazdy z działek budowlanych sąsiadujących z wyznaczoną na rysunku planu drogą wewnętrzną należy lokalizować od strony tej drogi wewnętrznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że regulacja ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia skarżącemu na lokalizację zjazdu. Podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu stanowi art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zarządca drogi rozpoznając przedmiotowy wniosek nie jest związany przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż tego rodzaju związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z: 22 stycznia 2020 r., I OSK 3690/18; z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2097/15; z 6 października 2016 r., II OSK 3276/14).
Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że decyzja ta choć oparta jest na właściwych przepisach prawa materialnego, to nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy relewantne z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Powyżej wskazane braki w postępowaniu wyjaśniającym świadczą o nierozważaniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie "zapewniania dojazdu", o czym stanowi § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, co uzasadnia wniosek o naruszeniu objętymi skargą decyzjami przepisów postępowania – art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych – w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny w konsekwencji okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej bez zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią powyżej zaprezentowaną ocenę prawną Sądu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis (200 zł) oraz należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa).