II SA/Op 524/21

II SA/Op 524/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 918/22 - Wyrok NSA z 2023-04-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 79 ust. 1, art. 85 ust. 1,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 29 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1428
par. 8 ust. 1 i  ust. 2
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na kandydata na dyrektora liceum oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...], Nr [...], Zarząd Powiatu w N., na podstawie § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, zatwierdził dokumentację postępowania konkursowego oraz wynik konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. W § 2 uchwały wskazano, iż w wyniku rozstrzygniętego postępowania konkursowego kandydatem na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. została M. N., z kolei w § 3 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Nr [...], Wojewoda O. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Uznał, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 1 i ust. 10 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. oraz § 68 ust. 1, 3-5 i § 72 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w N. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu N. (Dz. Urz. Woj. O. z [...] poz. [...] ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że szczegółowe regulacje odnoszące się do organizacji konkursu na stanowisko dyrektora szkoły zawiera rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Podkreślił, że akt ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ponadpodstawowej jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym, ponieważ w myśl art. 8 ust. 16 ustawy Prawo oświatowe zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół ponadpodstawowych należy do zadań własnych powiatu. W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał, że podstawową prawną formą działania zarządu powiatu jest uchwała zarządu, która w myśl art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.", podlega nadzorowi wojewody sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wojewoda wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalił, że Zarząd Powiatu w N. nie podjął uchwały w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N., dlatego pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. wystąpił, na podstawie art. 77a u.s.p. do Starosty N. o przesłanie m.in. uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. Przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2021 r. Starosta N. przedłożył wyciąg z protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia 15 czerwca 2021 r., nr [...]. Z przedstawionego przez Starostę N. wyciągu z protokołu nie wynikało, że Zarząd Powiatu w N. podjął uchwałę w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. W dokumencie tym ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że Zarząd podjął decyzję o wszczęciu procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. W związku z tą okolicznością, pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r., organ nadzoru wezwał Starostę N. do złożenia wyjaśnień, z jakich powodów Zarząd Powiatu w N. na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2021 r. nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora ww. placówki w formie uchwały, zgodnie z § 68 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w N. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu N. (zwanej w dalszej części "Statutem"). W piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. Starosta N. poinformował organ nadzoru, że Zarząd Powiatu w N. na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2021 r. w głosowaniu jawnym podjął jednogłośnie uchwałę, decydując o wszczęciu procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. poprzez ogłoszenie konkursu. Do pisma załączył nieopatrzone datą i miejscem złożenia oświadczenia Starosty N., Wicestarosty N. oraz Etatowego Członka Zarządu poświadczające tą okoliczność. Według wyjaśnień Starosty N., okoliczność ta została ponadto zapisana w protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu, a sam przebieg procedowania i przeprowadzenia głosowania został nagrany na nośniku elektronicznym. W ocenie Wojewody, przedstawiony przez Starostę N. wyciąg z protokołu nie posiada waloru uchwały, ponieważ nie spełnia wymagań określonych w Statucie Powiatu N. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z § 68 ust. 1 Statutu, sprawy należące do kompetencji Zarządu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji administracyjnych. W myśl § 68 ust. 3 Statutu uchwały Zarządu podpisują wszyscy członkowie Zarządu obecni na posiedzeniu. Stosownie zaś do § 68 ust. 4 Statutu podjętym uchwałom nadaje się kolejne numery, podając cyframi arabskimi - numer posiedzenia Zarządu, numer uchwały i rok podjęcia uchwały. Uchwałę opatruje się datą posiedzenia, na którym została podjęta. Zgodnie z § 68 ust. 5 Statutu, uchwały ewidencjonuje się w rejestrze uchwał Zarządu i przechowuje się wraz z protokołami posiedzeń Zarządu. Rejestr uchwał prowadzi Starosta. Jednocześnie, na podstawie § 72 ust. 4 Statutu, Starosta powinien ogłosić wyniki głosowania nad uchwałą, które odnotowuje się w protokole z posiedzenia Zarządu. Dokonując analizy wyciągu z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia 15 czerwca 2021 r. przedłożonego przez Starostę N. Wojewoda stwierdził, że wskazane wyżej warunki nie zostały spełnione. W procedowanej kwestii Zarząd Powiatu w N. winien podjąć uchwałę, która powinna zostać podpisana przez wszystkich członków Zarządu obecnych na posiedzeniu. Uchwale powinien zostać nadany kolejny numer, jak również powinna zostać zaewidencjonowana w rejestrze uchwał Zarządu. Ponadto w protokole z posiedzenia Zarządu powinny zostać odnotowane wyniki głosowania nad uchwałą, które ogłosił Starosta. W dalszej kolejności, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda wskazał, że statut jednostki samorządu terytorialnego należy do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na jej terenie, a uchwały rady sprzeczne z przepisami statutu są nieważne, jako sprzeczne z prawem. Dodał też, że postępowanie konkursowe mające na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły rozpoczyna się z chwilą ogłoszenia konkursu a ewentualne nieprawidłowości podczas ogłoszenia konkursu bez wątpienia mogą mieć wpływ na jego wynik. Tym samym uchybienia zaistniałe na etapie ogłoszenia konkursu mogą spowodować, że dalsze postępowanie także będzie nieprawidłowe. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...], Nr [...], w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na kandydata na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. została podjęta w toku wadliwie zainicjowanej procedury konkursowej na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w N., dlatego koniecznym było stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu nadzoru, w okolicznościach badanej sprawy brak było podstawy prawnej do powołania komisji konkursowej i przeprowadzenia dalszych czynności konkursowych przez tę komisję, jak również do zatwierdzenia wyników konkursu przez organ prowadzący szkołę. Wojewoda zaakcentował, że uchwała w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki jest ściśle powiązana z uchwałą o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i stanowi jej chronologiczne następstwo. Podkreślił też, że pomimo, iż art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność, nie oznacza to zezwolenia na działanie bez podstawy prawnej bądź w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, organy władzy publicznej - w tym także organy samorządu terytorialnego - działają na podstawie i w granicach prawa. Kryterium legalności zarządzenia bądź uchwały jednostki samorządu terytorialnego stanowi natomiast o jego zgodności z prawem. Zaakcentował Wojewoda, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do uchybień tych zalicza się m.in.: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu a także naruszenie procedury podjęcia aktu.
W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Powiat N. (dalej również jako "skarżący") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię i dokonanie ustalenia, iż Zarząd Powiatu nie podjął uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. oraz stwierdzając, iż naruszenie § 68 i 72 Statutu Powiatu N. z dnia [...] przy podjęciu tej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody O. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze sformułowano również wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu elektronicznego, tj. z nagrania posiedzenia Zarządu Powiatu N. z dnia 15 czerwca 2021 r., na okoliczność podjęcia przez Zarząd Powiatu w N. uchwały, przebiegu procedowania, przeprowadzenia głosowania oraz wyników głosowania nad uchwałą. W motywach skargi skarżący wskazał, że zgodnie ze Statutem Powiatu N. uchwalonym uchwałą Rady Powiatu z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu sprawy należące do kompetencji Zarządu rozstrzygane są w formie uchwały lub decyzji administracyjnych. Zarząd może również zajmować stanowiska i wyrażać opinie. W § 68 Statutu postanowiono, że:
- uchwały są podpisywane przez wszystkich członków Zarządu obecnych na posiedzeniu;
- podjętym uchwałom nadaje się kolejne numery, podając cyframi arabskimi - numer posiedzenia Zarządu, numer uchwały i rok podjęcia uchwały. Uchwałę opatruje się datą posiedzenia, na którym została podjęta;
- uchwały ewidencjonuje się w Rejestrze uchwał zarządu i przechowuje wraz z protokołami Zarządu.
Z kolei w § 71 Statutu wskazano, ze prowadzący posiedzenie Zarządu Starosta zarządza głosowanie oraz ogłasza wyniki głosowania. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. W celu zainicjowania procedury konkursowej organ - Zarząd Powiatu wyraża swoją wolę, przy czym obowiązujące przepisy prawa miejscowego nie precyzują, w jakiej formie w tym przypadku wola ta ma zostać wyrażona. W ocenie skarżącego, wola Zarządu Powiatu zainicjowania procedury konkursowej w niniejszym przypadku została wyrażona w sposób dostateczny, co wynika z treści protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 15 czerwca 2021 r. Nawet przyjmując stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w sposób wadliwy, to - zdaniem Powiatu N. - wskazane przez organ nadzoru naruszenia i wady - w świetle treści protokołu zawierającego jednoznaczne wskazanie jakie stanowisko zajął Zarząd Powiatu - nie miały wpływu na dalszy przebieg i prawidłowość przeprowadzonego postępowania konkursowego. Zarząd Powiatu jest organem kolegialnym, a podejmowane przez ten organ uchwały stanowią rozstrzygnięcie, które stanowi akt woli każdego z członków tego organu, który wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania. Może się to przejawiać w akceptowaniu, odmowie akceptacji projektu uchwały lub powstrzymaniu się od wyrażenia stanowiska w sprawie. Oddanie poszczególnego głosu jest oświadczeniem woli członka zarządu, przy czym warunkiem ważności podjętej uchwały jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów, przy zachowaniu określonego kworum. Stanowi o tym wprost przepis art. 13 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skoro akt woli, przejawiony oddaniem głosu podczas głosowania, ma formę uchwały, to musi ona być podjęta w trybie i na zasadach określonych w wymienionym art. 13 u.s.p., chyba że przepis szczególny rangi ustawowej pozwala na inny sposób głosowania. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. W konsekwencji, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Z kolei pod pojęciem "sprzeczności z prawem", rozumie się niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia.
Odnosząc powyższe do zaistniałego stanu faktycznego skarżący stwierdził, że procedura konkursowa w celu przeprowadzenia konkursu na stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w N. została zainicjowana w sposób prawidłowy, gdyż na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2021 r. Zarząd Powiatu podjął jednogłośną uchwałę, decydując o wszczęciu postępowania konkursowego. Sam przebieg procedowania został nagrany na nośniku elektronicznym, który wraz z skargą zostaje przedłożony jako dokument sporządzony w formie elektronicznej stanowiący dowód w postępowaniu. W ocenie strony skarżącej, rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Aby móc zatem przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać jego oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. W ocenie strony skarżącej przywołane na wstępie skargi przepisy Statutu Powiatu N. nie dają podstawy do dokonania ustalenia, że podjęcie uchwały przez członków zarządu i brak odnotowania wyniku głosowania nad uchwałą w formie pisemnej a także nie sporządzenie odrębnego dokumentu zawierającego uchwałę, powoduje jej nieważność z mocy prawa. Tryb podjęcia uchwały zastosowany przez Zarząd Powiatu przy stwierdzonej jej wadliwości formalnej nie mógł doprowadzić do naruszenia przepisów w sposób istotny co mogło skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Zarządu. Skarżący podkreślił, że protokół zawierający wynik głosowania a więc faktycznie treść uchwały został podpisany przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków zarządu co powoduje, iż wymóg podpisania uchwały przez osoby głosujące nad daną uchwała wynikający z zapisów Statutu został spełniony. Wadliwość podjęcia uchwały w niniejszym przypadku polegała więc na braku sporządzenia uchwały jako odrębnego dokumentu, oraz użyciu w protokole nazwy "decyzja" a nie "uchwała". Skarżący odwołał się też do art. 73 § 1 Kodeksu cywilnego stwierdzając, że zastrzeżenie formy pisemnej bez wskazania na rygor nieważności czynności oceniać należy według reguł z art. 74 Kodeksu cywilnego, a zatem jako zastrzeżenie formy dla celów dowodowych (z wyjątkiem zastrzeżenia takiej formy dla wywołania określonych skutków prawnych). Zastrzeżenie zatem formy dla celów dowodowych ma ten skutek, że w razie niezachowania zastrzeżonej formy nie jest w sporze dopuszczalny dowód ze świadków ani dowód z przesłuchania stron na fakt dokonania czynności (art. 74 § 1 K.c.). Reasumując, w przekonaniu organu, stwierdzone w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenie przepisów Statutu nie miało żadnego wpływu na prawidłowość dalszego postępowania, tj. powołania komisji konkursowej a także przeprowadzenia samego konkursu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że akt ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ponadpodstawowej jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym, ponieważ w myśl art. 8 ust. 16 ustawy Prawo oświatowe zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół ponadpodstawowych należy do zadań własnych powiatu. Dodał, że podstawową, prawną formą działania zarządu powiatu jest uchwała Zarządu, która w myśl art. 77 u.s.p. podlega nadzorowi wojewody sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. W sytuacji, gdy brak jest takiej uchwały, Wojewoda nie ma możliwości podjęcia środków nadzorczych przewidzianych w rozdziale 8 u.s.p. W przekonaniu Wojewody, nie ulega wątpliwości, że wyciąg z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia 15 czerwca 2021 r., w trakcie którego procedowano kwestię ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w N. nie ma waloru uchwały. Zgodnie bowiem z § 68 ust. 3 Statutu uchwały Zarządu podpisują wszyscy członkowie Zarządu obecni na posiedzeniu. W myśl § 68 ust. 4 Statutu podjętym uchwałom nadaje się kolejne numery, podając cyframi arabskimi - numer posiedzenia Zarządu, numer uchwały i rok podjęcia uchwały. Uchwałę opatruje się datą posiedzenia, na którym została podjęta. Ponadto w § 68 ust. 5 Statutu wskazane zostało, że uchwały ewidencjonuje się w Rejestrze Uchwał Zarządu i przechowuje się wraz z protokołami posiedzeń Zarządu. Rejestr uchwał prowadzi Starosta. Jednocześnie, na podstawie § 72 ust. 4 Statutu, Starosta powinien ogłosić wyniki głosowania nad uchwałą, które odnotowuje się w protokole z posiedzenia Zarządu. Wskazane wyżej warunki nie zostały spełnione, wskutek czego nie sposób przyjąć, że uchwała w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w N. została podjęta. Za chybione Wojewoda uznał również powołanie przez stronę skarżącą na przepisy art. 73 § 1 oraz art. 74 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny stwierdzając, że zakresem regulacji tej ustawy objęte są stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, z kolei w ustawie o samorządzie powiatowym brak jest przepisów, które w zakresie uchwał podejmowanych przez organy powiatu odsyłałyby do regulacji cywilnoprawnych. Końcowo organ podniósł, że "istotne" naruszenie prawa to uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to zatem takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu; naruszenie procedury podjęcia aktu. W przedmiotowej sprawie wskazane naruszenia przepisów prawa miały charakter istotny, dlatego niezbędne było stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na kandydata na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w N.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.
Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.
Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na kandydata na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zwanej nadal w skrócie "u.s.p.", uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.
Stosownie do art. 85 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] wpłynęła do organu nadzoru w dniu 13 sierpnia 2021 r. Wojewoda O. w dniu 20 sierpnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze wobec tej uchwały, a samo rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 85 ust. 3 u.s.p., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Zarząd Powiatu w N. stosownej uchwały z dnia [...] wraz z powierzeniem wykonania uchwały Staroście N.
W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym. Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Przedmiotem oceny sądu jest więc ustalenie, czy rzeczywiście uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] w sposób istotny narusza prawo.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej, a stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, przy czym, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), powierzenie powiatom zadań z zakresu edukacji publicznej, w tym powoływanie i odwoływanie przez organ prowadzący szkołę ich kierowników, mieści się w ramach powoływania i odwoływania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.
Zgodnie z art. 4 pkt 16 cytowanego już wyżej Prawa oświatowego, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Według zaś art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 tej ustawy, wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, a zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] objęta rozstrzygnięciem nadzorczym została podjęta na podstawie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), nadal zwanego rozporządzeniem, wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 63 ust. 20 Prawa oświatowego.
W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, zwanych dalej "szkołami", lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Organ ten wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami (§ 2 rozporządzenia). Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia). Komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość obecnych członków komisji, jeżeli natomiast pierwsze głosowanie nie wyłoni kandydata, a do konkursu przystąpiło dwóch kandydatów, przeprowadza się drugie głosowanie. Do drugiej tury przechodzą dwaj kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów, a jeżeli według powyższej zasady nie można wyłonić dwóch kandydatów, wszyscy kandydaci, którzy uzyskali dwie największe liczby głosów (§ 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia).
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Według zaś § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. 1 a contrario u.s.p. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu (w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym) jest jej sprzeczność z prawem, która może być kwalifikowana jako naruszenie nie mające charakteru nieistotnego. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak na przykład naruszenie przepisów kompetencyjnych, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. np.: wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4382/18, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie dodatkowo a contrario katalog przypadków istotnego naruszenia prawa związanego z przebiegiem procedury konkursowej na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki obligujących organ prowadzący tę placówkę do unieważnienia konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia zawiera § 8 ust. 2 pkt 1-4 powołanego wyżej rozporządzenia. Przepis § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia obejmuje inne okoliczności niż wymienione w punktach 1-3, które mogły mieć wpływ na ważność konkursu. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szeroko - zarówno jako postępowanie prowadzone przez powołaną komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki, jak również te etapy postępowania, które toczą się przed organem prowadzącym daną placówkę.
Zarząd Powiatu w N. wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę. Organ ten realizuje wobec prowadzonej placówki kompetencje władcze przewidziane w przepisach Prawa oświatowego oraz rozporządzenia. Wykonywanie władztwa administracyjnego w tym zakresie musi odbywać się w formie aktów administracyjnych. Wynika to także z obowiązujących w Powiecie N. przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do treści § 68 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w N. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu N., sprawy należące do kompetencji Zarządu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji. Warunkiem rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy przez Zarząd Powiatu w formie wskazanego aktu administracyjnego jest jego wydanie i zaistnienie w obrocie prawnym. Warunki te są inne w odniesieniu do chwały, a inne w odniesieniu do decyzji. Jednak w przypadku obu aktów administracyjnych jest jeden wspólny warunek ich wydania i istnienia w obrocie prawnym – akty te musza posiadać zmaterializowaną formę (postać pisemną). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ogłoszenie przez organ prowadzący szkołę konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ponadpodstawowej, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, musi odbywać się w formie uchwały zarządu powiatu. Jest to akt wszczynający procedurę konkursową. W przypadku uchwały Zarządu Powiatu w N. jej materializacja odbywa się w sposób przewidziany w § 68 ust. 3-5 Statutu Powiatu N. Uchwały Zarządu podpisują wszyscy członkowie Zarządu obecni na posiedzeniu. Podjętym uchwałom nadaje się kolejne numery, podając cyframi arabskimi – numer posiedzenia Zarządu, numer uchwały i rok podjęcia uchwały. Uchwałę opatruje się datą posiedzenia, na którym została podjęta. Uchwały ewidencjonuje się w Rejestrze Uchwał Zarządu i przechowuje się wraz z protokołami z posiedzeń Zarządu. Rejestr uchwał prowadzi Starosta. W rozpoznawanej sprawie takiej uchwały brak. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Zarządu Powiatu jako akt administracyjny jest odrębnym dokumentem od protokołu z posiedzenia Zarządu. Protokół nie może zastąpić uchwały. Jest on tylko odzwierciedleniem (utrwaleniem) przebiegu posiedzenia, w szczególności dyskusji nad rozstrzygnięciami podejmowanymi przez Zarząd Powiatu, czy też poszczególnych czynności i wypowiedzi jego uczestników. W protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia 15 czerwca 2021 r. (k. 33 akt sądowych) w pkt. III 1 opisano, że Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury omówił i uzasadnił wniosek w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego przeprowadzenia konkursu na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. Wskazano również, że "Zarząd podjął decyzję o wszczęciu procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. poprzez ogłoszenie konkursu". To ostatnie sformułowanie wyraża jedynie zamiar (intencję) Zarządu Powiatu w N. w zakresie ogłoszenia konkursu, nie materializując tego zamiaru.
Stwierdzona w sprawie wadliwość w zakresie ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. oznacza, że wszystkie akty i czynności stanowiące konsekwencję niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego są istotnie sprzeczne z prawem, co w konsekwencji stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednym z takich aktów była, objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody O., uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. W ustalonych okolicznościach sprawy niedopuszczalnym było zatwierdzenie konkursu. Tylko bowiem prawidłowo podjęte czynności w trakcie prawidłowo ogłoszonego konkursu upoważniają do jego zatwierdzenia przez właściwy organ.
Wskazane istotne naruszenie prawa, którego dopuścił się Zarząd Powiatu w N. w związku z ogłoszeniem konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego A w N. oznacza, że również opisana wyżej uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co obligowało Wojewodę O. do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. Sąd uznał zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Z tego względu skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.