II SA/Op 499/21

II SA/Op 499/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1953/22 - Wyrok NSA z 2025-03-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Odrzucono skargę
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 4, art. 147 par. 1,  art. 151, art. 205 par. 2, art.232 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 1 i ust. 2,  art. 4 ust. 1,  art. 17 pkt 1-14, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skarg M. N. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej działkę numer a karta mapy [...] obręb [...] oraz działki numer b, c, d i e karta mapy [...] obręb [...], 2) w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) odrzuca skargę M. N. z dnia 15 listopada 2021 r., 4) zasądza od Gminy Opole na rzecz skarżącej M. N. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5) zwraca skarżącej M. N. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi z dnia 15 listopada 2021 r.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. N., zwaną dalej także "skarżącą", jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z [...] poz. [...]), zwana dalej także "planem miejscowym".
Skarżąca złożyła skargę na opisany akt prawa miejscowego w dniu 16 sierpnia 2021 r. (data wpływu do Sądu 1 października 2021 r.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów planu dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami 35MN, 21MN, 3ZP i 15KDW (w zakresie działki nr a [...] obręb [...]), 20MN (w zakresie działek nr: b, c, d i e [...] obręb [...]), 2MN (w zakresie działki nr f [...] obręb [...]) oraz 1U, 5MN/U, 2KDD, 15ZP, 6KDD i 10KDW, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku księgi wieczystej KW nr [...] na okoliczność przysługującego jej tytułu prawnego do ww. nieruchomości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale postawiono dwa zarzuty. Po pierwsze zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p."), tj. art. 17 tej ustawy z uwagi na niespełnienie procedury planistycznej oraz art. 28 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zapisów w miejscowym planie stanowiących o istotnym naruszeniu zasad a także złamanie zasad RODO podczas dyskusji publicznej. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez rozpatrzenie uwag z wyłożeń, które nie są tożsame z załącznikiem nr 3 do uchwały oraz przyjęcie w zaskarżonej uchwale zapisów, które są niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z informacji przekazanej w ramach dostępu do informacji publicznej wynika, że nie została spełniona procedura planistyczna zgodnie z art. 17 u.p.z.p., tj. brak prognozy skutków finansowych na odpowiednim etapie, co zostało potwierdzone przez projektanta podczas drugiej dyskusji publicznej. Ponadto, sposób rozpatrzenia uwag, które dotyczyły kwestii takich jak: utrata wartości nieruchomości, zasada proporcjonalności i równego traktowania różnych właścicieli, został zarekomendowany do rozpatrzenia Prezydentowi Opola bez należytej wiedzy. Zdaniem pełnomocnika, gdyby skutki uchwalenia projektu planu miejscowego "[...]" były znane projektantom wcześniej, to inaczej zaprojektowaliby, jak i przedstawili inną rekomendację rozpatrzenia uwag Prezydentowi Opola. Nie wystąpiono również o opinię do RDOŚ po zmianach dokonanych po pierwszym i drugim wyłożeniu planu miejscowego, a także, stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie uzyskano obligatoryjnych uzgodnień w trybie art. 106 K.p.a. z właściwym zarządcą drogi, tj. Miejskim Zarządem Dróg w Opolu w zakresie zmian układu drogowego, (pomimo uwag zawartych w uzgodnieniu MZD z dnia [...]) oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w toku procedury planistycznej wielokrotnie składał do projektu planu uwagi dotyczące nierówności traktowania różnych podmiotów, jak również w zakresie dotyczącym zmiany przebiegu drogi, oznaczonej symbolem 6KDD, tj. zaprojektowanie tej drogi tak, aby środek terenu 6KDD przebiegał na styku działek nr g, b, c, e, h, i, j, k, l i m [...] obręb [...]. Argumentował, że obecny projekt planu rażąco godzi w prawo własności skarżącej albowiem w 80% wytyczono cześć drogi wyłącznie na działkach nr g, b, c, d i e [...] obręb [...], stanowiących jej własność. Projekt planu miejscowego stawia zatem właściciela działek nr g, b, c, e, h, i, j, k, l i m [...] obręb [...] w znacznie gorszej pozycji aniżeli właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, którzy tylko w 20% będą partycypować w drodze oznaczonej symbolem 6KDD, co stanowi również o naruszeniu przez organ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, skarżąca wywodziła, że uchwalając plan miejscowy zawierający projekt nowej drogi publicznej zawsze należy wyważać interesy także i właściciela nieruchomości, po której droga ta będzie przebiegała. Zawsze należy w pierwszej kolejności preferować taki wariant przebiegu drogi, który będzie zarówno spełniał określone cele organu planistycznego, jak i będzie do zaakceptowania przez właściciela nieruchomości, po której jest ona planowana. Przy wyznaczaniu dróg w projekcie planu miejscowego gmina musi uwzględniać ogólne zasady konstytucyjne, jak chociażby wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Dodała też skarżąca, że na dyskusji publicznej, która odbyła się w dniu [...], została poinformowana, że proponowana przez nią zmiana lokalizacji drogi nie jest możliwa, ponieważ Gmina musiałaby ponieść dodatkowe koszty związane z podziałem geodezyjnym działek. Stwierdzenie to - jej zdaniem - jest nieprawdziwe, ponieważ wytyczone linie rozgraniczające drogi 6KDD i 10KDW w projekcie planu miejscowego (z etapu 3 wyłożenia) są niezgodne z obecnym podziałem działek, a Gmina zobligowana będzie do dokonania nowych podziałów geodezyjnych. Przesuwając zatem granice linii rozgraniczających drogę 6KDD Gmina nie poniesie dodatkowych kosztów związanych z podziałem geodezyjnym, a dodatkowo nie narazi się na wypłatę odszkodowań albowiem zaproponowane rozwiązanie pozwoli zaoszczędzić Gminie co najmniej 450.000 zł (wyliczenie zostało dokonane na podstawie danych zawartych w SEKOCENBUD). W ocenie skarżącej proponowany przebieg drogi 2KDD narusza również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ponieważ dopuszcza lokalizację zatok autobusowych na łukach. Dodatkowo dopuszczenie dojazdu do terenu 1U wyłącznie od drogi oznaczonej 2KDD może spowodować, na etapie realizacji zjazdów z tej drogi, bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i osób korzystających z przystanku komunikacji zbiorowej, ponieważ zjazd do terenu usługowego będzie musiał być zlokalizowany w pobliżu zatoki autobusowej. Dlatego, bezpieczniejszym rozwiązaniem będzie zaplanowanie przystanku końcowego komunikacji zbiorowej, na prostym odcinku drogi (np. na terenie ulicy 2KDL lub na terenie do niej stycznym).
W dalszych motywach skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta Opola zarządzeniem z dnia [...], nr [...], w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu uwzględnił w części złożone przez stronę uwagi, co stanowi o naruszeniu trybu postępowania. W tym zakresie wyjaśnił, że punkcie 5, skarżąca wniosła o: "Dla obszaru oznaczonego na poniższym fragmencie projektu rysunku planu miejscowego symbolem "B" zmniejszenie minimalnej szerokości frontu działki z przyjętych 20 m na szerokość 5 m, która pozwoli na użytkowanie nieruchomości i uzyskanie pozwolenia na budowę." Pomimo tego, że Prezydent Miasta rozpatrzył tę część uwagi pozytywnie, to nie skorygował projektu planu, gdyż w planie dla terenu 2MN zawarto zapis, że "dopuszcza się szerokość frontu działki przy placach do zawracania minimum 5 m", a zatem przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Zauważyła też, że załącznik nr 3 do wyżej wymienionej uchwały stanowi rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Radę Miasta Opola, które nie pokrywa się z treścią zarządzeń Prezydenta Miasta Opola z dnia: [...], [...] i [...]. Załącznik nr 3 zawiera jedynie interpretację Biura Urbanistycznego, nie zaś faktycznie złożone uwagi do projektu planu. Radni miejscy zagłosowali zatem za uwagami, które nigdy nie zostały złożone do projektu planu "[...]". Dodatkowo na posiedzeniu Komisji Infrastruktury, poprzedzającym sesję Rady Miasta Opola, nie odbyła się dyskusja na temat samej uchwały, jak i uwag do niej złożonych. W wyroku z dnia z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1922/15, NSA stwierdził, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Każda ze zgłoszonych uwag winna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.
Odnośnie niezgodności zapisów planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, skarżąca wskazała, że na obszarze objętym planem w Studium występują dwa rodzaje kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. 8.2.M i 8.4.Z. W Studium przewidziano zorganizowane jednostki o kierunki zieleni urządzonej, zatem brak jest podstaw do wprowadzania lub rozszerzenia granic zieleni urządzonej na terenach 8.M. W konsekwencji, rozszerzając granice terenu 3ZP o część działki nr a [...] obręb [...], organ naruszył ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami Studium stanowi, zatem istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o oddalenie skargi w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że M. N. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na którą składa się działka gruntu nr a k.m. [...], obręb [...] w O. W dniu [...] Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, natomiast sposób przeznaczenia w przedmiotowym planie terenów znajdujących się w obrębie działki skarżącej odzwierciedla rys. 1. Następnie, odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi dotyczącego braku sporządzenia na odpowiednim etapie prognozy skutków finansowych, wyjaśniła, że sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, została wykonana zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., albowiem uwzględnia zapisy art. 36 ww. ustawy oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ planistyczny podkreślił, że prognoza ta stanowi dokument jedynie pomocniczy i podane w niej dane dotyczące kosztów mają charakter szacunkowy i nie stanowią wyceny inwestycji, wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań, albowiem koszty te mogą być zmienne w czasie. Prognoza nie podlega wyłożeniu do publicznego wglądu i nie jest przedmiotem dyskusji określonej w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Nie podlega także opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy i instytucje. Prognoza nie ma charakteru wiążącego, normatywnego. Spełnia jedynie funkcję informacyjną o nieokreślonych bliżej w czasie potencjalnych prognozowanych skutkach finansowych w wyniku realizacji planu. Organ dodał też, że w przypadku uwzględniania uwag składanych do projektów planów w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu dokonywane są jego korekty, co w zależności od tych zmian i przyjętych rozwiązań projektowych skutkuje odpowiednio także korektami prognoz finansowych. Stąd od lat przyjętą praktyką jest opracowanie ostatecznej wersji prognozy finansowej po wyłożeniu projektów planów miejscowych, rozstrzygnięciu złożonych uwag, po dokonaniu ewentualnych korekt, a przed przekazaniem przez prezydenta projektu planu pod obrady rady gminy. Projekty planów miejscowych są przekazywane radzie gminy z uzasadnieniem zawierającym informację o prognozowanych skutkach finansowych. Działania gminy w tym zakresie są racjonalne i merytorycznie uzasadnione, bowiem prognoza finansowa odnosi się do ostatecznej wersji projektu planu. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że informacje o obliczonych szacunkowych kosztach związanych z uchwaleniem planu miejscowego "[...]" w Opolu zostały przedstawione w trakcie omawiania projektu uchwały na Komisji Infrastruktury oraz w trakcie Sesji Rady Miasta Opola. Informacje te zostały zawarte również w uzasadnieniu do projektu uchwały. Radni przed głosowaniem zostali poinformowani o skutkach finansowych uchwalenia przedmiotowego planu i mieli pełną ich świadomość podczas podejmowania decyzji o przyjęciu planu. Natomiast prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie jest częścią uchwały o uchwaleniu planu miejscowego. Również Wojewoda Opolski kontrolując przedmiotową uchwałę w trybie nadzorczym nie wskazał żadnych uchybień w tym zakresie, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niewystąpienia o opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po zmianach dokonanych po pierwszym i drugim wyłożeniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wprowadza się do niego zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie - w niezbędnym zakresie - ponawia uzgodnienia. Ponownych uzgodnień dokonuje się z instytucjami i organami wskazanymi w pkt 6 lit. b ww. ustawy, w niezbędnym zakresie - co uczyniono. W powyższym przepisie mowa jest o ponownym uzgodnieniu (uzgodnieniu w niezbędnym zakresie, a więc nie z wszystkimi organami i instytucjami), nie natomiast o ponownym zaopiniowaniu. Wolą ustawodawcy było zatem, aby po korektach mpzp wprowadzonych w wyniku rozpatrzenia uwag było ponowne uzgodnienie ich w niezbędnym zakresie. Gdyby ustawodawca chciał, żeby dotyczyło to także ponownego zaopiniowania to sformułowałby treść przedmiotowego przepisu w odmienny sposób. Z treści art. 17 pkt 13 u.p.z.p., wynika, że czynność ponowienia procedury odnosi się wyłącznie do uzgodnień, jeśli jest to uzasadnione wprowadzonymi zmianami, głównie w sytuacji, kiedy generalnie zmienia się koncepcja zagospodarowania w danym terenie. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zmiany dokonywane w wyniku uwzględnienia uwag dotyczyły przede wszystkim nieznacznego poszerzenia projektowanych terenów zabudowy z analogicznymi zasadami zagospodarowania bądź stosunkowo niewielkich korekt układu komunikacyjnego. Stąd zmiany te w ocenie oddziaływania na środowisko nie miały istotnego znaczenia i nie wpłynęłyby na ostateczną prognozę, a ponowne opiniowanie w tym zakresie z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Opolu było zbędne. Dodał też organ, że od lat roboczym ustaleniem z RDOŚ w Opolu jest, że odpowiednio korekty projektów planów, które nie wpływają na prognozę oddziaływania na środowisko nie wymagają ponownego opiniowania, zaś informacje o ostatecznie przyjętym planie miejscowym wraz z podsumowaniem odnoszącym się także do złożonych do projektu uwag i korekt są przekazywane do RDOŚ w Opolu zgodnie z art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. poprzez brak obligatoryjnych uzgodnień w trybie art. 106 K.p.a. w zakresie kompetencji z właściwym zarządcą drogi oraz właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków organ wyjaśnił, iż wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o potwierdzenie ustnych uzgodnień dotyczących korekt w układzie komunikacyjnym w projekcie planu miejscowego "[...]" w Opolu wyłożonym do publicznego wglądu po raz trzeci. Miejski Zarząd Dróg w Opolu pismem z dnia [...] ([...]) potwierdził ustne uzgodnienia korekt w układzie komunikacyjnym do projektu uchwały. W tym samym piśmie zarządca drogi wskazał, że ww. potwierdzenie należy traktować jako ostateczne uzgodnienie planu miejscowego. Zatem zmiany dokonywane w wyniku uwzględnienia uwag dotyczyły przede wszystkim nieznacznego poszerzenia projektowanych terenów zabudowy z analogicznymi zasadami zagospodarowania bądź stosunkowo niewielkich korekt układu komunikacyjnego, co nie zmieniło przyjętych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego ponowne uzgodnienia z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków było zbędne.
W zakresie zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia art. 28 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiących o istotnym naruszeniu zasad, tj. wytyczeniu drogi bez poszanowania prawa własności różnych właścicieli oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 Konstytucji RP, organ wskazał, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi natomiast w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. W omawianej sprawie działanie organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, a przyjęte rozwiązania mają uzasadnienie faktyczne i merytoryczne. Zasada wolności nie oznacza możliwości zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości w sposób dowolny. Zamierzenia inwestycyjne, w tym zabudowy terenu, w żaden sposób nie przesądzają o możliwości ich realizacji, bowiem dopiero właściwe przeznaczenie w planie miejscowym lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z szeregiem innych niezbędnych dokumentów i ostatecznym pozwoleniem na budowę daje taką możliwość. W przypadku nieruchomości wskazanej w skardze żaden z dotychczasowych dokumentów nie dawał możliwości jej zabudowy, a jedyną możliwością gospodarowania (także zgodną ze stanem istniejącym) było użytkowanie rolnicze, co w żaden sposób nie ogranicza dotychczasowych praw właściciela. Przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania przeanalizowano zatem dokładnie wszelkie uwarunkowania i możliwości. Organ ważył interes publiczny oraz interes prywatny właścicieli i użytkowników wieczystych poszczególnych działek. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązania mogą ingerować w niektórych przypadkach w prawo własności, jednak są one zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślił, że obszar objęty projektem planu miejscowego poddawany jest bardzo dużej presji inwestycyjnej realizowanej w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy, co utrudnia w sposób racjonalny gospodarowanie przestrzenią przedmiotowej dzielnicy i zabezpieczenie na przyszłość niezbędnych elementów (w tym rezerwy na tereny komunikacji, usług publicznych czy tereny wypoczynku i rekreacji oraz zieleni) dla prawidłowego funkcjonowania rozwijającej się dynamicznie jednostki urbanistycznej. Obszar ten charakteryzują również szczególne warunki geologiczno-gruntowe i wodne (występowanie torfów oraz wysokiego poziomu wód gruntowych, geologia ograniczająca możliwości retencjonowania wód opadowych), wymagające uzupełnienia braki w infrastrukturze technicznej i komunikacyjnej oraz problemy z odprowadzeniem wód opadowych, a także licznie wydane decyzje o warunkach zabudowy na terenach, na których wcześniej nie obowiązywał plan miejscowy. Organ przypomniał, że przyczyną podjęcia prac były problemy, które powstały w wyniku nadmiernej ekspansji i intensyfikacji zabudowy wobec chłonności terenu bez zabezpieczenia niezbędnej infrastruktury. Natomiast rozwiązania i ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu stanowią wyważenie interesu publicznego z interesami prywatnymi przy uwzględnieniu występujących ograniczeń i trudności w zagospodarowaniu, konieczności zapewnienia realizacji celów publicznych (m.in. w zakresie zapewnienia dostępu do usług podstawowych, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych) oraz oczekiwaniami mieszkańców i inwestorów. Droga 2KDD służyć będzie m.in. zapewnieniu dojazdu do wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, prawidłowego funkcjonowania komunikacji miejskiej poprzez przyjęcie odpowiedniej szerokości pasa drogowego umożliwiającego realizację przystanków autobusowych (służących postojowi autobusów po zakończeniu trasy). Ponadto, droga 2KDD jako jedyna zapewnia bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenu zabudowy usługowej 1U, który także będzie pełnić funkcje dla ogółu mieszkańców (jako funkcja publiczna lub komercyjna) i stanowi pośrednio połączenie [...] z [...], co dodatkowo poprzez zabezpieczenie możliwości alternatywnych połączeń między poszczególnymi jednostkami urbanistycznymi stanowi o bezpieczeństwie w przypadku awaryjnych sytuacji i odcięcia komunikacyjnego terenów. Z kolei droga 15KDW służy zapewnieniu dojazdu do wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 35MN, 38MN i 7MN. Przyjęte rozwiązania stanowią zatem rozwiązanie optymalne w zakresie powiązań układu drogowego z drogami już istniejącymi i projektowanymi (uzyskania osiowego układu skrzyżowania z drogą 4KDW i 15KDW), natomiast celem przyjętych rozwiązań projektowych jest osiągnięcie czytelnego i funkcjonalnego układu komunikacyjnego w skali dzielnicy. Rozwiązania, które przyjęto są przemyślane i racjonalne. Działanie organu planistycznego w ramach tzw. władztwa planistycznego mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Organ dodał też, że idea gospodarności, o której stanowi art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wskazuje, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny jednocześnie spełniając warunki uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg różnych uwarunkowań, czynników, walorów, wymagań i potrzeb, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., z których skutki finansowe są tylko jednym z nich. Podstawą planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, dbanie przy tym także o szeroki interes mieszkańców gminy, który w tym przypadku przejawia się zabezpieczeniem terenów pod niezbędne dla rozwoju zabudowy drogi, ich racjonalny układ powiązany z istniejącymi i planowanymi drogami w rejonie [...] i [...]. Podkreślił również, że zasadą równości jest równe traktowanie obywateli wobec praw i obowiązków, a przejawem proporcjonalności jest ważenie przez Gminę przyjmowanych rozwiązań wobec potrzeb, możliwości i ważenia interesów prywatnych i publicznych, co wobec przedmiotowego planu zostało dokonane. Nie do przyjęcia, jest sposób pojmowania i przekładania na obszar planowania przestrzennego przez stronę konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz proporcjonalności.
W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8d ust. 1 u.p.z.p. oraz złamania zasad RODO podczas dyskusji publicznych organ wyjaśnił, iż dyskusje publiczne zorganizowane w dniu [...] oraz w dniu [...] odbywały się zgodnie z przepisami, były prowadzone w sposób, który umożliwiał zabieranie głosu, zadawanie pytań oraz składanie uwag, co znajduje odzwierciedlenie w protokole z dyskusji publicznej. W dyskusji publicznej w dniu [...] głos zabrało 11 osób, natomiast w dyskusji dnia [...] - 9 osób, które zadawały pytania oraz kierowały uwagi, kwestionując ustalenia przyjęte w wyłożonym projekcie planu miejscowego. Odwołując się do art. 8c ust. 1 u.p.z.p., organ wyjaśnił, że uwagi do projektu planu miejscowego mogą być wnoszone w formie papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej lub formularzy zamieszczonych przez organ sporządzający projekt tego dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej, a także w innej formie jeżeli zostanie ona określona przez ten organ w ogłoszeniu dokonanym na podstawie art. 17 pkt 9. W przedmiotowej sprawie w ogłoszeniu organ planistyczny poinformowała o możliwości wniesie uwag, wskazał termin i datę oraz sposób wniesienia uwag, natomiast uczestnicy dyskusji publicznych (w tym również pełnomocnicy skarżącej) zostali poinformowani o konieczności składania uwag w formie pisemnej, która jest wymagana wskazanymi wyżej przepisami prawa. Natomiast, zgodnie z art. 8b u.p.z.p., wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), nie wpływa na przebieg i wynik postępowań dotyczących sporządzania aktów planistycznych. W odniesieniu do kwestii naruszenia zasad ochrony danych osobowych w trakcie dyskusji publicznych organ wyjaśnił, że w odniesieniu do procedury opracowania planu miejscowego jest to zupełnie odrębna kwestia i nie może ona decydować o stwierdzeniu nieważności uchwały, gdyż nie wpływa na przebieg i wynik procedury planistycznej. W myśl art. 32 RODO wymóg zgody osób fizycznych uczestniczących w dyskusjach publicznych na przetwarzanie ich danych osobowych został spełniony, a pełnomocnik skarżącej w żaden sposób nie był uprawniony do fotografowania, przetwarzania i przekazywania innym podmiotom listy obecności, której zdjęcie udostępnił w skardze. Każdy uczestnik dyskusji publicznej, który jest na niej obecny i zabiera głos, zgodnie z wymogami prawa ma obowiązek się przedstawić na forum innych uczestników, a zatem publicznie udostępnić swoje dane osobowe (wskazanie imienia, nazwiska i adresu zamieszkania osób biorących udział w dyskusji oraz lista obecności stanowiąca załącznik do protokołu z dyskusji publicznej są wymagane przepisami szczególnymi). Uczestniczenie w dyskusji publicznej wymaga podania powyższych danych, jest co do zasady dobrowolne i świadome, zatem jest równoznaczne ze zgodą na ujawnienie tym osobom swoich danych. Nadto, zgodnie z obowiązującym prawem nie stanowią one danych wrażliwych. Organ dodał też, że uczestnicy dyskusji publicznych skorzystali z przysługującego prawa do składania uwag zgodnie z obowiązującymi przepisami, które rozpatrzone zostały zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] i z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu.
W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez rozpatrzenie uwag z wyłożeń, które nie są tożsame z załącznikiem nr 3 do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", organ podkreślił, że podczas prowadzenia procedury planistycznej nie mają zastosowania przepisy K.p.a., bowiem procedura ta ma charakter szczególny, określony przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeń wykonawczych i innych aktów prawnych. Procedura ta nie ma na celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego, jej zakończenie następuje z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego. Jednakże, w trakcie posiedzenia Komisji Infrastruktury, które odbyło się w dniu [...] projekt uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (w tym treść złożonych uwag) został omówiony i zaprezentowany przez Naczelnika Biura Urbanistycznego. Na zadane pytania zostały udzielone odpowiedzi, natomiast żaden z obecnych radnych na Komisji Infrastruktury nie zgłosił głosu w dyskusji (mając taką możliwość), w związku z czym przystąpiono do głosowania w kwestii zaopiniowania projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu. Uwagi odrzucone przez Prezydenta Miasta Opole przekazywane w formie załącznika nr 3 stanowią merytorycznie o tym, czego uwaga dotyczyła i jak zostaje rozstrzygnięta, co jest pod względem merytorycznym i prawnym jego istotą i zasadniczą kwestią. Treść uwag nie została zacytowana wprost w załączniku nr 3 do uchwały, o czym radni zostali poinformowani w trakcie sesji Rady Miasta. Na sesji Rady Miasta radni zostali poinformowani również o tym, iż treść wszystkich uwag dostępna jest w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola, nie wyrazili natomiast woli omawiania szczegółowo każdej z nieuwzględnionych uwag. Dlatego, zdaniem organu przedstawiony zarzut jest niezasadny, gdyż Rada Miasta Opola nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Opola uwagi do planu miejscowego rozstrzygnęła w treści załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W odniesieniu do niezgodności zapisów planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola poprzez wyznaczenie terenu 15ZP oraz 3ZP na działce nr a k.m. [...] obręb [...], organ wyjaśnił, że w Studium stanowiąca własność skarżącej działka nr a k.m. [...], obręb [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej [...], na obszarze oznaczonym na rysunku studium 8.2.M - strefa mieszkaniowa (rys. 2). W Rozdziale II pkt 1.3. Studium: "Podział na jednostki urbanistyczne" wyjaśniono, że w strefach określono dominujący sposób użytkowania terenów i można w nich wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania. Błędne zatem wobec ustaleń Studium jest założenie, że strefa mieszkaniowa w nim wyznaczona będzie w całości zagospodarowana wyłącznie terenami zabudowy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że zasady prawidłowego planowania przestrzennego wymagają planowania w taki sposób, aby w uporządkowanych relacjach i przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań możliwy był rozwój miasta zapewniający prawidłowe jego funkcjonowanie, w tym także dostęp do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych w bliskim sąsiedztwie miejsca zamieszkania, przewietrzanie miasta oraz umożliwienie migracji zwierząt poprzez tworzenie korytarzy ekologicznych oraz uwzględnienie terenów o niekorzystnych warunkach ekofizjograficznych w planowaniu nowej zabudowy. Wobec zgłaszanych przez mieszkańców problemów i konfliktów wynikających przede wszystkim z przyrostu i intensyfikacji zabudowy, z braku odpowiedniej infrastruktury i z trudnych uwarunkowań ekofizjograficznych (podtopienia terenu nawet przy niewielkich opadach), podjęto uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego, aby w sposób racjonalny uregulować zasady i możliwości zagospodarowania terenów w przedmiotowym rejonie. Wobec powyższego dla jednostki urbanistycznej nr [...] - [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, wypełniono ustalone w Studium kierunki zagospodarowania oraz zakazy i nakazy, a ustalenie terenu 15ZP oraz 3ZP na obszarze strefy mieszkaniowej, zdaniem organu, nie narusza ustaleń Studium. Organ wyjaśnił, że wyznaczenie terenu zieleni urządzonej 15ZP wynika z przebiegu drogi 15KDW i służyć będzie powiększeniu sąsiadujących terenów zielonych, a także odpowiednią otulinę dla istniejących cieków wodnych i zachowania ciągłości korytarzy ekologicznych (dalej poprzez tereny 3ZP i 4ZP do doliny P.). Z kolei teren zieleni urządzonej 3ZP wyznaczono z konieczności zapewnienia terenów rekreacyjno-wypoczynkowych służących mieszkańcom istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej, właściwego powiązania funkcjonalnego z istniejącym osiedlem mieszkaniowym, a także z uwagi na potrzebę kształtowania właściwej kompozycji urbanistycznej, zwiększenia powierzchni terenów zielonych. Pasy zieleni 3ZP w ramach działki skarżącej stanowią natomiast kontynuację pasów zieleni urządzonej 2ZP, 14ZP i 1ZP i służyć będą realizacji rozwiązań z zakresu zagospodarowania wód opadowych. Organ dodał, że w obrębie działki skarżącej tereny zieleni urządzonej stanowią niewielki odsetek całej powierzchni działki, z kolei przeważająca część działki została przeznaczona na tereny pod zabudowę (mieszkaniową i usługową). Wskazał też, że działka nr a stanowi grunt rolny (użytek gruntowy: "ŁIV", "LIII", "RIHb", "w") i nigdy nie była działką budowlaną. Kwestionowane przez skarżącą zapisy planu w żaden sposób nie pozbawiają ani nie naruszają przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem planu, jak i obecnie) atrybutów prawa własności, co więcej - przeznaczenie przeważającej części jej nieruchomości pod zabudowę nie tylko umożliwia jej realizację inwestycji, które nie były dotychczas dopuszczalne, ale wpływa również na znaczny wzrost wartości tego terenu. Organ stwierdził, że ustalenie planu miejscowego nie nastąpiło w sposób dowolny, lecz w oparciu o racjonalne rozwiązania zapewniające prawidłowe funkcjonowanie jednostki urbanistycznej, z uwzględnieniem kierunków wyznaczonych w Studium Opola, uzgodnione i zaopiniowane z szeregiem instytucji, a także z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania na obszarze opracowania, co jest racjonalnym podejściem i ma istotne znaczenie na końcowy kształt dokumentu. Zauważył też, że ustawodawca w 2010 r. wprowadził nowelizację do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zmieniła wymóg "zgodności" planu miejscowego ze studium na obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że plan ten "nie narusza" ustaleń Studium. Zatem ustawodawca świadomie zrezygnował z bardziej restrykcyjnego zapisu ustawy, który w sposób nieuzasadniony wprowadzał istotne ograniczenia dla organu planistycznego podczas opracowywania projektu planu.
Jako bezpodstawny organ uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stwierdzając, że projekt planu został sporządzony w sposób nienaruszający zapisów Studium (zgodnie z zasadami zagospodarowania terenów) oraz w zgodzie z przepisami odrębnymi. Dodał też organ, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu w zakresie § 5 ust. 46 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, tj. dotyczącym przeznaczenia uzupełniającego na terenie 2U. W pozostałym zakresie Wojewoda stwierdził, że uchwała nie narusza zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Przedmiotowa uchwała była również przedmiotem oceny zgodności z prawem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 39/21, stwierdził nieważność ww. uchwały jedynie w części dot. działek nr n, o, p i r k.m. [...] obręb [...] w O. W pozostałym zakresie Sąd nie wskazał na jakiekolwiek naruszenia prawa zaskarżonym aktem.
Reasumując organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu został przyjęty w zgodzie z przepisami prawa, z zachowaniem trybu przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w granicach przysługującego organowi z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. tzw. władztwa planistycznego.
Pismem procesowym datowanym na dzień 15 listopada 2021 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 22 grudnia 2021 r., M. N. złożyła skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta Opola z dnia [...] o tożsamej treści ze skargą z dnia 16 sierpnia 2021 r., która wpłynęła do Sądu w dniu 1 października 2021 r., a uzupełniona została w dniu 3 grudnia 2021 r. Kolejna skarga została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 591/21. Na rozprawie sądowej w dniu 18 stycznia 2022 r., Sąd postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Op 591/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 499/21 oraz prowadzeniu tych spraw pod sygn. akt II SA/Op 499/21.
W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik organu wskazała, że skarżąca zyskuje na przewidzianych w planie rozwiązaniach urbanistycznych. Zwróciła uwagę, iż naruszenie interesu prawnego przez skarżącą nie zostało wykazane, a przedstawiona w skardze argumentacja wskazuje jedynie istnienie interesu faktycznego. Wyjaśniła, że tereny objęte planem nigdy nie były przewidziane pod zabudowę mieszkaniową z wyjątkiem zabudowy we fragmencie ulicy [...]. Natomiast lokalizacja drogi 2KDD stanowi odpowiedź na obecne potrzeby komunikacyjne z uwagi na planowaną zabudowę i konieczność powiązania tej drogi z całym układem komunikacyjnym. Drogi: 2KDL, 1KDD oraz 2KDD mają w założeniu tworzyć pętlę autobusową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części )art. 151 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Przysługujące M. N. prawo własności nieruchomości położonych w O., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: a, f, b, c, d i e [...] obręb [...], położonych na terenie objętym kwestionowanym planem, implikuje posiadanie przez nią interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Ograniczenie a w konsekwencji pozbawienie przysługującego jej prawa własności części nieruchomości, które następuje w wyniku zmiany przeznaczenia w planie miejscowym części należących do niej nieruchomości a także przeznaczenie części z nich pod drogi publiczne i drogi wewnętrzne (KDD, KDW) oraz wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczającej ograniczenie prawa do jej zabudowy niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżącej został naruszony. M. N. posiada więc legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena tego dokonywana jest jednak przez pryzmat tak określonego interesu prawnego oraz przez pryzmat wskazanych zarzutów jako subiektywnie wyznaczonego zakresu naruszenia interesu prawnego skarżącej, a więc – z uwagi na szczególnie wyznaczony rodzaj legitymacji skargowej - także granic badania przez Sąd.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu, wykazała, że akt ten w części dotyczącej nieruchomości położonych w O. i oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: a, b, c, d i e karta mapy [...], obręb [...], a stanowiących własność M. N., został wydany z naruszeniem prawa.
Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., a także przesłanki wynikające z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zostały przez organ planistyczny spełnione, co stwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 39/21, wydanym po rozpatrzeniu skargi innego skarżącego na ten akt prawa miejscowego. Kwestie te nie były zatem już przedmiotem badania w toku niniejszego postępowania.
Sąd dostrzegł jednak innego rodzaju naruszenia prawa, którym jest nadużycie władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Doszło bowiem do przerzucenia na jednostkę skutków realizacji celu publicznego, przy czym to obciążenie zostało uzasadnione z powołaniem się na błędnie zinterpretowane przepisy prawa.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17, CBOSA). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15 – oba publikowane w CBOSA).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, ale także NSA m.in. w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 – wszystkie publikowane w CBOSA).
W ocenie Sądu doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego w części zaskarżonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dotyczącej nieruchomości położonych w O. i oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: a, b, c, d i e karta mapy [...], obręb [...], a stanowiących własność M. N. Sąd co do zasady nie kwestionuje potrzeb komunikacyjnych na terenie objętym planem z uwagi na planowaną zabudowę i konieczność ujęcia dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny, nie kwestionuje także samej potrzeby istnienia drogi 2KDD. Jednak działka nr a została obciążona rozwiązaniami komunikacyjnymi w sposób nieproporcjonalny i nieporównywalny z nieruchomościami sąsiednimi na obszarze objętym planem. Przyjęte rozwiązanie planistyczne prowadzi w istocie do tego, że na działce nr a dochodzi do kumulacji 5 różnych obszarów: zabudowa mieszkaniowa, zieleń przydrożna, usługi, drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Przy czym mamy tu do czynienia także ze skrzyżowaniem w centralnej części tej działki planowanego układu komunikacyjnego – drogi: 1KDD, 2KDD oraz 15KDW. Wskazane drogi oraz planowana zieleń przydrożna determinują wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co w konsekwencji w istotny sposób ogranicza ewentualną zabudowę i tak relatywnie niewielkiej części działki przeznaczonej zgodnie z nowymi ustaleniami pod zabudowę mieszkaniową. Organ nie rozważył i nie uzasadnił możliwości lub braku możliwości alternatywnego przebiegu dróg 2KDD i 15KDW wzdłuż lewej i prawej granicy działki nr a na zasadzie proporcjonalnego obciążenia działki skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich. Nie rozważono i nie uzasadniono również przebiegu tych dróg poza działką skarżącej, w szczególności przez teren oznaczony symbolem 3ZP wzdłuż rowu graniczącego z działką skarżącej. Ponadto - zdaniem Sądu - przyjęte w planie rozwiązanie komunikacyjne na działce nr a zapewnia obsługę komunikacyjną terenów oznaczonych w planie symbolami 21MN oraz 35 MN kosztem nieruchomości skarżącej. Następuje zatem nieproporcjonalne i nieuzasadnione "ubogacenie" tych nieruchomości jedynie kosztem działki stanowiącej własność M. N. Z planu nie wynika bowiem, aby nieruchomości sąsiednie były obciążone w podobny lub choćby zbliżony sposób.
Doszło również do nadużycia władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego w części zaskarżonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dotyczącej nieruchomości położonych w O. i oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: b, c, d i e karta mapy [...], obręb [...]. W tym przypadku cała obsługa komunikacyjna środkowej części terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz terenów o funkcji mieszkaniowo-usługowej (oznaczonych symbolami 18MN, 3MN/U i 1MN/U) odbywać się będzie przez drogi 9KDW oraz 6KDD. Przy czym warunkiem komunikacji z drogą 9KDW jest istnienie drogi 6KDW, która to droga w całości przebiega wyłącznie po działkach należących do skarżącej tj. nr b oraz nr e. Argument organu planistycznego, że na działce nr b skarżąca miała wytyczoną i urządzoną drogę wewnętrzną prywatną nie uzasadnia w żaden sposób przyjętego rozwiązania planistycznego. Droga wewnętrzna prywatna urządzona była bowiem wyłącznie na potrzeby obsługi komunikacyjnej działek skarżącej o nr: c, d oraz e. Równie nietrafny jest argument o możliwości skomunikowania działki nr e poprzez drogę 6KDD, gdyż bez jej wydzielenia komunikacja wewnętrzna mogłaby się odbywać z woli skarżącej. Planowana droga 6KDD przebiega wyłącznie na nieruchomości skarżącej. Organ nie rozważył i nie uzasadnił obciążenia nią proporcjonalnie działek sąsiednich, leżących równolegle z działką należącą do skarżącej. Ponadto organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił dlaczego w sytuacji, w której droga 6KDD ma pełnić funkcję łącznika między drogami 4KDD i 1KDZ a jednocześnie funkcję obsługi komunikacyjnej środkowej części terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz terenów o funkcji mieszkaniowo-usługowej (oznaczonych symbolami 18MN, 3MN/U i 1MN/U), to funkcji tych nie mogłaby pełnić planowana droga 5KDD, przebiegająca równolegle do drogi 6KDD i kończąca się na granicy obszarów oznaczonych symbolami 19MN i 1MN/U. Tym bardziej, że planowana droga 5KDD przebiega proporcjonalnie po terenach oznaczonych w planie symbolami 5U, 17 MN, 18MN oraz 1MN/U.
W odniesieniu do rozwiązań planistycznych przyjętych na działce nr f Sąd nie stwierdza przekroczenia władztwa planistycznego. Organ - zgodnie z przyjętą koncepcją urbanistyczną - przeznaczył ten obszar pod budownictwo mieszkaniowe, oznaczając go symbolem 2MN. Jedyną ingerencją jest tu wytyczenie drogi 2KDW. Drogą tą jednak na spornym obszarze obciążono proporcjonalnie obciążono zarówno nieruchomość skarżącej, jak i nieruchomości sąsiednie (leżące wzdłuż planowanej drogi). Natomiast zaprojektowane miejsce do zawracania w istocie służy jedynie nieruchomości skarżącej i w konsekwencji może zapewnić w przyszłości dostęp do ewentualnie wydzielonych działek budowlanych na tym terenie. Wyznaczenie na tym terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest konsekwencją przyjętych rozwiązań komunikacyjnych i również nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. W tej zatem części skarga podlega oddaleniu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Natomiast skarga M. N. z dnia 15 listopada 2021 r. została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., gdyż - jak wyjaśniono wyżej - sprawa objęta tą skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest już w toku. Wpis od odrzuconej skargi należało z urzędu zwrócić stronie na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
O pozostałych kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.