II SA/OP 494/18

II SA/Op 494/18 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Krupiński
Marta Wojciechowska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1433/19 - Wyrok NSA z 2023-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 627
art. 4, art. 14 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 370
par. 2 ust. 1, par. 7
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 4 ust. 1, art. 19 ust. 1
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 14 maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2017 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z/s w [...] decyzją z dnia 14 maja 2018 r. odmówił przyznania skarżącej płatności ekologicznej na rok 2017 w ramach wariantu 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2017. Jednocześnie organ ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym podjętym w dniu 15 marca 2016 r. na powierzchnię: w wariancie 3.1 - 18,30 ha, a w wariancie 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji - 41,31 ha. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627), zwanej dalej ustawą, oraz § 2, § 16, § 30 ust. 1, § 7 ust. 3, § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370, z późn.zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu decyzji organ odnotował, że skarżąca we wniosku zadeklarowała powierzchnię w ramach wariantu 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji - 59,61 ha. Natomiast podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2017 r. I tak, dla działek ewidencyjnych o numerach: a wykluczono 1,08 ha, b i c wykluczono po 0,04 ha, d wykluczono 0,14 ha, e wykluczono 6,99 ha, f wykluczono 1,15 ha, g wykluczono 1,55 ha, h wykluczono 2,44 ha. Organ stwierdził, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności na dziewięciu działkach wyniosła 18,63 ha. Dalej argumentował, że zgodnie z rozporządzeniem producent rolny deklarując w pierwszym roku roślinę dwuletnią w ramach pakietu 3. powinien ją posiadać przez okres dwóch lat. Tymczasem stwierdzono brak rośliny dwuletniej w drugim roku zobowiązania na 5 działkach, na których w 2016 r. była roślina dwuletnia, czyli nostrzyk żółty. Brak spełnienia wymogów wystąpił na obszarze 17,33 ha. Odnotował organ, że skarżąca podała, iż w 2017 r. podjęła decyzję o zasianiu uprawy ostropest plamisty zamiast nostrzyk żółty, ponieważ tylko w 30% nadawał się do pozostawienia uprawy. Organ, odwołując się do treści § 7 rozporządzenia, wyjaśnił, że zmiana uprawianej rośliny jest dopuszczalna po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny. Wskazał też, że nie został powiadomiony w odpowiednim terminie o braku możliwości wykonania podjętego zobowiązania ekologicznego w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, stosownie do art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 81, poz. 48, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 640/2014. Organ wyliczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 45,46%, więc przekracza 20% powierzchni stwierdzonej. W takim przypadku nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. W konsekwencji nie przyznano również kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. Końcowo organ podał, że sumaryczna powierzchnia zobowiązań ekologicznych w roku bieżącym wynosi 48,58 ha.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi, ponieważ spełniła wszystkie warunki do przyznania wnioskowanej płatności.
W uzupełnieniu odwołania skarżąca zakwestionowała zasadność wykluczenia 5 działek, gdyż w trakcie kontroli jednostka certyfikująca stwierdziła uprawę zielarską na całej powierzchni gospodarstwa. Skoro również na spornych działkach wytworzono produkt ekologiczny w 2017 r., to nieuprawniona była dyskwalifikacja upraw tylko dlatego, że nie jest to nostrzyk żółty. Zdaniem skarżącej, należałoby wrócić do wniosku z 2016 r. i ustalić nieprawidłowości oraz - jak stwierdziła - "podjąć sankcjonowanie uprawy nostrzyka żółtego za ten rok". W okresie rozpoczęcia programu nie można wykluczyć, że uprawa nostrzyka żółtego była uprawą dwuletnią w drugim roku uprawy. Roślina ta została bowiem zasiana w 2015 r. w uprawę innej rośliny deklarowanej w tym roku jako uprawa główna, a następnie zebrana w 2016 r. Dowodem tego jest certyfikat Spółki A, poświadczający przeprowadzenie kontroli w dniu 21 lipca 2016 r. i potwierdzający wytworzenie w tym roku produktu ekologicznego - nasion nostrzyka żółtego w ilości 800 kg. Tymczasem organ pominął tę okoliczność.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ustaleniach stanu faktycznego odnotował, że na rok 2016 r. skarżącej przyznano płatność ekologiczną z tytułu wariantu 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji, do działek ewidencyjnych nr e, nr a, nr f, nr g, nr h oraz nr i na łącznej powierzchni 18,30 ha, na których skarżąca zadeklarowała uprawę nostrzyka żółtego. Wówczas przyznano też skarżącej płatność ekologiczną z tytułu wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji do działek o powierzchni 41,31 ha oraz kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2016. Organ przypomniał, że we wniosku na 2017 r. skarżąca domagała się przyznania - oprócz kosztów transakcyjnych - płatności w ramach wariantu 3.1 na powierzchni 59,61 ha. W ramach tego wniosku skarżąca zadeklarowała uprawę nostrzyka żółtego na działkach ewidencyjnych nr d, nr c, nr j, nr k, nr b oraz nr i na łącznej powierzchni 18,17 ha oraz uprawę ostropestu plamistego na powierzchni 41,44 ha. Dalej organ przedstawił przebieg postępowania, w tym wyjaśnienia strony oraz jej pełnomocnika, a także wyjaśnienia Prezesa ARiMR. Ponadto podał, że uzyskał od skarżącej kserokopię planu działalności ekologicznej, który potwierdza, że na działkach nr e, a, f,g i h w roku 2016 zasiany miał być nostrzyk żółty, natomiast w roku 2017 na powyższych działkach zasiany miał być ostropest plamisty. Następnie przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy i stwierdził, że kwestią sporną jest powierzchnia uprawniona do płatności ekologicznej na rok 2017 w ramach deklarowanych przez skarżącą działek ewidencyjnych, w szczególności powierzchnia działek nr e, nr a, nr f, nr g i nr h, na których w roku 2016 zadeklarowano uprawę dwuletnią w postaci nostrzyka żółtego. Tymczasem skarżąca dokonała na tych działkach zbioru uprawy nostrzyka żółtego i w jego miejsce zasiała ostropest plamisty, co potwierdziła w piśmie do Prezesa ARiMR i do organu. Miejsce uprawy nostrzyka zostało więc zmienione, co jest sprzeczne z regulacją zawartą w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu, skarżąca nie może skorzystać z wyjątku przewidzianego w ust. 2 tego przepisu, ponieważ według ust. 3 w przypadku uprawy rośliny dwuletniej wymienionej w wykazie roślin objętych płatnością ekologiczną, a taką rośliną jest nostrzyk żółty, zmiany są dopuszczalne po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny. Organ podkreślił, że nawet przyjmując, iż - tak jak twierdzi skarżąca - uprawa nostrzyka żółtego została rozpoczęta w roku 2015, to w tymże roku nie była ona objęta zobowiązaniem wynikającym z realizacji programu ekologicznego (zobowiązanie rozpoczęło się dopiero w 2016 r.). Ponadto nostrzyk jest kwalifikowany także jako roślina wieloletnia i w związku z tym producent rolny deklarując ją do płatności ekologicznej w roku 2016 powinien zdawać sobie sprawę, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (z zastrzeżeniem regulacji zawartej w ust. 2 i 3 rozporządzenia). Organ wywodził, że należało utrzymać uprawę nostrzyka żółtego na działkach, na których został on zadeklarowany w roku 2016, nawet jeżeli jego uprawa w roku 2017 miałaby być trzecim rokiem uprawy (roślina wieloletnia). Dodał, że skarżąca nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, a z pierwotnego pisma skarżącej wręcz wynika, iż tylko niewiedza w zakresie obowiązujących przepisów spowodowała, że nie utrzymała ona uprawy nostrzyka żółtego na tych samych działkach ewidencyjnych przez okres dwóch lat. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowości przedłożonego przez skarżącą planu działalności ekologicznej w zakresie struktury upraw, o czym jednak nie mógł wcześniej wiedzieć organ pierwszej instancji, ponieważ plan ten nie jest załącznikiem do składanego corocznie wniosku o płatność. W dalszej części decyzji organ przedstawił sposób wyliczenia powierzchni wykluczonej w związku z brakiem kontynuacji uprawy nostrzyka żółtego, a także w związku ze stwierdzeniem, że zadeklarowana i uprawniona do płatności w roku 2017 powierzchnia jest mniejsza, niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej. Obliczył, że łącznie powierzchnia wykluczona to 18,63 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w przedmiotowej sprawie wynosi 40,98 ha. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość obliczenia przez organ pierwszej instancji procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną do płatności i stwierdził, że skoro przekracza ona 20% powierzchni stwierdzonej, to nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. W konsekwencji powyższego Dyrektor uznał za zgodną z przepisami decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie dostrzegł pewne błędy dotyczące wskazanych w decyzji powierzchni działek uprawnionych do płatności, polegające na podaniu niewłaściwych powierzchni działek rolnych, jednak - jego zdaniem - nie miały one wpływu na wielkości powierzchni wykluczonej z płatności, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (powierzchnia wykluczona z płatności jest taka sama jak powierzchnia wykluczona ustalona przez organ odwoławczy). Zauważył także błąd w ostatnim fragmencie decyzji w zakresie powierzchni objętej zobowiązaniem, gdzie wskazano na powierzchnię 48,58 ha, jednak w sentencji decyzji powierzchnia ta została wskazana prawidłowo i wynosi 59,61 ha.
W skardze na powyższą decyzję A. B., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym:
- art. 10 § 1 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym i możliwości zapoznania się z aktami postępowania z uwagi na brak zawiadomienia o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, co spowodowało, że strona nie mogła skutecznie bronić swoich interesów i dokładnie wskazać organowi popełnionych uchybień, w tym wyjaśnienia kwestii czasokresu uprawy nostrzyka żółtego oraz powierzchni uprawy;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym brak rozpatrzenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności uprawy przez skarżącą nostrzyka żółtego przez okres dwóch lat, w sytuacji zgłoszenia tej uprawy do płatności dopiero po upływie pierwszego roku uprawy, tj. na drugi rok, a także przez brak wyjaśnienia przez organ okoliczności odmowy przyznania płatności w zakresie uprawy ostropestu plamistego i brak wyjaśnienia, dlaczego roślina ta nie kwalifikuje się do przyznania płatności ekologicznej i uznania, że obszar w zakresie 18,63 ha nie jest obszarem zatwierdzonym w rozumieniu rozporządzenia nr 640/2014.
Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:
- § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiany, o których mowa w ust. 2 tego przepisu w zakresie rośliny dwuletniej można dokonać po upływie dwóch lat zadeklarowania tej rośliny do płatności ekologicznych, podczas gdy zgodnie z tym przepisem zmiany, o których mowa w § 7 ust. 2, są dopuszczalne po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny;
- art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zadeklarowany przez skarżącą cały obszar nie stanowi obszaru zatwierdzonego, a jedynie zatwierdzono i w konsekwencji odmówiono przyznania płatności ekologicznej, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem obszar zatwierdzony ma dotyczyć danej grupy upraw i ma nadawać się do zakwalifikowania w jakimkolwiek systemie pomocy obszarowej, a nie tylko w ramach danego wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż obszarem zatwierdzonym jest tylko obszar, który zakwalifikował organ;
- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że obszarem zatwierdzonym jest tylko obszar zatwierdzony przez organ i dotyczący wyłącznie jednej płatności ekologicznej określonej wnioskiem, podczas gdy obszarem zatwierdzonym jest obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent;
- art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie celów wsparcia ekologicznego;
- art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą kary w postaci odmowy przyznania płatności.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania oraz rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
W motywach skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy, nie odniosły wyjaśnień o zbiorze nostrzyka żółtego do art. 77 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013 oraz nie uwzględniły celów wsparcia rolnictwa ekologicznego, zawartych w preambule rozporządzenia nr 640/14 oraz w art. 29 rozporządzenia nr 1305/2013. Podkreśliła, że uprawa nostrzyka żółtego zgłoszona do płatności na rok 2016 na działkach A, D, E, F i na części działki B była wsiana w uprawę w roku 2015. Skarżąca, zarówno w pierwszym roku, jak i w drugim roku uprawy wytworzyła produkt ekologiczny ze zgłoszonych obszarów. W przekonaniu skarżącej, nie można negować planu działalności ekologicznej biorąc pod uwagę rozpoczęcie działalności ekologicznej w 2016 r., czyli tzw. konwersji, w której znalazły się uprawy nostrzyka żółtego zasiane w 2015 r. Zgodnie art. 17 pkt e rozporządzenia nr 834/2007 można uwzględnić okres bezpośrednio poprzedzający dzień rozpoczęcia okresu konwersji, w tym wypadku w związku z wytworzeniem produktu ekologicznego. Skarżąca podniosła, że wypełniając wniosek na 2016 r. korzystała z informacji pracowników, którzy uznali za nieobowiązkowe zaznaczenie roku uprawy roślin dwuletnich, a w instrukcji na 2017 r. nie było w tej kwestii informacji. Przypomniała, że w 2017 r. była realizowana produkcja ekologiczna na obszarze 59,61 ha. Zdaniem skarżącej, na podstawie art. 29 ust. 1-4 rozporządzenia nr 1305/2013 płatność powinna być udzielona w całości. Następnie skarżąca zauważyła, że organy nie uzasadniły odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych i nie powołały się w rozstrzygnięciach na przepisy prawa unijnego. Z kolei, uzasadniając zarzuty dotyczące dokonania przez organ błędnej wykładni prawa materialnego wywodziła, że w § 7 ust. 3 rozporządzenia mówi się o dwóch latach uprawy rośliny, które uprawniają producenta do dokonania zmian, o jakich mowa w § 7 ust. 2, a nie dwóch latach zadeklarowania tej rośliny do płatności ekologicznej. Poza tym organ nie wyjaśnił pojęcia "obszaru zatwierdzonego". Natomiast przy uwzględnieniu treści art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 640/2014, nawet jeżeli organ niezasadnie uznał, że doszło do niezgodnej zmiany rośliny na wskazanym obszarze, to w dalszym ciągu obszar ten spełnia kryteria kwalifikowalności i inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności. Wynika to z tego, że również roślina "ostropest plamisty" spełnia wymagania ekologiczne (kwalifikowalność) i warunki przyznania płatności nie tylko w zakresie programu zgłoszonego przez skarżącą, ale też innych programów. W konsekwencji tego, a także z uwagi na treść art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 kary powinny być przyznawane, gdy obszar zgłoszony w ogóle nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, a strona celowo lub przez niedbalstwo zawyżyła obszar, na który domaga się dopłaty i chodzi tutaj o obszar (niekwalifikowalny), na którym nie można w ogóle prowadzić działalności ekologicznej. Według skarżącej, obowiązkiem organu było rozbicie grup upraw i ustalenie, czy w danej grupie upraw mamy do czynienia z sytuacją, gdy obszar zgłoszony w danej grupie przekracza o 20% obszar zatwierdzony w danej grupie. Ponadto - jak zarzucono - błędem organu było niewyjaśnienie, dlaczego nie zastosowano w sprawie art. 77 ust. 2 lit. b-d rozporządzenia nr 1306/2013, co było konieczne w sytuacji, gdy strona została wadliwie pouczona we wniosku za 2016 oraz wobec faktu, że tylko 30% plonów zebrano w drugim roku uprawy rośliny. W przekonaniu skarżącej, organ całkowicie niezasadnie nałożył na nią karę administracyjną, bez odniesienia całej sytuacji do wytycznych preambuły i art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Poza tym organ nieprawidłowo zastosował art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2013 dla całości obszaru zgłoszonego i obszaru zatwierdzonego, bez uwzględnienia, że te obszary są w innej grupie upraw.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, w tym akcentował, że powołany przez skarżącą art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 nie miał w sprawie zastosowania.
W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2019 r. skarżąca wskazała na naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z uwagi na naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej przez przerzucanie na obywatela ryzyka negatywnych skutków zmian legislacyjnych w czasie trwania stosunku prawnego oraz braku interpretacji wniosku z uwzględnieniem wyjaśnień skarżącej i certyfikatu pokontrolnego jednostki certyfikującej o wytworzeniu nasion nostrzyka żółtego. Wskazała też na naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 27 ustawy przez nieudzielnie niezbędnych pouczeń, zwłaszcza że rolnik winien zgłaszać roślinę do płatności przez dwa lata. Skarżąca opisała stan faktyczny sprawy, podnosząc, że w 2016 r. nostrzyk żółty pozostawał w drugim roku uprawy, a w 2017 r. na całej powierzchni gospodarstwa prowadziła uprawy ekologiczne zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Powołując się na art. 29 rozporządzenia nr 1305/2013 argumentowała, że wsparcia udziela się rolnikowi, który podjął zobowiązanie konwersji lub utrzymania praktyk i metod rolnictwa ekologicznego. Natomiast w 2017 r. skarżąca kontynuowała podjęte zobowiązanie w ramach rolnictwa ekologicznego na całości działek. Zdaniem skarżącej, w tej sprawie należy brać pod uwagę również cel wskazanego przepisu. Skoro skarżąca wykonała zobowiązanie, to uzyskała prawo do przyznania jej płatności. Wskazała też skarżąca na brak realizacji tego celu przez przepisy prawa krajowego.
W replice na powyższe, organ w piśmie z dnia 4 marca 2019 r. podniósł, że na dzień wydania decyzji skarżąca nie przedstawiła żadnego certyfikatu jednostki certyfikującej, niemniej organ nie kwestionuje faktu uprawy nostrzyka od 2015 r, choć w świetle wcześniejszych wyjaśnień skarżącej mogą powstać co do tego wątpliwości. Zdaniem organu, w sprawie istotne jest natomiast to, że uprawa nostrzyka żółtego została zlikwidowana po pierwszym roku realizacji zobowiązania, co w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia jest niedopuszczalne. Przepis ten należy bowiem odczytywać w związku z ust. 1 i 2 tej regulacji, które wiążą wszelkie zmiany - m.in. w rodzaju uprawianych roślin - z okresem realizacji zobowiązania, który jest przedmiotem kontroli i oceny organu. Dalej, Dyrektor zgodził się ogólnymi wywodami skarżącej na temat charakteru płatności ekologicznych, jednak podkreślił, że strona nie wywiązała się ze zobowiązania, więc płatność nie mogła zostać przyznana. Końcowo odnotował, że przepisy unijne powołane przez skarżącą (art. 17 pkt e rozporządzenia nr 834/2007 i art. 48 rozporządzenia nr 1305/2013) oraz argumentacja dla potwierdzenia tezy o niewywiązaniu się państwa polskiego z obowiązku utworzenia mechanizmów dostosowania dla podmiotów, które podjęły zobowiązanie, a mechanizm ten miał im umożliwić dostosowanie i kontynuowanie zobowiązania w ramach nowego okresu programowania, nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, zwłaszcza że skarżąca, będąc w okresie przestawiania (konwersji) gospodarstwa na produkcję metodami ekologicznymi, składała wnioski w roku 2016 i 2017 o przyznanie płatności ekologicznej, zaś wcześniej nie korzystała z pomocy w ramach PROW 2007-2013 (w zakresie płatności ekologicznej). Organ dodał jeszcze, że Agencja nie jest odpowiedzialna za pracę doradców rolnośrodowiskowych.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozważania w zakresie tej oceny rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej, złożonego w siedzibie organu w dniu 9 maja 2017 r., i dotyczyło przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w tym kosztów transakcyjnych, do działek o łącznej powierzchni 59,61 ha w ramach wariantu 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji. W ramach tego wniosku skarżąca zadeklarowała uprawę nostrzyka żółtego na działkach ewidencyjnych nr d, nr c, nr j, nr k, nr b oraz nr i na łącznej powierzchni 18,17 ha oraz uprawę ostropestu plamistego na powierzchni 41,44 ha. Wnioskowana przez skarżącą pomoc finansowa określona została w cyt. wyżej ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020 (nadal zwanej ustawą), zaś warunki i tryb jej przyznawania, wypłaty oraz zwrot pomocy finansowej uregulowano w wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy - rozporządzeniu (cyt. wcześniej) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (w dalszym ciągu zwanego w skrócie rozporządzeniem).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustaliły, że skarżąca w 2016 r. przystąpiła do zobowiązania ekologicznego, co oznacza, że zdecydowała się na przyjęcie nie tylko praw, ale też obowiązków wynikających z tego programu pomocowego. Jak prawidłowo też wskazały, skarżąca na działkach ewidencyjnych o numerach: e, a, f, g, h oraz i zadeklarowała w 2016 r. uprawę dwuletnią w postaci nostrzyka żółtego, po czym w 2017 r. zebrała roślinę i w jej miejsce zasiała inną roślinę, a mianowicie ostropest plamisty. Natomiast nostrzyk żółty został zasiany na innych działkach i na mniejszej powierzchni. Powyższe skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności, w tym kosztów transakcyjnych na rok 2017. Z tym stanowiskiem organów nie zgodziła się skarżąca, ponieważ - jej zdaniem - uprawa nostrzyka żółtego w roku 2016 mogła być uprawą zebraną w drugim roku, gdyż roślina ta została wysiana na wykluczonych działkach w roku 2015 r.
Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. W § 2 ust. 1 rozporządzenia określono natomiast, że płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";
4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Z kolei w § 7 rozporządzenia postanowiono, że wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (ust. 1). W ramach realizacji zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, rolnik może dokonywać zmiany uprawianych roślin, miejsca ich uprawy lub zmiany wariantów lub pakietów objętych tym zobowiązaniem, pod warunkiem że mimo dokonania tych zmian są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej z tytułu realizacji tego zobowiązania, a zmiany te nie powodują zmiany wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania (ust. 2). W przypadku uprawy rośliny dwuletniej wymienionej w wykazie roślin objętych płatnością ekologiczną, który jest określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia, zmiany, o których mowa w ust. 2, są dopuszczalne po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny (ust. 3).
Z przytoczonego § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w trackie realizacji zobowiązania ekologicznego nie podlega zmianie miejsce jego realizacji. Ustawodawca przewidział wprawdzie w ust. 2 tego przepisu możliwość dokonania zmiany miejsca uprawianych roślin w ramach realizowanego przez skarżącą pakietu, jednakże w przypadku rośliny dwuletniej, a do takiej należy zaliczyć zdeklarowany przez skarżącą nostrzyk żółty, jest to możliwe - zgodnie z ust. 3 § 7 - dopiero po dwóch latach jej uprawy. Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że skoro skarżąca realizując zobowiązanie podjęte już w 2016 r. dokonała zmiany miejsca zasiania nostrzyka żółtego w 2017 r. na pięciu wskazanych w decyzji działkach, to niewątpliwe doszło do zmiany realizacji miejsca zobowiązania, co narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przy czym Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że oczekiwanego przez skarżącą skutku nie mogła odnieść argumentacja o zasianiu nostrzyka żółtego w 2015 r., ponieważ jest ona sprzeczna z informacjami, jakie skarżąca przekazała w pismach kierowanych do organu i Prezesa ARiMR, ale przede wszystkim z tego powodu, że A. B. podjęła zobowiązanie ekologiczne dopiero w 2016 r.
Ponadto za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 7 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten niewątpliwie odnosi się do warunków wynikających z konkretnego programu i ram czasowych jego obowiązywania. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie chodzi zatem o jakiekolwiek dwa lata uprawy rośliny dwuletniej. Ustęp 3 § 7 rozporządzenia dopuszcza zmiany, o których mowa w ust. 2. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie zaś stanowi o zmianach uprawianych roślin, miejsca ich uprawy lub zmianach wariantów lub pakietów, ale w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego. Tak więc uprawa rośliny ma być objęta zobowiązaniem ekologicznym. Dokonana przez skarżącą wykładnia omawianego przepisu nie mogła mieć zatem wpływu na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ z akt sprawy wynika, że rozpoczęła ona uprawę nostrzyka żółtego w 2016 r., w którym to roku rozpoczęła realizację zobowiązania ekologicznego. Dodatkowo celnie wywodził organ odwoławczy w piśmie z dnia 4 marca 2019 r., że przyjęcie odmiennej wykładni doprowadziłoby do sytuacji, w której pewien okres uprawy rośliny objętej zobowiązaniem, tj. przed podjęciem tego zobowiązania, pozostawałby poza kontrolą Agencji.
W konsekwencji powyższego Sąd za prawidłowe uznał wykluczenie powierzchni w związku z brakiem kontynuacji uprawy nostrzyka żółtego na przedmiotowych działkach w drugim roku realizacji zobowiązania ekologicznego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo też wyliczył procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, która wyniosła 45,46%. W takim przypadku sankcją za stwierdzone naruszenie jest odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą płatności ekologicznej na 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta - jako to miało miejsce w przypadku skarżącej - przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego.
W ocenie Sądu, trafnie też przyjęły organy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 i zachowania przez wnioskodawczynię prawa do pomocy, ponieważ skarżąca nie powiadomiła właściwego organu o braku możliwości wykonania podjętego zobowiązania ekologicznego w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Poza tym Sąd nie zaakceptował zarzutów dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. W tym zakresie podzielił argumentację Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu przedstawioną w zaskarżonej decyzji, wspartą dodatkowo w pismach procesowych skierowanych do Sądu. Jak słusznie zauważył organ, w świetle art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2013 nie znajduje podstaw prawnych oczekiwanie przez skarżącą, żeby obszar niekwalifikujący się do płatności w ramach wariantu 3.1 został zatwierdzony samodzielnie przez organ w ramach innego wariantu, gdyż była na nim prowadzona działalność rolnicza metodami ekologicznymi. Takie działanie organu byłoby niewątpliwie sprzeczne z charakterem i istotą płatności realizowanych w ramach PROW na lata 2014-2020, ponieważ pomoc przyznawana jest w postępowaniu prowadzonym na wniosek rolnika, który samodzielnie kształtuje zakres swojego żądania. Natomiast przystępując do określonego programu wsparcia zobowiązuje się realizować zobowiązanie w ramach zadeklarowanego przez siebie pakietu lub wariantu. Powtórzyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie całość gruntów zgłoszonych we wniosku odnośnie do wariantu 3.1 nie spełnia warunków kwalifikowalności w ramach tego wariantu, a więc obszar ten nie mógł zostać uwzględniony do płatności w ramach danego wariantu.
Z kolei odnośnie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia szeregu przepisów K.p.a., wyjaśnić trzeba, że reguły proceduralne obowiązujące w sprawach przyznawania płatności ekologicznych w ramach PROW na lata 2014-2020 wynikają z treści art. 4 ustawy, który przewiduje stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaś w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy określone zostały jednoznacznie obowiązki organu w toku postępowania w sprawie o przyznanie pomocy. I tak, organ ten stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przy czym przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z kolei wedle art. 27 ust. 2 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przytoczone uregulowania stanowią niewątpliwie istotną modyfikację zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a., tj. prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, a także rozkładu ciężaru dowodu. W szczególności organ - nie z urzędu, a na wniosek strony - udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Tak więc to na rolnika, który złożył wniosek o płatność ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawienia inicjatywy. Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca zwracała się do organu z prośbą o udzielenie stosownych wyjaśnień. Tym samym zarzuty dotyczące niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz braku udzielenia pouczeń należy uznać za bezzasadne. W ocenie Sądu, nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a. z tej przyczyny, że stosowanie tych przepisów zostało wprost wyłączone na podstawie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137, z późn. zm.).
Ponadto, zdaniem Sądu, organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie potrzebnym do rozstrzygnięcia, zaś dokonanie innej niż przedstawiona w skardze i w odwołaniu wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie świadczy o naruszeniu przepisów procesowych, w tym zasady swobodnej oceny dowodów.
W przekonaniu Sądu, organy, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiły w decyzji szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Odnotowania wymaga, że organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów odwołania i zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Natomiast szereg wątpliwości i argumentów pojawiło się dopiero w skardze, więc oczywiste jest, że nie podlegały one ocenie w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd uwzględnił to, że organ odwoławczy bardzo szczegółowo i obszernie przedstawił oraz omówił przepisy prawa krajowego i unijnego, które miały zastosowanie w sprawie. Uwaga ta nie dotyczy wprawdzie regulacji § 16 ust. 1 rozporządzenia, gdyż w tym zakresie organy nie przedstawiły bliższej argumentacji, jednak w okolicznościach sprawy niewątpliwie należało odmówić przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych, skoro strona nie spełniła warunków przyznania płatności ekologicznej. Dla oceny legalności wydanej decyzji nie miało również znaczenia nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu do wskazanych w skardze przepisów (wytycznych zawartych w preambułach aktów), które nie stanowiły i - co istotne - nie powinny stanowić podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Na akceptację zasługuje także stwierdzenie organu, że nie ponosi on odpowiedzialności za działania doradców rolnośrodowiskowych. Osoby te nie są bowiem organami administracji i nie działają w ramach procedury administracyjnej.
Reasumując, Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy pod zastosowane normy prawne, co uprawniało je do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej przez skarżącą płatności ekologicznej na rok 2017, w tym kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Z powyższych względów zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.