II SA/Op 491/21

II SA/Op 491/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 32 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 13b ust. 2 i ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 pkt 3 i 4.
Uzasadnienie
W dniu [...] Rada Miejska w K. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), zwanej dalej ustawą - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta K. W § 4 tej uchwały Rada postanowiła, że opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania mogą być uiszczane w formie opłat zryczałtowanych według następującej stawki:
1) miesięczna opłata abonamentowa 200 zł,
2) miesięczna opłata za zastrzeżone stanowisko postojowe (koperta) 500 zł,
3) miesięczna opłata abonamentowa dla mieszkańców strefy płatnego parkowania posiadających stały meldunek oraz własność lub współwłasność pojazdu 20 zł,
4) roczna opłata abonamentowa dla mieszkańców strefy płatnego parkowania posiadających stały meldunek oraz własność lub współwłasność pojazdu 150 zł.
Powyższa uchwała wpłynęła elektronicznie do Wojewody O., jako organu nadzoru, w dniu 28 czerwca 2021 r., a w wersji papierowej w dniu 5 lipca 2021 r. Uchwały tej nie objęto rozstrzygnięciem nadzorczym.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. Wojewoda O., powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), wniósł skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 4 pkt 3 i 4, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy oraz art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazał, że z przywołanego przepisu ustawy wyraźnie wynika, iż ulgi dotyczące opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowa stawka opłaty mogą być przyznane "niektórym użytkownikom drogi", lecz ta uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi musi zostać wyodrębniona zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Tymczasem w uchwale uzależniono prawo do wykupienia tańszego abonamentu od zameldowania w strefie płatnego parkowania, co nie wynika z przepisów ustawy i w związku z tym jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami tej ustawy oraz Konstytucji RP, która wprowadza zasadę równości, czyli nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz ich różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny uzasadnionej przepisem co najmniej rangi ustawowej. Dodatkowo uchwała w omawianym zakresie jest sprzeczna z art. 1 u.s.g. stanowiącym, że wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy. Tak więc fakt bycia mieszkańcem, a nie zameldowanie, decyduje o przynależności do wspólnoty, zaś adresatem prawa lokalnego winni być wszyscy mieszkańcy gminy znajdujący się w określonej, zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej. Za zasadne Wojewoda uznał wprowadzenie uprawnienia do nabycia abonamentu dla osób zamieszkałych w strefie płatnego parkowania, posiadających samochody, jednak - jak stwierdził - Rada w sposób bezprawny przyznała taki przywilej wyłącznie osobom posiadającym stały meldunek w strefie. Według Wojewody przyjęte przepisy uchwały nie mogą zawężać kręgu osób uprawnionych do skorzystania z ulgi z uwagi na posiadanie urzędowego poświadczenia pobytu pod określonym adresem, zwłaszcza gdy miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, zaś ustawodawca przesądził, że wspólnotę mieszkaniową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy. Dlatego, zdaniem Wojewody, ograniczenie prawa nabycia ulgowego abonamentu osobom niemającym zameldowania na pobyt stały w strefie płatnego parkowania istotnie narusza prawo. W konsekwencji jako naruszające konstytucyjną zasadę równości organ nadzoru potraktował wprowadzenie możliwości wykupienia tańszego abonamentu tylko dla mieszkańców strefy posiadających stały meldunek, a pozbawienie takiej możliwości np. mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy. Dalej Wojewoda podniósł, że w kwestionowanych przepisach uchwały Rada ograniczyła krąg osób uprawnionych do skorzystania z ulgowego abonamentu do osób posiadających własność lub współwłasność pojazdu, pomijając przy tym osoby posiadające pojazd na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, choć wykazanie takiego tytułu jest możliwe w sposób pewny. Stąd - jak zauważył - w orzecznictwie sądowym posiadaczy pojazdów na podstawie umowy leasingu traktuje się na równi z właścicielami i współwłaścicielami pojazdów ze względu na posiadanie wspólnej, istotnej cechy. W podsumowaniu organ nadzoru podkreślił, że zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały naruszają zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając zróżnicowanie dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania wzajemnie wobec siebie.
W odpowiedzi na skargę Gmina K. nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody i wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przypomniała, że już sam przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy przewiduje, iż przewidziane w nim preferencje nie muszą odnosić się do wszystkich korzystających ze strefy płatnego parkowania. Natomiast Rada Miejska w K., uchwalając sporne przepisy, miała na uwadze, że tereny objęte strefą płatnego parkowania mają gęstą zabudowę, w tym mieszkaniową, więc nadrzędnym celem regulacji § 4 uchwały było wprowadzenie dla mieszkańców strefy, którzy - co do zasady - korzystać będą z miejsc parkingowych ze znaczną częstotliwością, preferencji w zakresie ponoszenia kosztów parkowania. Dowodziła Gmina, że "nie tyle więc zapisy uchwały wprowadzają podwyższone stawki opłat dla osób niezamieszkałych (kwestia zamieszkiwania jest na gruncie uchwały weryfikowana w oparciu o meldunek na pobyt stały), co wprowadzają stawki obniżone dla mieszkańców, aby nie ponosili oni kosztów parkowania - wynoszących w skali roku 1.200 zł - wyłącznie z tytułu objęcia ich miejsca zamieszkania strefa płatnego parkowania". Dostrzegła również, że w orzecznictwie akceptuje się rozwiązania podobne do zaskarżonych przez Wojewodę, oparte na kryterium miejsca zameldowania. Dalej wskazała na możliwość wprowadzenia różnych kryteriów, których spełnienie będzie upoważniało do uzyskania ulg w opłatach abonamentowych, w tym takich, które zapobiegną "nadużyciom" w korzystaniu z opłat przez osoby władające pojazdem na podstawie innych niż własność i współwłasność tytułów prawnych, co jest - w ocenie Gminy - w pełni uzasadnione funkcjonalnie oraz nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej, równości oraz zakazu dyskryminacji. Końcowo Gmina wyjaśniła, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że czynności wynikające z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien wykonać organ wykonawczy Gminy, działający w jej imieniu.
Na rozprawie pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu pełnomocnik Gminy oświadczył, że nie potrafi wyjaśnić stanowiska o nadużywaniu prawa w korzystaniu z opłat abonamentowych przez osoby władające pojazdem na podstawie tytułu prawnego innego niż własność. Dodatkowo wyjaśnił, że poprzednio obowiązująca uchwała zawierała podobne rozwiązania do tych, które obecnie zakwestionował Wojewoda.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przez sprzeczność taką rozumie się również niezgodność z Konstytucją i aktami wykonawczymi do ustaw oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, opubl. Dz. U. z 2003 r. Nr 218, poz. 2151). Z kolei po myśli art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g.
W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...], Nr [...], nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie O., a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.
Przedmiotową uchwałą ustalono strefę płatnego parkowania oraz określono wysokość stawek i sposób pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta K., a jej podstawę prawną stanowiły m.in. przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Wedle art. 13b ust. 3 ustawy rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Zgodnie zaś z ust. 4 pkt 2 tej regulacji rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. W ostatnio przytoczonym przepisie, dającym radzie gminy (radzie miasta) upoważnienie do ustanowienia w strefie płatnego parkowania m.in. opłat abonamentowych lub zryczałtowanych dla niektórych użytkowników dróg, ustawodawca nie wprowadził kryteriów odpowiedniego doboru użytkowników drogi. Pozostawił w tej mierze swobodę radzie, która działa na zasadzie uznaniowości, jednak - co ważne - w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu służy wprowadzenie opłat za parkowanie, określonych przede wszystkim w art. 13b ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.
W ocenie Sądu zgodzić należy się z Wojewodą, że wyodrębnienie kategorii użytkowników dróg, którym organ stanowiący gminy przyznał ulgi w opłatach za parkowanie, musi nastąpić w zgodzie z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 zasadą równości wobec prawa, która stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie z tym przepisem wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z omawianej zasady płynie nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Przyznając uprawnienia, prawodawca z pewnością nie może określać w sposób dowolny kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują. Musi on przyznawać określone uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Jeśli natomiast jakaś norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się pewną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Zwrócić należy jeszcze uwagę, że adresatem powyższej zasady są władze publiczne, w tym organy samorządu terytorialnego. Ustalając zatem zasady przyznawania określonych uprawnień wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, rada musi w szczególności uwzględnić wynikający z komentowanej zasady nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że różnicowanie mieszkańców strefy ze względu na posiadanie stałego zameldowania w obszarze strefy płatnego parkowania oraz posiadany tytuł prawny do pojazdu istotnie narusza zasadę równości wobec prawa, a także niezgodne jest z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która nakazuje, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga bowiem, aby podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku z bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1134/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do powyższego za istotnie naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa Sąd uznał wprowadzenie przez Radę Miejską w K. w § 4 pkt 3 i pkt 4 uchwały zróżnicowania w możliwości wykupienia miesięcznej oraz rocznej opłaty abonamentowej tylko dla mieszkańców strefy płatnego parkowania posiadających stały meldunek, a pozbawienie takiej możliwości pozostałych mieszkańców tej strefy, w tym np. legitymujących się meldunkiem na pobyt czasowy. W ocenie Sądu wprowadzenie w uchwale zapisu preferującego osoby zameldowane na pobyt stały narusza powyższe zasady konstytucyjne, ponieważ dyskryminuje część mieszkańców strefy płatnego parkowania. Natomiast instytucja zameldowania - jak trafnie wywodził NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 7 marca 2019 r. - ma jedynie charakter czynności materialnoprawnej wynikającej z ewidencji ludności, nie może być więc podstawą warunkującą nabycie praw.
W przekonaniu Sądu podobnie należy ocenić ustanowione przez Radę w przywołanym wcześniej § 4 uchwały różnicowanie możliwości nabycia niższej opłaty abonamentowej w zależności od posiadanego tytułu prawnego do pojazdu. Słusznie w tym zakresie dowodził Wojewoda, że ograniczenie kręgu osób uprawnionych do skorzystania z ulgowego abonamentu wyłącznie do osób, które posiadają własność lub współwłasność pojazdu, w sposób nieuprawniony dyskryminuje tych mieszkańców strefy, którzy korzystają z samochodu np. na podstawie umowy leasingowej, ale też na podstawie innego tytułu prawnego. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu uznać trzeba za naruszające zasadę równości wobec prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na ww. stronie internetowej).
Reasumując, Sąd stwierdził, że w omawianych wyżej regulacjach uchwały, czyli w § 4 pkt 3 i 4, Rada istotnie naruszyła prawo, tj. zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania.
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w sentencji wyroku, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a.