II SA/Op 488/18

II SA/Op 488/18 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 607/19 - Wyrok NSA z 2019-06-27
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 278
art. 1,  art. 3,  art. 7,  art. 15  ust. 6
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Opolu z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia 21 maja 2018 r., nr [...] oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia 8 czerwca 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Opolu na rzecz A. C. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. C. (dalej skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwana w skrócie ARiMR) z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia 21 maja 2018 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, uzupełnionej postanowieniem nr [...] z dnia 8 czerwca 2018 r. w sprawie uzupełnienia decyzji w przedmiocie płatności do powierzchni buraków cukrowych.
Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 31 maja 2017 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynął wniosek A. C. o przyznanie płatności na rok 2017, obejmujący jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie oraz płatność dodatkową.
W sekcji VII - Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku skarżący zadeklarował trzydzieści cztery działki ewidencyjne, natomiast w sekcji VIII - Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, skarżący zgłosił do płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) działki rolne o łącznej powierzchni 449,25 ha.
W dniu 8 listopada 2017 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynęło pismo, w którym skarżący, powołując się na art. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, doprecyzował złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, podając, że dotyczył on również przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wyjaśnił, iż wskazana powierzchnia upraw buraków cukrowych na działce rolnej a świadczy o złożeniu wniosku również o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Do ww. pisma dołączył umowę kontraktacji na kampanię 2017/2018 z dnia 23 marca 2017 r. (nr umowy [...]).
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją z dnia 21 maja 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 przyznał skarżącemu:
- jednolitą płatność obszarową - 2017, w wysokości 204.543,53 zł;
- płatność za zazielenienie - 2017, w wysokości 137.279,70 zł;
- płatność redystrybucyjną - 2017, w wysokości 4 714,82 zł .
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej organ I instancji wskazał m.in., iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 449,25 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 449,20 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (pomniejszenia powierzchni dokonano na działce rolnej z oznaczeniem b oraz c).
Organ odnotował, iż w dniu 7 listopada 2017 r. skarżący złożył pismo, w którym oświadczył, że złożony wniosek dotyczył również przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Jednakże, w ocenie organu, z całokształtu okoliczności danej sprawy nie można uznać, iż strona popełniła oczywisty błąd, co pozwoliłoby na skuteczne skorygowanie wniosku na tym etapie i w efekcie przyznania płatności do buraków cukrowych.
W piśmie z dnia 5 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o uzupełnienie decyzji organu I instancji o rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie, na podstawie art. 111 § 1b K.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia 8 czerwca 2018 r., uzupełnił decyzję z dnia 21 maja 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 i orzekł, że w decyzji na stronie 1 po sentencji, "po rozpatrzeniu wniosku o przyznania płatności na rok 2017, powinno znajdować się rozstrzygnięcie o odmowie przyznania A. C. płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na rok 2017". W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji podniósł, iż strona we wniosku nie zaznaczyła ubiegania się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, ponadto nie dołączyła do wniosku umowy, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do wniosku. Organ zauważył, że skarżący nie zadeklarował działki rolnej a z uprawą buraków cukrowych w sekcji VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych jako P burak cukrowy, co określało płatność związaną z produkcją do uprawy buraków cukrowych. Organ stwierdził, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 890/2014. Tym samym nie zgodził się, że można uznać brak wnioskowania o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych za błąd oczywisty.
W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżący zarzucił:
1. błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, że strona nie ubiegała się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na rok 2017;
2. naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 9 K.p.a. oraz art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach;
3. naruszenie prawa procesowego - art. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014;
4. naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor ARiMR Odział Regionalny w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Przytaczając obowiązujące w 2017 r. przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018 r. poz. 1312) i rozporządzeń wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 352, z późn. zm.) oraz przepisów unijnych, podzielił w całości stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że przyznana kwota płatności została wyliczona prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że nieuwzględnienie działek zadeklarowanych do płatności związanych do powierzchni upraw buraków cukrowych spowodowane zostało nieprawidłową deklaracją zawartą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017.
Organ odwoławczy podkreślił, iż płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych należy do schematów wsparcia związanego z produkcją. Zauważył, że płatności w ramach dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją przysługują do: buraków cukrowych, ziemniaków skrobiowych, truskawek, chmielu, lnu, konopi włóknistych, bydła, krów, owiec oraz kóz.
Podał, że zgodnie z art. 8 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;
2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi: 1) jeżeli zawarł umowę dostawy, o której mowa w art. 127 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki kwotowe określone w art. 127 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1308/2013, 2) do powierzchni gruntów, na której są uprawiane buraki kwotowe określone w art. 127 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1308/2013, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać te buraki, określona w umowie dostawy, o której mowa w art. 127 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013, zawartej przez tego rolnika.
Wobec powyższego, wedle organu, umowa kontraktacji buraków cukrowych zawarta na rok gospodarczy 2017/2018 i dołączona do wniosku, stanowi podstawę przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, a ponadto wyznacza zakres żądania rolnika ubiegającego się o tą płatność w tym okresie.
Dyrektor ARiMR zaakcentował, że obowiązek przedłożenia ww. umowy do wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych wynika wprost § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r.
Natomiast, skarżący do dnia 31 maja 2017 r. zwrócił się jedynie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Dopiero pismem z 8 listopada 2017 r. doprecyzował swoje wcześniejsze żądanie o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych.
W przekonaniu organu, analiza materiału dokumentacyjnego sprawy wskazuje, iż nie było woli wnioskowania takiej płatności. Żaden element wniosku złożonego w dniu 31 maja 2017 r. nie wskazywał, iż zawiera on również wnioskowanie o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych, a organ prowadzący postępowanie nie mógł z urzędu wszczynać postępowania, gdyż wykroczyłby poza zakres żądania strony.
W ocenie organu odwoławczego, wola wnioskowania o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych została wyrażona dopiero 7 listopada 2017 r. Złożone w tym dniu żądanie wymagało od organu I instancji podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wnioskowania o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych.
W tych okolicznościach, Dyrektor ARiMR zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji w postanowieniu z 8 czerwca 2018 r., uzupełniającym kwestionowaną decyzję co do braku przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 890/2014), bowiem żaden element złożonego wniosku z dnia 31 maja 2017 r. nie wskazywał na wnioskowanie o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Z tych powodów nie można było rozważać możliwości popełniania oczywistego błędu przez wnioskodawcę.
Podsumowując, organ skonstatował, że wniosek o przyznanie płatności do powierzchni uprawy do buraków cukrowych został złożony w dniu 7 listopada 2017 r. Oznaczało to, iż ww. wniosek został złożony po terminie składania wniosków (upływ terminu nastąpił w dniu 31 maja 2018 r.), gdyż zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 przedmiotowej ustawy o płatnościach termin na złożenia wniosku, nie podlega przywróceniu. W konsekwencji, odmówił przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, właśnie ze względu na upływ terminu na złożenie właściwego wniosku. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż regulacja prawna wskazująca na charakter terminu składania wniosków (jako niepodlegający przywróceniu, wyznaczający graniczny, nieprzekraczalny termin na dokonywanie tychże czynności), wynika z konieczności zapewnienia osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii Europejskiej celu skutecznego zarządzania (planowania) i kontroli w zakresie pomocy rolnej - co zawarte zostało zarówno w preambule do rozporządzenia Komisji Nr 640/2014, jak i w art. 13 ust. 1 akapit drugi tegoż rozporządzenia.
Nadto Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu ponownie przeanalizował sposób wyliczenia kwoty płatności i doszedł do przekonania, iż owe rachunki są przeprowadzone w sposób prawidłowy.
W skardze do Sądu A. C. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR w Opolu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uzupełnionej postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia 8 czerwca 2018 r., nr [...], i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na przyjęciu, że skarżący nie ubiegał się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych za rok 2017,
2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 7, art. 9 K.p.a. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez ich pominięcie i niewezwanie skarżącego do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności niewezwanie skarżącego do wyjaśnienia czy treść złożonego przez skarżącego wniosku dotyczy również wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych,
3. naruszenie prawa procesowego, a to art. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego pominięcie i nieskorygowanie wniosku o płatność za 2017 rok w zakresie zaznaczenia kwadratu o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych,
4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego pominięcie i nieprzyznanie skarżącemu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek merytorycznych uprawniających, do przyznania takiej płatności.
Skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że na formularzu wniosku w tzw. "checkboxie" wskutek błędu nie zaznaczył, że wnosi o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, jednakże dalsza część wniosku łącznie z oświadczeniami, jak i załączonymi dokumentami potwierdzała, że ubiegał się również o przyznanie tej płatności za rok 2017. Odwołując się do okoliczności sprawy, oraz powołując się na art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach, przekonywał, że nie budziło wątpliwości, iż spełniał wszystkie przesłanki merytoryczne do przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.
W złożonym wniosku bowiem została wskazana powierzchnia uprawy buraków cukrowych na działce rolnej a, oznaczonej w ewidencji nr [...] o powierzchni 45 ha. Fakt ten wprost świadczy o złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy ww. buraków. Wywiódł, że gdyby nie miał zamiaru ubiegania się o udzielenie dotacji do powierzchni uprawy buraków cukrowych, to nie składałby oświadczenia w pkt. VIII formularza wniosku dotyczącego sposobu wykorzystania działek rolnych i nie wpisywałby działki a, na której uprawiane są buraki cukrowe. Argumentował, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje do wskazania wszystkich posiadanych działek i sposobu ich wykorzystania, co oznacza, że nie miał obowiązku wskazywania wszystkich posiadanych przez siebie działek, jak i upraw, które na nich posiada. Zauważył, że zgodnie z "instrukcją wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2017" w części VIII wniosku - oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych należało wpisać wszystkie działki rolne, do których wnioskodawca ubiega się o przyznanie płatności. Zapis taki znajduje się na str. 5 instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2017 w części dotyczącej sposobu wypełnienia kolumn - oświadczenie o sposobie korzystania z działek rolnych. Skoro w części VIII wniosku o przyznanie płatności podał, że uprawia buraki cukrowe na obszarze niemalże 45 ha, to należało uznać, że ubiegał się również o przyznanie płatności w tym zakresie. W jego przekonaniu, wpisanie, stosownie do instrukcji, konkretnej działki do jednej z kolumn części VIII wniosku o przyznanie płatności oznaczało, że ubiegał się o przyznanie płatności.
Podniósł, że gdyby organ I instancji miał jakiekolwiek wątpliwości w tej kwestii to powinien był wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku lub do wyjaśnienia wątpliwości. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".
Skarżący dostrzegł, że formularz wniosku o przyznanie płatności został przygotowany przez organy władzy publicznej, a on nie miał żadnego wpływu na jego treść, ani nie mógł złożyć wniosku przygotowanego przez siebie samego. Nadto, sama treść tzw. "checkboxu" nie zawiera sformułowania dotyczącego kategorycznego stwierdzenia, czy wnioskujący ubiega się o przyznanie płatności do buraków cukrowych czy też z nich rezygnuje. W przekonaniu skarżącego, niezaznaczenie kwadratu w "checkbokxie" dotyczącym wniosku o przyznanie płatności do uprawy buraków cukrowych należało uznać za oczywistą omyłkę, a nie wynik świadomej rezygnacji z przysługującego mu prawa do uzyskania płatności do uprawy buraków cukrowych. Tym samym przy uznaniu, że doszło do popełnienia oczywistego błędu, organ I instancji powinien zastosować art. 4 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.
Zdaniem skarżącego, nietrafne jest stanowisko organów obu instancji, że nie doszło do oczywistego błędu lub że umowa dostawy buraków cukrowych jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku w przypadku ubiegania się o płatność cukrową. W tym kontekście zaznaczył, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nie wskazują, jakie dokumenty mają być dołączone do wniosku o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Informacji takiej nie zawiera również formularz wniosku o przyznanie płatności na rok 2017. Zaakcentował, że formularz wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 zawiera w stopce liczne pouczenia i informacje o sposobie wypełnienia wniosku, jednakże brak jest tam informacji o tym, że umowa kontraktacji buraków cukrowych ma być dołączona do wniosku o przyznanie płatności do uprawy buraków cukrowych. Zauważył, że formularz "Oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych" na 2 str. w odnośniku nr 9 zawiera informację, że w przypadku wspólnej realizacji praktyki utrzymania obszarów proekologicznych należy dołączyć do wniosku umowę oraz wypełnić deklarację o wspólnej realizacji praktyki utrzymania obszarów proekologicznych", jednakże instrukcja wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2017 nie zawiera jednoznacznego formułowania, że obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności jest umowa kontraktacji buraków cukrowych. Według skarżącego, analiza formularza wniosku oraz instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2017 doprowadziła do wniosku, że podstawowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 jest materiał graficzny przygotowany przez ARiMR.
W posumowaniu skarżący stwierdził, że jeżeli organ administracji wyrażał stanowisko, że umowa kontraktacji jest obowiązkowym załącznikiem, to powinien był go o tym pouczyć. Bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie powinien był "czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".
Wobec powyższego, skarżący uprawniony był do przyjęcia, że skoro w formularzu wniosku o przyznanie płatności, m.in. do buraków cukrowych, nie było informacji o obowiązku dołączenia umowy kontraktacji, to niezasadne jest uznanie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji i postanowieniu, że skarżący nie dopełnił tego obowiązku i nie przedłożył umowy kontraktacji buraków cukrowych wraz z wnioskiem, co oznaczałoby, że rezygnuje z przedmiotowego wsparcia. Podkreślił, że sam formularz wniosku o płatność zawiera liczne pouczenia, informacje i odnośniki, brak jest jednak w nim informacji, że obowiązkiem beneficjentów jest przedłożenie umowy kontraktacji buraków cukrowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponowił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola sądową zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy, biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.
Z uwagi na zakres zarzutów podniesionych w skardze, jak również argumentację skarżącego przedstawioną w skardze i na rozprawie, Sąd stwierdził, że kwestią sporną pomiędzy stronami jest wyłącznie zasadność odmowy przyznania skarżącemu płatności związanej do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2017 r. Poza sporem pozostaje natomiast kwestia przyznania skarżącemu pozostałych płatności, jak również zwrotu dyscypliny finansowej.
Zatem, w niniejszej sprawie zagadnieniem spornym jest to, czy sposób wypełnienia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2017 rok należało potraktować jako oczywisty błąd, który mógł zostać poprawiony w każdym czasie, czy też, jak przyjęły organy obu instancji, do 31 maja 2017 r.
Rozstrzygając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym należało uznać, że skarga jest zasadna i jako taka skutkuje uchyleniem zaskarżonych aktów.
Na wstępie powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), dalej ustawa o płatnościach, "płatności bezpośrednie" to m.in. jednolita płatność obszarowa, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw, płatności związane do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi:
1) jeżeli zawarł umowę dostawy, o której mowa w art. 127 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki kwotowe określone w art. 127 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1308/2013;
2) do powierzchni gruntów, na której są uprawiane buraki kwotowe określone w art. 127 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1308/2013, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać te buraki, określona w umowie dostawy, o której mowa w art. 127 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013, zawartej przez tego rolnika.
Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do wniosku o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. e tiret trzecie, dołącza się umowę, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach, lub jej kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo producenta cukru.
W badanej sprawie skarżący w części wstępnej wniosku nie zaznaczył, że wnosi o przyznanie płatności do powierzchni buraków cukrowych, a jednocześnie we wniosku tym podał informację o wykorzystaniu działki a, nr ewid. [...], o powierzchni 45 ha, pod uprawę buraków cukrowych
W tych okolicznościach zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że został popełniony błąd, który może świadczyć w istocie o złożeniu przez niego wniosku o przyznanie płatności do powierzchni buraków cukrowych. Zważywszy, że skarżący zastosował się do instrukcji "wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2017", gdzie w części VIII wniosku - oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych należało wpisać wszystkie działki rolne, co do których wnioskodawca ubiega się o przyznanie płatności. Skoro w części VIII wniosku o przyznanie płatności skarżący podał, że uprawia buraki cukrowe, to powstała uzasadniona wątpliwość czy właśnie przedmiotowy wniosek nie został dotknięty oczywistym błędem w rozumieniu art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 890/2014, z uwagi na brak zaznaczenia kwadratu o przyznanie płatności (tzw. zaznaczenie "checkbox").
Należało więc ustalić, czy organ prawidłowo samodzielnie, bez wyzwania skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie mógł uznać, że miał miejsce błąd oczywisty skutkujący przyjęciem, że wniosek obejmował również płatność związaną do powierzchni upraw w plonie głównym buraków cukrowych.
Rozważając tę kwestię przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl jej art. 3 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jakkolwiek powyższa regulacja wyłącza zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sama zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Istotnie, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, w sprawie dotyczącej przyznania płatności, organy administracji publicznej są związane zakresem wniosku strony i nie mogą przyznać jej uprawnienia, pozostającego poza jego zakresem. Jednak właśnie z uwagi na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, obowiązkiem organów jest precyzyjne ustalenie zakresu żądania, zgłaszanego przez stronę. W szczególności obowiązek ten będzie aktualny wówczas, kiedy sposób wypełnienia formularza wniosku budzi wątpliwości co do rzeczywistej woli osoby ubiegającej się o przyznanie płatności. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 466/08 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych -orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), który w jego uzasadnieniu stwierdził, że tam gdzie pracownik organu administracji jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek, ograniczenie się do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli (por. także wyroki WSA w Krakowie w sprawach o sygnaturach: I SA/Kr 836/10, I SA/Kr 614/10, I SA/Kr 477/10 (CBOSA).
Do pojęcia "błędu oczywistego" odnosi się przywołany wyżej art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.332.49, określane dalej jako: "rozporządzenie 809/2014").
Zgodnie z tym przepisem, wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.
Dostrzec przyjdzie, że przepis ten z uwagi na jego względnie niedawne wejście w życie nie doczekał się ugruntowanej wykładni sądowej, był bowiem przedmiotem rozważań w stosunkowo nielicznych orzeczeniach, lecz z uwagi na jego podobieństwo z przepisem art. 21 nieobowiązującego już rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE.L. 2009 r. nr 316 s. 65), uzasadnione jest odwołanie się do wykładni pojęcia "oczywisty błąd" formułowanej w orzeczeń zapadłych na gruncie tego przepisu.
Kierując się wskazówkami interpretacyjnymi wynikającymi z tych orzeczeń należy podkreślić, że podobnie jak w art. 21 rozporządzenia 1122/2009, również w art. 4 rozporządzenia 809/2014 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". O zakwalifikowaniu danego błędu jako błędu oczywistego decydować musi łatwość jego wykrycia. Przyjąć należy, iż błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie (por. wyroki NSA: z 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 942/12, z 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 71/13, z 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1670/15, zob. też wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 624/16, CBOSA).
W ocenie Sądu, przepis ten zawiera pojemną formułę pozwalającą na kwalifikowanie jako "oczywiste błędy" również innych uchybień popełnionych przy wypełnianiu wniosku. Za oczywisty błąd - obok omyłek pisarskich - można uznać również niespójności, sprzeczności czy przeoczenia. Przyjąć również należy, iż zakwalifikowanie błędu jako oczywistego może nastąpić niezależnie od sposobu, w jaki przeprowadzona została kontrola dokumentów. Przepis nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń co do momentu ujawnienia (uznania) błędu. Zasadniczym warunkiem jest to by błąd dało się ustalić na podstawie samego wniosku o przyznanie płatności oraz złożonych wraz z nim dokumentów oraz by nie można było stronie przypisać złej wiary (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1078/16, CBOSA).
Przy tak rozumianych przesłankach zastosowania art. 4 rozporządzenia 809/2014, błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, polegający na braku zaznaczenia we wniosku kwadratu odnoszącego się do płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, przy równoczesnym oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych z podaniem grupy upraw "burak cukrowy" (pkt VIII) należy uznać za błąd oczywisty w rozumieniu tego przepisu. Błąd ten mógł być wykryty na podstawie samej analizy wniosku, bez poddawania go szczegółowej kontroli administracyjnej. Samo porównanie treści wypełnionych rubryk wniosku musiało prowadzić do konkluzji o istotnej i niebudzącej wątpliwości sprzeczności żądania.
W ocenie Sądu, taka właśnie sprzeczność musiała być uznana za oczywisty błąd o którym mowa w art. 4 rozporządzenia 809/2014. Błąd oczywisty to bowiem błąd, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka", a innymi słowy błąd niebudzący wątpliwości, którego wykrycie nie wymaga przeprowadzenia działań kontrolnych (tak: NSA w wyroku z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 309/13, CBOSA). Wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistego żądania wniosku, wzywając skarżącego do złożenia wyjaśnień.
Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat (por. wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 942/12, CBOSA).
Sąd rozpoznający sprawę wyraża pogląd, że organ administracji, stojąc na straży praworządności, winien podjąć stosowne działania w celu wyjaśnienia, jaka była intencja składającego wniosek w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznanej sprawie.
W ocenie Sądu, ustalenia organów prowadzących postępowanie w zakresie przyznania płatności na rok 2017, nie spełniają wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co w konsekwencji zadecydowało o wyeliminowaniu skarżonych decyzji z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 K.p.a. ocena dowodów powinna być, oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego.
W kontrolowanej sprawie kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem ww. zasad, w szczególności ze względu na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do ich wydania.
Z powyższych względów, Sąd uznał, iż zaskarżone akty zapadły z naruszeniem art. 4 rozporządzenia 809/2014. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni ww. przepisu, której efektem była konkluzja o braku podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, umożliwiając skarżącemu poprawienie błędu i ustali, czy wnioskowana działka a kwalifikuje się do płatności na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie uzupełniające tę decyzję w zakresie odmowy przyznania płatności do uprawy buraków cukrowych.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), na koszty składały się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).