II SA/Op 485/21

II SA/Op 485/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1230/22 - Wyrok NSA z 2025-01-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 48, art.49, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 2 ust.1
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia , nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. (zwanego dalej: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika – radcę prawnego N. K., jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwanego dalej w skrócie: [...]WINB) z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu o. (zwanego dalej w skrócie: PINB) z dnia [...], nr [...], którą odmówiono nałożenia na J. D. i A. D. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego nr [...], tj. wiaty na maszyny rolnicze, usytuowanej na działce nr a (dawniej b) przy ul. [...] w J., do stanu zgodnego z prawem.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w J., przy ul. [...], na działce nr b, k.m. [...]., w których prowadzona jest działalność gospodarcza przez J. D.
W toku prowadzonego postępowania PINB w dniu 22 lutego 2016 r. przesłuchał A. D. i J. D., jako strony postępowania, w sprawie sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych na działce nr b w J., ustalając, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczony przez organ nr [...], jest użytkowany jako magazyn wyrobów (w tym z tworzyw sztucznych). Nie dokonano zmiany sposobu użytkowania. Obiekt ten został obudowany płytami warstwowymi. Strony zeznały również, że obiekty nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] są połączone drzwiami, tak samo nr [...] i [...].
W dniu 2 czerwca 2016 r. przeprowadzono oględziny obiektu nr [...], podczas których ustalono, że został on zrealizowany na podstawie pozwolenia Starosty O. z dnia [...], nr [...] na budowę wiaty na maszyny rolnicze, zmienionego dnia [...] w zakresie długości obiektu. Budowę obiektu zakończono zgłoszeniem z dnia 8 października 2014 r. (wpływ 13 października 2014 r.). Podczas oględzin stwierdzono, że obiekt jest obudowany płytami stalowymi z oknami od strony szczytowej oraz oknami i drzwiami od podwórka oraz bramą. Obiekt jest użytkowany jako magazyn, zaopatrzony w instalację elektryczną i układ suwnicowy. Podłoże wykonano z wylewki cementowej. Według oświadczenia J. D., obiekt został obudowany pod koniec 2015 r.
Decyzją z dnia [...], nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał A. D. i J. D. rozbiórkę budynku magazynowego zlokalizowanego w J. (Gmina Ł.) na działce nr b, k.m. [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. D. i J. D., [...]WINB decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że sprawa przebudowy obiektu z wiaty na magazyn powinna być prowadzona w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Na skutek zażaleń inwestorów, postanowieniem z dnia [...], nr [...],[...]WINB uchylił również w całości postanowienie PINB z dnia [...], nr [...], o wstrzymaniu robót budowlanych i zabezpieczeniu obiektu oraz o nakazie przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót i ich zgodności z planem miejscowym, a także przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest zbędne w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty budowlane - tak jak w rozpoznawanej sprawie - zostały już zakończone.
W dniu 8 lutego 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o oględzinach w sprawie stwierdzenia przebudowy wiaty na budynek magazynowany przez J. D. w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę (obiekt nr [...]).
W dniu 20 lutego 2017 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny obiektu nr [...], a w dniu 19 kwietnia 2017 r. przesłuchał w charakterze świadka skarżącego.
Decyzją z dnia [...], nr [...], PINB - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - nakazał A. D. i J. D. doprowadzenie wiaty na maszyny rolnicze - znajdującej się w J., przy ul. [...], działka nr b, do stanu poprzedniego, tj. decyzji pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...] wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...], w terminie do 31 października 2017 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez A. D. i J. D. oraz A. S., [...]WINB decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Po rozpoznaniu skarg wniesionych na powyższą decyzję przez A. D., J. D. oraz A. S., wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 593/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...], nr [...], jako wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko co do wystąpienia przesłanek do wydania nakazu doprowadzenia spornego obiektu do stanu poprzedniego było przedwczesne, ponieważ nie uwzględniono i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Natomiast w sferze prawnej uzasadnienia ocenianych decyzji były niewystarczające, a miejscami wręcz mylące. Stwierdzając naruszenie w tym zakresie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych dotyczących obiektu nr [...] oraz obiektu nr [...] wynika, że zostały one wykonane na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych odpowiednio w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego (nr [...]) o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej oraz w sprawie budowy wiaty na maszyny rolnicze. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności z zeznań A. S. oraz przedstawionych przez niego nagrań, jak również z wyjaśnień J. D., wynika także, że w obiekcie nr [...] umieszczona jest lakiernia proszkowa. Do tego obiektu przylega obiekt nr [...], który połączony jest z obiektem nr [...] drzwiami. Oba obiekty wchodzą w skład A i są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle tych okoliczności w ocenie Sądu organy powinny przede wszystkim wyjaśnić, czy obiekt nr [...] objęty postępowaniem, ma samodzielny i niezależny charakter, czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego - jak stwierdził organ - przylega i z którym jest połączony drzwiami. W tym zakresie organy obu instancji nie poczyniły jednak żadnych ustaleń, choć kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych objętych decyzjami od początku postępowania była sporna między stronami. Pomimo przeprowadzenia oględzin oraz przesłuchania stron postępowania, organy nie dokonały ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowe roboty miały charakter przebudowy, czy też rozbudowy. Wobec podniesionych w tym zakresie zarzutów odwołania organ odwoławczy powinien odnieść się do argumentacji strony i wytłumaczyć, jakie okoliczności zadecydowały o uznaniu za słuszne - w spornej kwestii - stanowiska organu pierwszej instancji. Wprawdzie organ odwoławczy na str. 9 uzasadnienia wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane nie tylko stanowiły przebudowę, ale w istocie polegały także na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego, jednakże stwierdzenie to jest co najmniej mylące w kontekście całego uzasadnienia decyzji, w tym końcowych wniosków organu i uznania, że w sprawie doszło do samowolnej przebudowy wiaty na maszyny rolnicze. Sąd uznał, że wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnej kwalifikacji wykonanych robót ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. W przypadku bowiem przebudowy obiektu właściwy będzie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, natomiast rozbudowa obiektu wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48-49 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dotyczących kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, rozważanie kwestii zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego na tym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Jednakże stwierdził, że decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Tymczasem PINB nakazał ogólnie doprowadzenie spornego obiektu - wiaty na maszyny rolnicze, do stanu poprzedniego bez określenia konkretnie, na czym polegać ma doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, co powodować może wątpliwości odnośnie zakresu niezbędnych robót. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, gdy zważyć, że inwestor dokonał w obiekcie robót budowlanych o różnym charakterze, które nie zostały ujęte w pozwoleniu na budowę, a organy nie przeprowadziły oceny, czy wszystkie z nich wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a tym samym, czy powinny podlegać "przywróceniu". Z tych przyczyn w ocenie Sądu uznać należało, że rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej, zaakceptowane przez organ odwoławczy, jest wadliwe, bo zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny, bez konkretnego określenia elementów objętych przedmiotowym nakazem, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto, w decyzji pierwszoinstancyjnej organ wymienił roboty budowlane, które - jego zdaniem - naruszają obowiązujące przepisy, jednak nie podał, które z przepisów Prawa budowlanego czy też innych przepisów prawa administracyjnego materialnego zostały naruszone. Podobnie, stwierdzając niezgodność użytkowania obiektu z miejscowym planem, organ powiatowy nie podał, jaki zakres prowadzonej w spornym obiekcie działalności uznaje za użytkowanie niezgodne z jego przeznaczeniem i zapisami planu. Z kolei organ odwoławczy uznał, że obiekt nie spełnia wymogów określonych w przepisach i zacytował w całości art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego, kompletnie przy tym nie tłumacząc, które z przypadków w nim opisanych dotyczą obiektu nr [...]. Nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, mogą być natomiast zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeśli doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, to wówczas - na zasadzie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ może nakazać rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych. W podjętych decyzjach wyjaśnień w tym zakresie jednak zabrakło, co dodatkowo uzasadniało stanowisko o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., Powyższe potwierdza również to, że organy przedwcześnie i w sposób dowolny uznały, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podsumowując Sąd wskazał, że stwierdzone wadliwości i konieczność przeprowadzenia ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornego obiektu prawidłowego trybu postępowania z art. 50-51 lub art. 48-49 Prawa budowlanego, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, w dniu 13 sierpnia 2018 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że obiekt o konstrukcji stalowej, dachu dwuspadowym obudowany jest z trzech stron płytami warstwowymi. Ściana frontowa zabudowana jest w 3 polach pomiędzy słupami konstrukcyjnymi. Pozostała część ściany frontowej została przykryta plandeką niestanowiącą przegrody budowlanej. Obiekt użytkowany jest jako wiata na maszyny rolnicze. W chwili kontroli w wiacie przechowywano ciągnik rolniczy wraz z przyczepą. Wewnątrz składowane były paczki z różnymi materiałami, niepodłączona komora lakiernicza. Ponadto zaobserwowano podwieszenie galerii transportowej do kratowych wiązarów dachowych.
W dniu 11 października 2018 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny podczas których dokonano przeglądu dokumentacji związanej z budową jak i utrzymaniem obiektu nr [...], tj. dziennika budowy, projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę nr [...] oraz decyzji zmieniającej z dnia [...], a także książki obiektu budowlanego. Stwierdzono brak jakiejkolwiek informacji w dzienniku budowy na temat decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, jak i informacji na temat odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obecny J. D. oświadczył, że obiekt użytkowany jest jako wiata, ale że stara się o zmianę sposobu użytkowania obiektu na malarnie proszkową. Ponadto w trakcie oględzin stwierdzono, że obiekt od strony granicy z sąsiednią nieruchomością ma przegrodę budowlaną - ścianę wykonaną z płyt warstwowych, od strony obiektów nr "[...]" i "[...]" częściowo korzysta ze ścian obiektu nr "[...]", częściowo posiada własną ścianę, w której zamontowano bramę przesuwną stanowiącą komunikacje pomiędzy obiektem nr "[...]" a "[...]". Od strony dz. nr c (rów melioracyjny) ściana wykonana z płyt warstwowych stanowiąca przegrodę budowlaną, w ścianie zlokalizowane otwory okienne o wym. 6,40xl,4m. Od strony wjazdu do obiektu stwierdzono, że pierwsze przęsło (przestrzeń pomiędzy słupami konstrukcyjnymi) od strony obiektu nr "[...]" zabudowane jest płytą warstwową, drugie przęsło zabudowane jest płytą warstwową z zamontowaną bramą wjazdową segmentową o wymiarach 3,86x3,Om. Przęsło ostatnie tj.: ósme również zabudowane jest płytą warstwową. Pozostałe przęsła tj. 3, 4, 5, 6 i 7, przekryte są napiętą plandeką do wysokości ok. 3,2 m, wzmocnioną za pomocą poziomych rygli ściennych stalowych w połowie wysokości plandeki. Plandeka w części górnej przymocowana jest do zamontowanych w przęsłach ścian płytach warstwowych od wysokości ok. 3,2 m do połaci dachowej. Plandeka ma charakter stałego zamocowania i jest nieprzesuwna.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego PINB nałożył na A. D. i J. D. obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej obiektu nr [...] (wiaty na maszyny rolnicze), w terminie do 28 lutego 2019 r. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem [...]WIB z dnia [...].
Przy piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r. zobowiązane strony (A. D. i J. D.) przedłożyły ekspertyzę techniczną, która następnie została uzupełniona i poprawiona na wezwanie organu, w dniu 8 sierpnia 2019 r.
Decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego PINB odmówił nałożenia na A. D. i J. D. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego nr [...] tj.: wiaty na maszyny rolnicze, do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A. S., decyzją z dnia [...], nr [...],[...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W ramach prowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego, w dniu 7 września 2020 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których ustalono, że: obiekt na rzucie prostokąta o konstrukcji stalowej; posadzka na rzucie prostokąta, betonowa szlifowana; konstrukcja stalowa z elementów kwadratowych, dach z wiązarów kratowych stalowych, pokrycie z blachy warstwowej. Ściana tylna pełna z płyty warstwowej, ściana szczytowa zewnętrzna z oknem, ściana szczytowa od strony obiektu nr [...] i [...] pełna z drzwiami jednoskrzydłowymi, stanowiącymi przejście do obiektu nr [...]. Drzwi zastawione nieużytkowane. Ściana frontowa: cztery pola pomiędzy słupami, uzupełnione plandeką oraz fragmentem płyty warstwowej od okapu w dół o wysokości około 0,5 m. Wejście do wiaty w polu prostokątnym otwartym. W wejściu zamontowano pasy ochronne. Pole szóste zabudowane płytą warstwową. Wewnątrz budynku instalacja elektryczna i oświetleniowa. Wewnątrz znajduje się sprzęt rolniczy, kilka palet, kosz na odpady z tektury i folii oraz niskie regały. Komora lakiernicza tymczasowo składowana odłączona i nieużytkowana. W obiekcie w dniu kontroli nie stwierdzono niewłaściwego sposobu jego użytkowania oraz prowadzenia robót budowlanych.
W dniu 19 października 2020 r. dostarczono do organu protokół z pomiarów ochrony przeciwpożarowej w instalacjach elektrycznych z zabezpieczeniami nadprądowymi, uzupełnione w dniu 17 grudnia 2020 r., o autoryzację osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i energetycznych. W dniu 20 stycznia 2021 r. dostarczono z kolei oświadczenie kierownika robót elektrycznych o wykonaniu instalacji elektrycznej w obiekcie nr [...] zgodnie ze sztuką budowlaną.
Decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) PINB odmówił nałożenia na J. D. i A. D. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego nr [...], tj. wiaty na maszyny rolnicze, do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zmieniającym zatwierdzonym decyzją zmieniającą z dnia [...], obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi wiatę na maszyny rolnicze, o prostej stalowej konstrukcji, na planie prostokąta z dachem dwuspadowym, o konstrukcji nośnej w postaci słupów stalowych obudowany ścianami z trzech stron. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że obiekt został zrealizowany i oddany do użytkowania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z uwzględnieniem decyzji zmieniającej. Pierwsza odsłona przeprowadzonych robót budowlanych, udokumentowana w aktach sprawy za pomocą fotografii z dnia 2 czerwca 2016 r. doprowadziła niewątpliwie do zamknięcia bryły obiektu przegrodami budowlanymi, co niosło za sobą skutki prawne w postaci wydzielenia obiektu z przestrzeni. Powstała w ten sposób substancja wpisująca się zgodnie z art. 3 pkt 2 w definicję budynku, czyli takiego obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał na poszczególne cechy, jakie musi spełnić obiekt budowlany, aby móc zostać zakwalifikowanym do budynków i wywiódł, że wiata jest szczególnego rodzaju obiektem budowlanym, który według przepisów Prawo budowlanego nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia jej charakteru. Dopiero całkowite wydzielenie z przestrzeni za pomocą ścian czyniłoby z obiektu budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wiata jest to zatem budowla, która nie posiada, co najmniej jednej ściany. W świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. wiata składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie budynkiem, czy obiektem małej architektury. Podstawowymi cechami obiektu (budowli) pozwalającymi na uznanie go za wiatę są posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. O tym, z jakim obiektem mamy do czynienia decyduje również sposób jego użytkowania. Obiekt budowlany niespełniający w pełni wszystkich wymagań stawianym budynkom, w szczególności wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, należy jednak zakwalifikować do rodziny budowli. Stosownie do przedstawionego stanowiska organ wskazał na drugą wersję samowolnie przeprowadzonej przebudowy przedmiotowej wiaty. W tym zakresie ustalił, że wykonana obudowa z płyt warstwowych ukazana na fotografiach z dnia 2 czerwca 2016 r. w zdecydowanej większości została zastąpiona plandeką osłonową w kolorze szarym, w postaci trzech pionów mocowanych płacht w miejscu wycięcia wcześniejszych płyt osłonowych. Plandeka została napięta oraz wzmocniona stalowymi oraz drewnianymi ryglami poziomymi. Skrajne pola elewacji frontowej przedmiotowej wiaty pozostały przysłonięte płytami warstwowymi; pozostawiono również bramę wjazdową w drugim polu patrząc od strony północnej. Na tej podstawie organ stwierdził, że druga odsłona przeprowadzonej przebudowy nie zmienia charakteru obiektu budowlanego, jako budowli. Pomimo, że obiekt można uznać za wydzielony z przestrzeni nie spełnia normy dotyczącej wydzielania za pomocą "przegród budowlanych". W kwestii wyposażenia obiektu w instalację elektryczną, odgromową i wentylacyjną organ wskazał, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym wskazane instalacje zwolnione są z uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obowiązku zgłoszenia planowanych robót odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej jedynie wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku. W świetle rozpatrywanej sprawy doposażenie przedmiotowej wiaty - jako budowli, stanowi zatem kolejny trzeci etap samowolnie przeprowadzonej przebudowy obiektu. Wykonanie w budynku instalacji wewnętrznej może sprawdzać się do przebudowy tego budynku, jeżeli będą spełnione przesłanki definicji przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Powyższe znajduje również zastosowanie co do budowli, w omawianym przypadku w postaci wiaty. Odnosząc się z kolei do kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu (z wiaty służącej przechowywaniu maszyn rolniczych, na malarnię czy lakiernię wykorzystywaną na potrzeby produkcji) organ uznał, że nie mogła ona mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie z zakresu legalności przeprowadzonych robót budowlanych. W przypadku badania zmiany sposobu użytkowania obiektu organ bada podjęcie lub zaniechanie działań wpływających na szereg warunków wskazanych w art. 71 Prawa budowlanego, co może zostać rozpatrzone w odrębnym postępowaniu niezwiązanym z legalnością przeprowadzonych robót budowlanych. Nie można połączyć zbadania legalności przeprowadzonych robót z badaniem legalności zmiany sposobu użytkowania w ramach jednego postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejność należy rozpatrzeć sprawę legalności przeprowadzonych robót budowlanych w obrębie przedmiotowego obiektu, a w kolejnych krokach rozpatrzeć kwestię ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ zaznaczył, że nie zaprzecza temu, że zagospodarowanie przedmiotowego obiektu znacząco odbiega od typowej wiaty na maszyny rolnicze, jednakże nie zaprzecza również, że pierwotna funkcja obiektu została zachowana. Niemniej jednak wprowadzenie dodatkowego wyposażenia oraz osprzętu do przedmiotowej wiaty należy w ramach odrębnego postępowania rozpatrzeć w kontekście ewentualnego naruszenia art. 71 Prawa budowlanego. Powyższe nie mieści się bowiem w granicach postępowania dotyczącego legalności przeprowadzonych robót budowlanych. Jako ostatni element przeprowadzonej przebudowy organ wskazał wykonanie otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej wiaty. Co do tego organ zgodził się z tym, że przeprowadzona przebudowa w zakresie wykonania okien wymagała wcześniejszego dopełnienia odpowiednich formalności przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, jednak z uwagi na spełnienie wymogów dotyczących odległości ściany z otworami od granicy z własną działką większą niż 4 m, fakt wykonania otworów i wstawienia okien nie wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, okna wykonane zostały w ścianie osłonowej, niestanowiącej części konstrukcji wiaty i co za tym idzie zbędne jest rozważanie poprawności wykonania robót i ich zgodności ze sztuką budowlaną. Reasumując za bezsprzeczne organ uznał, że właściciele przedmiotowego obiektu dopuścili się licznie przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych noszących znamiona przebudowy wiaty, jednakże nie dopuścili się zmiany charakteru budowli w kontekście przekształcenia jej w budynek. Z uwagi na fakt, że nie zaistniało przekształcenie wiaty w budynek, a pozostałe wykonane prace nie stoją w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i przepisami aktów prawa miejscowego, w tym miejscowego planu zagospodarowania dla wsi J., stosując normę prawną zawartą w artykule 51 Prawa budowlanego, podjęto próbę legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie przebudowy obiektu budowlanego. Jednocześnie stwierdzając zgodność rezultatów przeprowadzonych robót budowlanych z przytoczonymi przepisami odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty co do zmiany sposobu użytkowania nie mogą natomiast zostać rozpatrzone w zakresie omawianego postępowania gdyż wykraczają poza przedmiot oraz ramy przepisów bieżącego postępowania. Dopiero po nabraniu przez niniejsze rozstrzygniecie waloru ostateczności organ rozpatrzy zebrany materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 71 Prawa budowlanego, w charakterze dopuszczenia przez właścicieli samowolnej zmiany sposobu użytkowania.
Od powyższej decyzji A. S. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 września 2020 r. inspektorzy nie zauważyli tego, że do wiaty na maszyny rolnicze (budynku nr [...]) został dobudowany kolejny budynek, który zamyka ścianą wiatę na maszyny rolnicze wobec czego, w jego ocenie wiata jest tym budynkiem. Ponadto, jak zaznaczył do decyzji organu powiatowego dołączono zdjęcia z poprzednich kontroli, które nie ukazują aktualnego stanu rzeczy tj. nie pokazują dobudowanego kolejnego budynku. Dalej odwołujący wyjaśnił, że od momentu rozpoczęcia postępowania w sprawie budynku nr [...] nie kwestionował legalności powstania wiaty na maszyny rolnicze, a jedynie sposób jej użytkowania. Wskazał, że uzyskanie pozwolenia na budowę wiaty miało za zadanie tak naprawdę doprowadzić do rozbudowy zakładu produkcyjnego. Sąd w wydanym w sprawie wyroku zasugerował czy nie doszło do rozbudowy zakładu". Mimo to PINB nadal prowadzi sprawy obiektów oddzielnie i nie traktuje ich jako jednego zakładu produkcyjny. Odwołujący podał, że z jego wiedzy wynika, że Pan D. zatrudnia obecnie ponad 30 pracowników, a z prowadzonych postępowania wynika, że tak naprawdę może prowadzić sam działalność w obiekcie nr [...], a jedynie w obiekcie [...] zatrudniać pracowników. Odwołujący zwrócił również uwagę, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem nie byłoby możliwe obecnie uzyskanie zezwolenia na budowę tej wielkości zakładu produkcyjnego, jaki istnieje na chwile obecną w tak małej odległości od granicy z sąsiednią działką.
W dniu 27 maja 2021 r. organ odwoławczy przeprowadził ponowne oględziny obiektu nr [...]. W ich trakcie ustalono, że obiekt budowlany jest parterowy na planie prostokąta. Zlokalizowany jest przy obiekcie nr [...] i nr [...] od strony północnej, a od strony wschodniej przy obiekcie nr [...] (numeracja obiektów przyjęta przez PINB). Konstrukcję nośną obiektu nr [...] stanowią słupy stalowe o przekroju kwadratowym. Na słupach oparte są stalowe wiązary kratowe. Od strony zachodniej obiekt obudowany jest płytami warstwowym (brak okien). Od strony północnej obiekt posiada ścianę wspólną z obiektem nr [...], w części wykonaną w formie bramy przesuwnej i z obiektem nr [...], która jest wykonana z płyt warstwowych. Od strony południowej ściana wykonana z płyt warstwowych z zamontowanymi 4 oknami. W tej ścianie zamontowano wentylator. Od strony wschodniej znajduje się otwór wjazdowy z przesuwnymi pionowymi pasami z pleksi. Ściana od strony wschodniej w części wykonana jest z płyt warstwowych, a w części (3 środkowe przęsła) posiada otwór wypełniony materiałem plandekowym. Otwór o wysokości 3,23 m od posadzki. Dach dwuspadowy o konstrukcji stalowej. Kratownice stalowe wykonane z profili zamkniętych (rury kwadratowe oparte na słupach). Posadzka betonowa. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną oraz nieużytkowaną instalację sprężonego powietrza. Według oświadczenia Pana J. D. instalacja przygotowana jest na ewentualną zmianę sposobu użytkowania. Wewnątrz obiektu znajduje się konstrukcja metalowa niezależna. Według oświadczenia jw. przygotowana jest do ewentualnej zmiany sposobu użytkowania. Montażowo ww. konstrukcja metalowa mocowana jest do słupów głównych obiektu. Pod częścią dachu obiektu, od strony północnej (obiekt [...] i [...]) wykonano strop podwieszony o konstrukcji stalowej z poszyciem płyt OSB, czołowo zamknięty. W obiekcie składowane są: traktor, przyczepa, zdemontowany kocioł oraz składowane są stalowe elementy wózka do spawarek. Odległość obiektu (narożnika południowo zachodniego) od ogrodzenia wynosi około 1,20m. Pomiar dokonany podczas oględzin wykazał, że obiekt posiada wymiary jak w załączniku nr 1 do protokołu. W trakcie oględzin sporządzono szkice rysunkowe obrazujące opis i dokumentację fotograficzną.
Decyzją z dnia [...], nr [...],[...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Za bezsporne uznał to, że przedmiotowa wiata została wybudowana w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę z dnia [...], nr [...], następnie zmienioną decyzją z dnia [...]. Wskazał, że o zakończeniu budowy A. D. zawiadomiła organ szczebla powiatowego w dniu 8 października 2014 r., a obiekt został wybudowany zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tym okresie. Powołując następnie ustalenia dokonane podczas oględzin co do obecnie istniejącego obiektu, w tym przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym, [...]WINB stwierdził, że obiekt nr [...] choć został konstrukcyjnie połączony z przedłużonym dachem obiektu nr [...] (nie jest natomiast połączony z obiektem nr [...]), stanowi odrębny, samodzielny konstrukcyjnie obiekt, który ma niezależny charakter (dla trwałości swojej konstrukcji i niezakłóconej eksploatacji, nie wymaga oparcia na innym obiekcie budowlanym). W obiekcie tym faktycznie wykonano roboty w zakresie dodatkowego obudowania w stosunku do uzyskanego pozwolenia na budowę, bowiem posiada on obecnie ścianę osłonową nie tylko od strony działki sąsiedniej (zachodniej), ale i od strony południowej, przy czym zamontowane są w niej 4 okna. Od strony północnej obiekt posiada z kolei ścianę wspólną z obiektem nr [...] w części wykonaną w formie bramy przesuwnej i z obiektem nr [...], która jest wykonana z płyt warstwowych. W trakcie oględzin kontrolujący uznali tę ścianę za wspólną, gdyż brama przesuwna oddzielająca od siebie obiekt nr [...] od obiektu nr [...] zamontowana została na konstrukcji obu tych obiektów (w trakcie oględzin była zastawiona od strony obiektu nr [...]). Od strony wschodniej obiektu znajduje się otwór wjazdowy z przesuwnymi pionowymi pasami z pleksi. Ta ściana w części wykonana jest z płyt warstwowych, a w części (3 środkowe przęsła) posiada otwór wypełniony materiałem plandekowym. Powyższe roboty nie spowodowały jednak, że obiekt przestał być wiatą. Nie zmienił on swojego charakteru mimo wykonania ścian osłonowych, gdyż jedna z jej stron - strona wschodnia, pozostała bez przegrody zewnętrznej. Podkreślając, że wiata jest budowlą, a nie budynkiem organ odwoławczy wywodził, że jedną z przesłanek uznania obiektu za budynek jest istnienie w nim ze wszystkich stron przegród budowlanych (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), których przedmiotowa wiata nie posiada. W związku z tym obiekt nr [...] obecnie nie wypełnia wymogów zawartych w definicji budynku i jest w dalszym ciągu budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Analizując sporny obiekt z perspektywy kryteriów kwalifikacji wynikających ze stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych [...]WINB podkreślił, że jego konstrukcja i wykonanie, mimo dokonanych robót świadczą o tym, że jest lekką budowlą o samodzielnej konstrukcji ze wspartym na słupach dachem dwuspadowym, który pozbawiony jest większości przegród zewnętrznych. Powyższej oceny nie zmienia zarówno wielkość jak i częściowe obudowanie obiektu, zwłaszcza, że w istocie obudowano materiałem nietrwałym (płyty warstwowe) wyłącznie dwie ściany, przy pozostawieniu części ściany wschodniej jako otwartej. Dlatego też należy uznać, że przedmiotowy obiekt nie posiada cech budynku. Stwierdzone podczas oględzin wyposażenie obiektu w instalację elektryczną, odgromową i wentylacyjną wymagało wprawdzie uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, jednak sam fakt zamontowania w wiacie instalacji nie powoduje, ani zmiany kwalifikacji obiektu z wiaty na budynek, ani także nie świadczy o dokonanej zmianie sposobu użytkowania. Wiarygodne są wyjaśnienia J. D., że instalacje wykonano celem uzyskania legalnej, ewentualnej zmiany sposobu użytkowania wiaty jednak, jak oględziny nie potwierdziły takiej zmiany. O ile zatem nieprawdziwe jest stanowisko organu powiatowego o braku możliwości badania w ramach przedmiotowego postępowania zmiany sposobu użytkowania obiektu, to w związku z niestwierdzeniem jej dokonania wymaga to tylko zasygnalizowania. Nawiązując do swojej wcześniejszej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie stwierdził wcześniej, że wykonanie w obiekcie suwnicy, instalacji grzewczej, umieszczenie w wydzielonym pomieszczeniu komór lakierniczych oraz wykonanie drzwi przesuwnych od strony obiektów zakładu świadczy o zmianie parametrów użytkowych wiaty i jest jednoznaczne ze zmianą sposobu jej użytkowania, niemniej jednak, jak dostrzegł, faktycznie zmiany tej nie potwierdzono, mimo składowania w tym obiekcie nie tylko maszyn rolniczych, ale także innych rzeczy. Dalej [...]WIN wskazał, że wykonane samowolnie roboty budowlane dotyczące częściowego obudowania obiektu ścianami osłonowymi jak również wykonania instalacji elektrycznej miały charakter przebudowy istniejącego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane nie wpłynęły bowiem na zmianę jego charakterystycznych parametrów, a zmieniły jego parametry użytkowe, czyli takie parametry, które są charakterystyczne dla konkretnego sposobu użytkowania obiektu. Bezspornym jest, że wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę wiata miała swoje pierwotne przeznaczenie określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym - była to wiata na maszyny rolnicze. Samo wyposażenie tej wiaty w instalacje elektryczną - co jak wynika z ówcześnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - nie mogło być zakwalifikowane jako zmiana charakterystycznych parametrów wiaty, a także nie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania tego obiektu. Z kolei częściowe obudowanie obiektu ścianami osłonowymi jako przebudowa istniejącej wiaty, posiadającej wymiary 24,30m x 9,40m, wymagało w okresie realizacji tych robót uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z brzmienia ówcześnie obowiązującego art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwolenia na budowę wymagała również budowa instalacji elektroenergetycznej wewnątrz budowli jaką jest wiata, co wynika z brzmienia ówcześnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust.1 pkt 1 ww. ustawy. Stosownie do tego organ odwoławczy ustalił, że wykonane samowolnie roboty budowlane (w zakresie ścian, jak i instalacji elektrycznej) bez uprzedniego uzyskania pozwolenia powinny podlegać legalizacji w trybie art. 50 i następne Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy roboty te zostały już zakończone, to po przeprowadzeniu postępowania, należy wydać jedną z decyzji o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Istotą instytucji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest odniesienie się do robót mających dopiero nastąpić. Decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego powinna zatem określać zakres wykonanych robót oraz zakres w jakim wykonane roboty są sprzeczne, a w jakim ewentualnie zgodne z prawem. O ile organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalenie natomiast, że roboty budowlane nie odpowiadają obowiązującym przepisom prawa jest podstawą do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaznaczając, że zasadniczym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ odwoławczy wskazał, że do wiaty, która to nie jest budynkiem, nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), wyznaczający minimalne odległości budynków względem granic działek budowlanych. Powołany przepis rozporządzenia odnosi się bowiem wyłącznie do budynków, a więc nie do budowli. Nie można zatem zgodzić się z odwołującym, że w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie wyłącznie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce tego obiektu. W zakresie zarzutów odwołania organ nie zgodził się również z tym, że jednym z powodów do wydania nakazu rozbiórki powinien być fakt, że inwestor występując o pozwolenie na budowę wiaty już nosił się z zamiarem wybudowania obiektu o zupełnie innym przeznaczeniu i taki też obiekt wybudował, a sporna wiata nigdy nie była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. W tej kwestii organ wyjaśnił, że przyszłe zamiary inwestora starającego się o uzyskanie legalnego pozwolenia na budowę nie mogą być poddawane ocenie organów administracji. Nie zgodził się również z tym, że jedno postępowanie winno zostać przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do wszystkich obiektów jako całości A. W tym zakresie organ zaznaczył, że przedmiotowa wiata na maszyny rolnicze jest odrębnym i niezależnym od pozostałych obiektem, którego stan prawny i faktyczny jest również inny niż pozostałych obiektów i dlatego może być analizowany jedynie w odrębnym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie nie jest bowiem mowa o jednym budynku rozbudowanym o poszczególne pomieszczenia, tylko o budowie poszczególnych obiektów odrębnych od siebie. Stosownie do dokonanej oceny [...]WINB podzielił stanowisko organu powiatowego, że roboty budowlane wykonane w legalnie wybudowanej wiacie na maszyny rolnicze, należy w okolicznościach niniejszej sprawy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Należy tez uznać, że były one zgodne ze standardami i nie wymagały wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Tym samym brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast w przyszłości inwestor zmieni sposób użytkowania przedmiotowej wiaty bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, to powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobligowany będzie przeprowadzić nowe postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu jej użytkowania.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wymaganych czynności wyjaśniających, a w efekcie błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła prawna konieczność wstrzymania budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia - w sytuacji, gdy roboty budowlane poczynione przez inwestora w przedmiotowym obiekcie zakwalifikować należy jako rozbudowę obiektu, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co warunkuje konieczność podjęcia przez organ działań w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem;
2) art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego, a to w szczególności poprzez:
- błędne zakwalifikowanie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie jako przebudowy obiektu budowlanego w myśl przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, podczas gdy obiekt, który miał rzekomo ulec przebudowie był wiatą, która nie charakteryzuje się posiadaniem kubatury, a po dokonaniu jej modyfikacji obiekt zyskał miano obiektu kubaturowego; jeśli roboty budowlane wiążą się ze zmianą kubatury obiektu nie mogą zostać zdefiniowane jako przebudowa - to tym bardziej roboty budowlane zmierzające do nabycia cechy "kubaturowości" nie będą mogły stanowić przebudowy obiektu w myśl prawa budowlanego, a będą rozbudową obiektu;
- błędne zakwalifikowanie robót budowlanych jako przebudowy obiektu budowlanego w myśl przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, w sytuacji gdy należy je zakwalifikować jako rozbudowę obiektu wskazaną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego; wskazać należy, że ww. rozbudowa dotyczyła budynku nr [...] stanowiącego wiatę, ale w efekcie ww. rozbudowa dotyczyła również obiektu nr [...], który nie mógł zostać rozbudowany w inny sposób tj. zgodny z przepisami prawa budowlanego;
- nieuznanie, że obiekt budowlany w obecnym kształcie zagraża życiu i zdrowiu ludzi – a to w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na prowadzenie w zakładzie działalności gospodarczej w postaci m.in. malarni proszkowej oraz istnienie w ww. obiektach instalacji i urządzeń mogących w realny sposób zagrażać bezpieczeństwu ludzi;
- nieuznanie, że wskutek przedmiotowych robót budowlanych powstał jeden budynek, w skład którego wchodzą: obiekt nr [...], obiekt nr [...] oraz pozostałe obiekty służące inwestorowi do prowadzenia działalności gospodarczej; przedmiotowe roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości nielegalną rozbudowę całego kompleksu i zaadaptowaniu poszczególnych budynków; do powyższego doszło celem powiększenia powierzchni i kubatury budynku wykorzystywanego przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej, którego rozbudowa zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie byłaby możliwa;
3) art. 153 k.p.a. (winno być p.p.s.a. – dopisek Sądu) - poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 593/17;
4) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - poprzez jego niezastosowanie i tym samym niewstrzymanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia w sytuacji, gdy roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie zakwalifikować należy jako rozbudowę obiektu;
5) art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak nakazania bezzwłocznego usunięcia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi w sytuacji, gdy poczynione roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości nielegalną rozbudowę obiektu, a istnienie obiektu budowlanego w obecnym kształcie zagraża życiu i zdrowiu ludzi w szczególności ze względu na prowadzoną w przedmiotowym obiekcie działalność gospodarczą;
6) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że obiekt nr [...], który jest w rzeczywistości budynkiem, nie spełnia warunków technicznych, a w związku z tym istnieje konieczność doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o łączne rozpoznanie sprawy ze sprawą ze skargi na decyzję [...]WINB z dnia [...], nr [...]. Uzasadniając zarzuty skargi wywodził, że stosownie do wskazań Sądu organ nie rozważył, czy obiekt nr [...] ma samodzielny i niezależny charakter - czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego przylega i z którym jest połączony drzwiami. W tym zakresie organy nie poczyniły takich ustaleń, podobnie jak nie dokonały też ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowe roboty budowlane miały charakter przebudowy czy rozbudowy. Wyjaśnienie tych okoliczności sprawy ma natomiast zasadnicze znaczenie, gdyż wpływa na zastosowanie prawidłowego trybu postępowania, bądź to określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego, bądź procedury przewidzianej w art. 48-49 Prawa budowlanego. Odnosząc się do ustaleń organu skarżący zakwestionował stwierdzenie, że modyfikacje wiaty nie spowodowały zmiany charakteru obiektu (obiekt nie przestał być wiatą), gdyż jedna ze stron obiektu pozostała bez przegrody zewnętrznej tj. strona wschodnia. Wskazał, że wobec dokonanych modyfikacji nie sposób uznać przedmiotowego obiektu za wiatę. Z każdej strony posiada on stałe przegrody, za które należy również uznać wzmocniony materiał plandekowy. Plandeka jest zamontowana wyłącznie na części jednego z boków obiektu. Stąd stracił on cechę otwartości przestrzennej, która jest charakterystyczna dla wiat. Obecnie stanowi budynek na co wskazuje fakt, że został wyposażony w instalację elektryczną, odgromową, grzewczą i wentylacyjną, na wykonanie których inwestor również nie uzyskał stosownych pozwoleń. Szczególnie wyposażenie obiektu w instalację wentylacyjną wskazuje na zamknięcie obiektu ścianami z każdej strony. Nie sposób bowiem uznać, że w odmiennej sytuacji tj. gdyby chociaż jedna ściana nie była obudowana, taka wentylacja byłaby w ogóle potrzebna z racji otwartości obiektu. Wywodząc, że dokonane modyfikacje obiektu nr [...] należy zakwalifikować jako rozbudowę skarżący wywodził, że rozbudowa dotyczyła budynku nr [...] stanowiącego wiatę, ale w efekcie dotyczyła również innych obiektów posadowionych na działce inwestora tj. w szczególności obiektów nr [...] i nr [...], które to nie mogły zostać ani wybudowane, ani rozbudowane w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego. Wskutek przedmiotowych robót budowlanych powstał w rzeczywistości jeden budynek obudowany z zewnątrz ścianami z każdej strony, powstały z połączenia wszystkich obiektów (nr [...]-[...]) w większości dotychczas będących wiatami. Został on wyposażony w system centralnego ogrzewania, system instalacji elektrycznej, system wentylacyjny i możliwa jest w nim komunikacja między poszczególnymi pomieszczeniami. Do powyższego doszło celem powiększenia zadaszonej i obudowanej powierzchni wykorzystywanej przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej. Podnosząc, że powyższa istotna okoliczność została pominięta przez organ skarżący wskazał, że sporny obiekt jest elementem ciągu technologicznego prowadzonej przez inwestora produkcji. Jest on technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami zakładu produkcyjnego. Nigdy też nie stanowił wiaty na maszyny rolnicze, gdyż powstał na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej. W obiekcie nr [...] podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, warunki higieniczno-sanitarne, warunki ochrony środowiska. Powyższe doprowadziło do ograniczeń i uciążliwości dla działki sąsiedniej. Dalej skarżący wskazał również, że ustalenie czym jest sporna inwestycja ma znaczenie dla stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 ust. 1 pkt 2 reguluje dopuszczalną minimalną odległość posadowienia budynku przy granicy działki, a także określa szereg innych warunków technicznych, które w przedmiotowej sprawie zostały naruszone. Funkcjonowanie powstałego obiektu jest ponadto sprzeczne z miejscowym planem obowiązującym dla terenu, na którym jest położony. Na terenach oznaczonych symbolem MU dopuszcza się bowiem zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową oraz zabudowę usługową, a uzupełniająco m.in. obiekty i pomieszczenia związane z drobną wytwórczością. Ponadto dla ww. terenów ustala się zakaz lokalizacji wszelkiego rodzaju obiektów i użytkowania terenów, których funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych. Organ nie dokonał analizy zgodności przedmiotowego obiektu nr [...] z zapisami powyższego rozporządzenia oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzestając na stwierdzeniu, że obiekt nie stanowi budynku, wobec czego nie zostanie objęty ww. regulacjami. Tymczasem obiekt nr [...] jest budynkiem i z pewnością nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazał, że w sprawie przeprowadzono wnikliwe postępowanie wyjaśniające, dokonano całościowej oceny, wykonano wyrok sądu, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu odniesiono się do wszystkich kwestii podnoszonych przeze skarżącego. Nie zgadzając się ze skarżącym w kwestii zasadności przeprowadzenia jednego postępowania w stosunku do obiektów [...] i [...] na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ zaznaczył, że przedmiotowa wiata jest odrębnym i niezależnym od pozostałych obiektem, którego stan prawny i faktyczny jest również inny niż pozostałych obiektów i dlatego może być analizowany jedynie w odrębnym postępowaniu. Zebrana w sprawie dokumentacja, jak i oględziny przeprowadzone przez pracowników WINB w O., w tym osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, nie potwierdziły natomiast tego, że obiekt w obecnym stanie zagrażał życiu i zdrowiu ludzi.
Pismem procesowym z dnia 31 stycznia 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z dokumentów, w postaci załączonych kopii dokumentacji fotograficznej przedstawiającej obiekty posadowione na działce a.
Na rozprawie, w dniu 8 lutego 2022 r., pełnomocnik uczestników postępowania – A. D. i J. D., wniósł o oddalenie wniosku dowodowego strony skarżącej.
Sąd postanowił nie uwzględnić ww. wniosku dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego e stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie - Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., w tym w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zwanej nadal k.p.a. i naruszeniem przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i c p.p.s.a.
Dokonując takiej oceny Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 593/17.
Kontrolowane obecnie decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego rozpoznając wniesioną skargę, na podstawie art. 153 p.p.s.a. należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte we wskazanym wyżej wyroku.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.
Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.
W braku takich okoliczności wyrok pozostaje wiążący i stanowi podstawę oceny legalności działań organów.
Dokonując w niniejszej sprawie oceny, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. Stąd dokonując oceny związany był poprzednim wyrokiem.
W tym miejscu nie jest celowe przytaczanie całych rozważań z ww. wyroku, które przedstawione zostały w stanie faktycznym sprawy i którego uzasadnienie, sporządzone z urzędu, znane jest stroną postępowania.
Należy jedynie przypomnieć, że uprzednio Sąd uchylił zarówno decyzję odwoławczą jak i decyzję utrzymaną nią w mocy uznając za przedwczesną ocenę merytoryczną organów. Stwierdził wadliwość w zakresie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy z uwagi na brak wyjaśnienia czy sporny obiekt nr [...], objęty postępowaniem, ma samodzielny i niezależny charakter, czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego przylega i z którym jest połączony drzwiami. Wskazał też, na brak dokonania ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowe roboty miały charakter przebudowy, czy też rozbudowy oraz dostrzegł wadliwości oceny dokonanej przez organy w kwestii zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako niepoprzedzonej wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Z uwagi na ujawnione wadliwości nie badał kwestii odnoszących się do oceny zagadnień materialnoprawnych, w tym nie zajął stanowiska co do kwalifikacji spornych robót budowlanych uznając jedynie, że konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnej kwalifikacji wykonanych robót ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. W przypadku przebudowy obiektu właściwy będzie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, natomiast rozbudowa obiektu wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48-49 Prawa budowlanego.
Oceniając obecnie zaskarżoną decyzję w kontekście zasady określonej w art. 153 p.p.s.a (tj. związania oceną sądu) Sąd uznał, że ponowie rozpoznając sprawę organy nie wykonały w sposób prawidłowy, całości zaleceń Sądu dotyczących wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i dokonania jednoznacznej oceny co do charakteru spornych robót budowlanych.
Należy wskazać, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, stosownie do wskazań Sądu przeprowadziły ponownie postępowanie wyjaśniające oraz dokonały ustaleń dotyczących spornych robót budowlanych. Przyjęta na ich podstawie kwalifikacja - zdaniem Sądu nie jest jednak prawidłowa. W konsekwencji też nieprawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie tryb naprawczy z art. 50 – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), a podjęte rozstrzygnięcie nie odpowiada przepisom prawa materialnego.
Należy dostrzec, że na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych podczas oględzin oraz na podstawie przeglądu dokumentacji związanej z budową oraz utrzymaniem obiektu nr [...], w określonym przez Sąd zakresie, organy dokonały oceny co do charakteru spornych robót budowlanych. W tym zakresie zgodnie przyjęły, że sporny obiekt stanowi wiatę zrealizowaną legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, a wykonane w nim liczne samowolne roboty budowlane stanowiły jej przebudowę. Na tej podstawie sprawę rozpoznano w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i stwierdzono, że wykonana przebudowa odpowiada przepisom prawa. Wobec kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy organ odwoławczy uznał też, że nie mają do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem.
Organ pierwszej instancji, stosownie do zaleceń Sądu nie dokonał jednak niezbędnej oceny w zakresie ustalenia czy istniejący aktualnie obiekt nr [...] ma samodzielny konstrukcyjnie charakter. Organ odwoławczy w tej kwestii ogólnie jedynie stwierdził, że choć został konstrukcyjnie połączony z przedłużonym dachem obiektu nr [...], stanowi odrębny, samodzielny konstrukcyjnie obiekt, który ma niezależny charakter. Uznając go za samodzielną wiatę nie tylko nie uzasadnił wystarczająco tego stanowiska w kontekście okoliczności faktycznych ustalonych w toku całego postępowania, w tym wskazanych przez Sąd w poprzednim wyroku, ale także pomimo zaleceń Sądu nie wypowiedział się wprost czy obiekt nr [...] ma wspólną ścianę z obiektem nr [...], co by przeczyło przyjętej ocenie, że jest samodzielnym konstrukcyjnie obiektem, czy tylko do niego przylega i z jest z nim połączony drzwiami.
W świetle całości okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania wyjaśniającego, w tym uwzględnionych we wcześniejszym wyroku, ww. ocena jest nieuprawniona i narusza przepisy Prawa budowlanego (obiekt nr [...] posiada wspólny dach, gdyż za takowe należy uznać stwierdzenie o przedłużeniu dachu z obiektu nr [...] na obiekt nr [...] oraz o wspólnej ścianie pomiędzy obiektami nr [...] i [...]).
Zauważyć należy, że w poprzednim wyroku Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych dotyczących obiektu nr [...] oraz obiektu nr [...] wynika, że zostały one wykonane na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych odpowiednio w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego (nr [...]) o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej oraz w sprawie budowy wiaty na maszyny rolnicze. Ustalono również, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności z zeznań skarżącego oraz przedstawionych przez niego nagrań, jak również z wyjaśnień J. D., że w obiekcie nr [...] umieszczona jest lakiernia proszkowa. Do tego obiektu przylega natomiast obiekt nr [...], który połączony jest z obiektem nr [...] drzwiami. Oba obiekty wchodzą natomiast w skład A i są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej.
Dalej Sąd wprost wskazał, że w odniesieniu do powyższych okoliczności faktycznych oraz zakresu udzielonego pozwolenia z dnia [...] na budowę spornej wiaty, organy powinny przede wszystkim wyjaśnić, czy obiekt nr [...], objęty niniejszym postępowaniem, ma samodzielny i niezależny charakter, czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego przylega i z którym jest połączony drzwiami.
Stosownie do tego, zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonując ustaleń i oceny organy nadzoru budowlanego zobowiązane są uwzględnić i rozważyć całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych. Ocena powinna przy tym uwzględniać obiektywny stan faktyczny istniejących na dzień rozpoznania sprawy ustalony na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy nie uwzględniły natomiast okoliczności faktycznych ujawnionych na wcześniejszym etapie postępowania, a wskazanych przez Sąd jako istotne dla dokonania prawidłowej kwalifikacji spornych robót budowlanych.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie wynika, że decyzją z dnia [...] (zmienioną następnie decyzją z dnia [...]) Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. D. pozwolenia na budowę wiaty na maszyny rolnicze o wymiarach 24,30m x 9,40m wys. 7,50m (kalenica). Podkreślić jednak trzeba, że sam fakt wydania takiej decyzji nie stanowi bezsprzecznie o tym, że sporny obiekt budowlany, zlokalizowany aktualnie w miejscu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, w istocie należy kwalifikować jako samodzielną i niezależną wiatę, która następnie została przebudowana. Stosownie do wiążących wskazań Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wykluczającym, w zakresie oceny legalności robót budowlanych, które doprowadziły do powstania spornego obiektu w jego aktualnej formie, dokonanie oceny w kontekście rozbudowy sąsiednich obiektów, w tym przede wszystkim obiektu nr [...].
Przeciwnie, stwierdzić należy, że w celu dokonania w niniejszej sprawie prawidłowej kwalifikacji obiektu i oceny legalności robót budowlanych konieczne było nie tylko dokonanie ustaleń co do poszczególnych robót wykonanych w obrębie wiaty, ale także uwzględnienie ich łącznego rezultatu, który odnieść należy zarówno do sposobu użytkowania, jak i do funkcjonalności istniejącego obiektu budowlanego jako wchodzącego w skład A i wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej. Należało uwzględnić praktyczny cel w jakim wykonano roboty budowlane i jakiemu służy obiekt budowlany. Tylko tak dokonana, wyczerpująca ocena, pozwala na dokonanie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych i zastosowanie właściwego trybu postępowania.
Z ustaleń dokonanych podczas oględzin przez organ pierwszej instancji (protokół z dnia 11 października 2018 r.) wynika, że obiekt nr [...] istniejący na działce nr a ma wymiary 23,84 x 9,12 m i wysokość 6,24 m. W protokole z oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu 27 maja 2021 r. wynika z kolei, że wysokość tego obiektu wynosi 6,38 m. Uwzględniając błąd pomiaru zauważyć przyjdzie, że wysokość obiektu jest niższa od wskazanej w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę o co najmniej 1 m. Co istotne przy tym, jak bezsprzecznie ustalono, że dach obiektu nr [...] został konstrukcyjnie połączony z przedłużonym dachem obiektu nr [...], czego nie przewidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę wiaty. Ponadto, od strony północnej obiekt posiada ścianę wspólną z obiektem nr [...] w części wykonaną w formie bramy przesuwnej oraz z obiektem nr [...], które to ściany wykonane są z płyt warstwowych. Posiada też ścianę pełną od strony zachodniej i ścianę z czterema oknami od strony południowej, które również wykonano z płyt warstwowych. Od strony wschodniej znajduje się z kolei przegroda, która w części wykonana jest z płyt warstwowych, a w części (3 środkowe przęsła) z materiału plandekowego, który (jak ustalono podczas oględzin w dniu 11 października 2018 r.) jest dodatkowo mocowany do istniejącej konstrukcji stalowej poprzez rury kwadratowe na dwóch wysokościach, a więc w sposób trwały. Znajduje się w niej również otwór wjazdowy z pionowymi przesuwanymi pasami z pleksi. Co więcej, obiekt został też wyposażony w instalacje elektryczną, odgromową i wentylacyjną, a jak wynika z protokołu oględzin organu odwoławczego także w nieużywaną instalację sprzężonego powietrza. Wewnątrz obiektu znajduje się ponadto niezależna konstrukcja metalowa, która jak oświadczył właściciel przygotowana jest do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W opisie zatwierdzonego projektu budowlanego jakkolwiek sporny obiekt został określony jako wiata przeznaczona do przechowywania sprzętu rolniczego, to wskazano natomiast, że ma on stanowić budynek w całości zaprojektowany do celów gospodarczych. Ponadto, nie planowano w nim żadnych instalacji.
W świetle wskazanych okoliczności, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że istniejący obecnie obiekt stanowi wiatę na maszyny rolnicze, która jak uznał organ odwoławczy jest odrębnym, samodzielnym konstrukcyjnie obiektem. O takiej jego kwalifikacji nie może świadczyć jedynie fakt, że konstrukcję nośna stanowią słupy stalowe, a przegroda od strony wschodniej wypełniona jest częściowo plandeką. Umknęło orzekającym organom, że sporny obiekt posiada wspólne ściany z ww. obiektami, w tym obiektem nr [...] wykonaną w formie bramy przesuwnej.
Z całokształtu okoliczności faktycznych wynika, że obiekt konstrukcyjnie został przystosowany do funkcjonalnego powiązania z obiektem nr [...] poprzez połączony dach oraz wspólną ścianę z przejściem, co znajduje potwierdzenie także w oświadczeniach właściciela, który w toku postępowania wskazywał, że obiekt przygotowano do zmiany sposobu użytkowania. Z uwagi na jego konstrukcyjne powiązanie nie sposób zatem uznać tak jak organ odwoławczy, że jest obiektem samodzielnym konstrukcyjnie.
Zauważyć przyjdzie, że zarówno konstrukcja spornego obiektu, jak i wyposażenie w różne instalacje, nie są zgodne z pozwoleniem na budowę wiaty na maszyny rolnicze, a istniejąca forma obiektu nie wskazuje w żaden sposób, aby jego celem było jedynie przechowywanie sprzętu rolniczego i zabezpieczenie go przed warunkami atmosferycznymi.
Z akt administracyjnych, w tym z protokołów oględzin i załączonej do nich dokumentacji fotograficznej bezspornie wynika, że obiekt nr [...] konstrukcyjnie jest połączony z obiektem nr [...] i funkcjonalnie jest przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej. Ze wszystkich stron wydzielony został z przestrzeni za pomocą trwałych przegród i posiada okna. Wykonano w nim przejście do budynku nr [...] oraz instalacje, a jego lokalizacja wskazuje, że wchodzi w skład całego kompleksu obiektów budowlanych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że oceniając legalność robót budowlanych, w ramach nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze zapobieganie takim działaniom inwestora, które mają na celu obejście prawa, tj. takim zabiegom i czynnościom, które rozpatrywane osobno z formalnego punktu widzenia nie naruszają przepisów prawa, ale uwzględniane łącznie w rzeczywistości zmierzają do osiągnięcia celu, który w świetle prawa jest zabroniony. Stąd powinny dokonywać oceny w kontekście całości okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie wiązało się z koniecznością uwzględnienia okoliczności funkcjonowania spornego obiektu w zespole innych obiektów przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Jakkolwiek sam zamiar inwestora dotyczący przeznaczenia obiektu nie mógł mieć znaczenia dla oceny legalności spornych robót budowlanych, to w ustalonym stanie faktycznym należało zwrócić uwagę na to, że zrealizowane roboty budowlane zmierzały w istocie do rozbudowy kompleksu obiektów budowlanych przeznaczonych do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej. Potwierdza to nie tylko sam fakt konstrukcyjnego i funkcjonalnego powiązania obiektu nr [...] z obiektem nr [...], ale także oświadczenie J. D., który w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 11 października 2018 r. oświadczył, że obiekt użytkowany jest jako wiata, ale że stara się o zmianę sposobu użytkowania obiektu na malarnie proszkową. Sądowi z urzędu wiadome jest ponadto, że A. D. dwukrotnie zgłosiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosty O. zmianę sposobu użytkowania wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową na działce nr a. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego podjęte w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu do tych zgłoszeń podlegały ocenie tut. Sądu w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 3/18 i z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 97/19. Jakkolwiek były to odrębne i niezależne przedmiotowo postępowania administracyjne, na gruncie niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że potwierdzają one starania inwestora o zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu, co niewątpliwie ma związek z jego funkcjonalnym przystosowaniem do prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji też, całość działań inwestora dotyczących spornego obiektu (takich jak: uzyskanie pozwolenia na budowę wiaty, zrealizowanie wiaty, a następnie samowolne wykonanie szeregu robót budowlanych zmierzających do zmiany konstrukcyjnej i funkcjonalnej obiektu oraz wystąpienie o zmianę sposobu użytkowania wiaty), w ocenie Sądu uznać należy jako próbę obejścia przepisów prawa budowlanego mającego na celu zalegalizowanie samowolnych robót budowlanych i uznanie obiektu nr [...] za zgodny z prawem bez dokonania przez organy faktycznej oceny co do jego zgodności z wymogami prawa budowlanego określonymi w rozporządzeniu oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oceniając zatem w niniejszej sprawie rezultat całości samowolnie wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły do powstania spornego obiektu, zdaniem Sądu należało uznać, że stanowi on budowlę, która spełnia funkcje użytkowe budynku, a jego realizacja w obecnym kształcie stanowiła rozbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) obiektu budowlanego nr [...], a nie jak uznały organy legalną budowę, w zakresie której doszło następnie do samowolnej przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W takiej też sytuacji, jak wskazano w poprzednim wyroku, organy prowadząc postępowanie zobowiązane były wdrożyć tryb legalizacji określony w art. 48 - art. 49 Prawa budowlanego, a nie jak przyjęły organy tryb naprawczy na podstawie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego.
Zgodzić się należy z tym, że w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów samej wiaty, takich jak jej kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, czy szerokość. Należało jednak uznać, że zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu nr [...] doprowadziła do zmiany kubatury i powierzchni zabudowy obiektów, w których prowadzona jest działalność produkcyjna, w tym do rozbudowy obiektu nr [...], a to na skutek konstrukcyjnego połączenia dachu obiektu nr [...] z przedłużonym dachem obiektu nr [...], a także posiadanie przez obydwa obiekty wspólnej ściany oraz przejścia.
Stosownie do dokonanej przez organy oceny zauważyć również trzeba, że nawet dokonując błędnej kwalifikacji spornych robót budowlanych jako przebudowy wiaty, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, organ odwoławczy nieprawidłowo uznał że nie znajdowały do nich zastosowania wymogi wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy, z zastrzeżeniem wskazanych wyjątków, stosuje się również przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało uznać, że sporny obiekt jako wydzielony z przestrzeni ze wszystkich stron za pomocą przegród wyposażony w instalacje oraz okna stanowi obiekt spełniający funkcje użytkowe budynku. Wobec tego ocena w niniejszej sprawie powinna zostać dokonana w zakresie spełnienia odpowiednich warunków wynikających z rozporządzenia.
Reasumując Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nie wykonały w sposób prawidłowy, całości zaleceń Sądu dotyczących dokonania oceny co do charakteru spornych robót budowlanych, gdyż nie rozpoznały całokształtu materiału dowodowego i nie uwzględniły istotnych okoliczności wskazanych przez Sąd. Wobec tego naruszyły art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Ponadto dokonana przez organy ocena nie odpowiadała okolicznościom faktycznym sprawy i naruszała art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego, a to na skutek uznania, że w sprawie miała miejsce przebudowa wiaty, podczas gdy wykonane samowolnie roboty budowlane uznać należało za rozbudowę mieszczącą się w pojęciu budowy określonej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Na skutek dokonania takiej nieprawidłowej oceny naruszony też został art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone w trybie art. 48 – art. 49 Prawa budowlanego, który znajduje zastawanie w przypadku rozbudowy zrealizowanej w warunkach samowoli.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej oraz usunięcia dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., tj. wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 22 lutego 2018 r. i stosownie do oceny dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, rozpoznania sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu, że sporny obiekt budowlany powstał w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, które uznać należało za rozbudowę obiektu nr [...], a nie za przebudowę wiaty.