II SA/Op 485/05

II SA/Op 485/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia WSA Krzysztof Bogusz(spr.) Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 26 listopada 2002 r. Z. S. i M. S., posługując się określeniem firmy, pod którą prowadzą produkcję sadowniczą "A" złożyli wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych w D.
Decyzją z dnia 17 stycznia 2003 r. Nr [...], Starosta Powiatowy w N. na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 września 1996r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Zarządowi Miasta i Gminy w N. dla inwestycji obejmującej pierwszy etap budowy składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy [...], według programu tego etapu na terenie działki położonej we wsi D.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, która dotyczyła budowy składowiska odpadów komunalnych we wsi [...]. Decyzja, co, do której wnioskodawca wystąpił o wznowienie postępowania dotyczyła tylko i wyłącznie I etapu realizacji inwestycji. Ten zaś nie wywiera niekorzystnego oddziaływania na teren sadu będącego własnością Z. S. Nadto Starosta uzasadniał, iż teren działki objęty pozwoleniem na budowę nie przylega i nie graniczy z działką nr a, na której prowadzona będzie inwestycja, a strefa potencjalnej uciążliwości, wyznaczonej obszarowo dla składowiska w I etapie, nie obejmuje działki nr b.
Decyzją z dnia 10 marca 2003r, Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji wynikało, że w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na realizację i etapu budowy składowiska odpadów komunalnych w D., strefa potencjalnej uciążliwości i oddziaływania na środowisko nie dotyczy działki wnioskodawcy o numerze a (sadu), która to działka na obecnym etapie inwestycji nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a tym samym Z. S. nie może być przyznany, w rozumieniu art. 28 Kpa, status strony w tym postępowaniu. Dlatego żądanie wznowienia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc i o pozwolenie na budowę, mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a Z. S. nie należy do tego kręgu.
Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się Z. S. W skardze sądowoadministracyjnej podtrzymał zarzuty zawarte wcześniej w odwołaniu, a dotyczące uznania go za stronę postępowania. Podniósł, że z dokumentów jednoznacznie wynika okoliczność szkodliwego oddziaływania składowiska na sad, co znalazło odzwierciedlenie w orzeczeniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie konieczności zachowania 200 metrowego pasa izolacji od sadu, a także trwałego oznakowania tablicami ostrzegawczymi terenu 200 metrów wokół granicy składowiska. Zdaniem skarżącego, w świetle powyższego, organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że strefa ochronna wynosi 200 metrów od kwatery składowania, bowiem jest to sprzeczne z dokumentami, które wyraźnie określają "strefę oddziaływania". Takie działania organu pozbawiły go statusu strony, a tym samym i wpływu na toczące się postępowanie administracyjne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z 10 marca 2005 r. w sprawie II SA/Wr 839/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone akty organów obu instancji. W motywach tego orzeczenia przede wszystkim zaznaczono, iż zakres rozpoznawanej sprawy determinowała okoliczność, iż postępowanie przed organem I instancji toczyło się w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania. Jako przyczynę wniosku strona powoływała okoliczność niedopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 września 1996r, Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Zarządowi Miasta i Gminy w N. dla inwestycji obejmującej pierwszy etap budowy składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy [...], według programu tego etapu na terenie działki położonej we wsi D. Wskazanie przez skarżącego Z. S. takiej podstawy wznowienia postępowania mieściło się, zatem w granicach ustawowych przyczyn wznowienia postępowania, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Powyższe skutkować powinno tym, iż organ administracji winien w tej fazie postępowania ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kpa lub art. 145a Kpa oraz czy został dochowany termin do złożenia wniosku, o którym stanowi art. 148 Kpa. Na tym etapie postępowania należy zbadać także, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, istotne z punktu widzenia art. 145 Kpa dla wznowienia postępowania np. czy wniosek dotyczy postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1998r., sygn. akt. IV 116/98; LEX nr 43747).
Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o ustawową przesłankę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i zawiera stwierdzenie, w którym składający je podmiot uważa, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu (taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie), a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie następuje w kolejnej fazie postępowania, prowadzonej już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. Na tym, bowiem etapie postępowania wznowieniowego organ administracji publicznej może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, a zatem wypowiedzieć się czy przysługiwał mu, czy też nie, przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kpa.
Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia postępowania. Może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 Kpa.
W świetle, zatem powyższych wywodów należy uznać, iż organ administracji bezpodstawnie, z naruszeniem art. 149 § 3 Kpa, orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując na wstępnym etapie postępowania oceny, iż Z. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 września 1996r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę Zarządowi Miasta i Gminy w N. dla inwestycji obejmującej pierwszy etap budowy składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy [...], według programu tego etapu na terenie działki położonej we wsi D.
Wydanie zatem przez Starostę Powiatowego w N., działającego jako organ I instancji, rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu wstępnym, które winno zakończyć się postanowieniem o wznowieniu postępowania lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (ale nie z przyczyn merytorycznych) stanowi naruszenie przepisów postępowania i powoduje konieczność wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, poprzez uchylenie takiej decyzji.
Sąd poprzednio rozpoznający sprawę, zwrócił też uwagę, że zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, zatem by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także ocenić je mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Organowi II instancji zaakceptował w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, niedostrzegające wskazanych wyżej wad postępowania, a tym samym powielił jego błędy, co musiało prowadzić w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wskazania, co do dalszego postępowania sprowadzały się do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W razie stwierdzenia, że nie występują przesłanki negatywne, na które wskazywano powyżej, niezbędnym będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, co wobec brzmienia art. 149 § 2 Kpa będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania, w zakresie wystąpienia lub nie przyczyn wznowienia. Właściwe zebranie i rozważenie całości materiału dowodowego w sprawie winno doprowadzić do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 Kpa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatowy w N., decyzją z [...] Nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 i 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 września 1996 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W motywach decyzji organ podniósł, że zatwierdzony projekt budowlany posiada pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w O., z których to opinii i dokumentacji wynika, że budowa pierwszej kwatery składowiska odpadów komunalnych "nie wywiera niekorzystnego oddziaływania na teren sadu tj. działki nr a będącej własnością Z. S.". Organ zaznaczył też, że teren działki nr b, na której zlokalizowane jest wysypisko "nie przylega i nie graniczy z działką nr a, a strefa potencjalnej uciążliwości wyznaczona dla terenu składowiska obszarowo w pierwszym etapie nie obejmuje tej działki.
W związku z takim stanem dokumentów, organ I instancji uznał, że Z. S. nie przysługuje "przymiot strony na zasadach określonych w art. 28 Kpa i dlatego nie otrzymał decyzji o pozwoleniu na budowę".
Niezależnie od tego, organ w motywach decyzji obszernie rozważał zachowanie terminu przewidzianego w art. 148 Kpa. W szczególności organ powołał się na wcześniejsza korespondencję między Z. S. a Urzędem Miejskim w N., a także na pewne zdarzenia faktyczne związane z budową składowiska, które "musiały być skarżącemu znane przed 14 listopada 2002 r." czyli przed dniem, który Z. S. przyjmuje jako datę dowiedzenia się o postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Rozważania organu w tej części, pełne emocjonalnych sformułowań w rodzaju "Z. S. należy do światłych ludzi", zakończyło stwierdzenie, że osoba ta wniosła podanie o wznowienie postępowania po upływie terminu miesięcznego, a zatem "uchybiła przepisowi art. 148 Kpa zawierającemu negatywną przesłankę do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym".
Na skutek odwołania wniesionego przez Z. S., Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przebiegu postępowania administracyjnego, wskazano po pierwsze, że nietrafne jest zarzucenie skarżącemu przez organ I instancji iżby uchybił terminowi z art. 148 § 1 Kpa. Zaznaczono, że nie ma w aktach dowodu na uczestniczenie odwołującego się w sesji Rady Miejskiej w N. w dniu 8 października 2002 r., a pozostałe okoliczności podniesione przez organ nie mogą stanowić dowodu dowiedzenia się przez zainteresowanego o wydanym pozwoleniu na budowę wcześniej aniżeli z pisma doręczonego 14 listopada 2002 r.
Oceniając natomiast tą "podstawę odmowy uchylenia decyzji, która dotyczy braku przymiotu strony" organ odwoławczy podniósł, że "wniosek o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji decyzja Urzędu Rejonowego w N. z 12 września 1996 r., dotyczyły pierwszego etapu budowy składowiska odpadów i zasięg oddziaływania omawianej inwestycji na środowisko (strefa potencjalnej uciążliwości) nie obejmowała nieruchomości Z. S.". Należało, zatem – zdaniem Wojewody [...] – uznać, że "nie przysługiwał mu przymiot strony, zgodnie z treścią, art. 28 Kpa". Po przedstawieniu treści tego przepisu organ odwoławczy końcowo zauważył, że zaskarżona decyzja słusznie odmówiła uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 września 1996 r.
Decyzje organów obu instancji doręczono stronie, oznaczonej przez organy jako "A".
Należy dodać, że w postępowaniu administracyjnym M. S. udzielił Z. S. pełnomocnictwa do reprezentowania go w tymże postępowaniu w dniu 2 września 2005 r.
Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez Z. S., który domagał się jej uchylenia. Skarżący zarzucał, tak jak w toku postępowania administracyjnego, że organy celowo pomijają okoliczności dla nich niekorzystne, a to: wynikającą z orzeczenia sanitarnego strefę niekorzystnego oddziaływania na środowisko, minimalną strefę sanitarną wynikającą z planu przestrzennego zagospodarowania Gminy [...] oraz faktyczną odległość sadu od wysypiska, rozumianego jako całość inwestycji, a nie jako powierzchnia tzw. pierwszej kwatery. Skarżący zaznaczył, że odległości te wynoszą odpowiednio 200m, 500m i 88m.
Z. S. podniósł, że "celowo przesunięto strefę potencjalnego zagrożenia z 200m poza ogrodzeniem składowiska na linię ogrodzenia składowiska od strony sadu podczas gdy z innych stron pozostawiono 200m strefę zewnętrzną jako obszar ograniczonego użytkowania". Takie działania są, zdaniem skarżącego, sprzeczne z "ochroną środowiska i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalającym 500m strefę sanitarną."
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z odwołaniem się do uzasadnienia zawartego w skarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożył wyciąg z załącznika do planu przestrzennego dotyczący minimalnej strefy ochrony sanitarnej oraz umowę darowizny z 6 października 2004 r., z której wynikało, że działka a obejmująca sad została darowana przez Z. S. jego synowi – M. S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180).
Rozpocząć należy od uwagi, że w związku z tym, iż sprawa była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, to koniecznym jest powołanie się na przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażane w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
W tej sprawie Sąd poprzednio rozpoznający sprawę wypowiadał się w przedmiocie procedury postępowania z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącej naruszeń art. 149 § 3 Kpa i art. 145 § 1 Kpa, przez organy obu instancji.
Związanie organu wyrokiem Sądu nie zwalnia organów orzekających ponownie od dochowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wymienić tu należy przede wszystkim zasady z art. 7 Kpa (prawdy obiektywnej), z art. 8 Kpa (pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) i z art. 11 Kpa (zasada przekonywania). Rozwinięciem tej pierwszej zasady jest przepis art. 77 § 1 Kpa, zaś następne znajdują wyraz nie tylko w prawidłowym prowadzeniu postępowania dowodowego, ale także we właściwym stosowaniu art. 107 § 3 Kpa. Organ narusza zasadę z art. 8 i 11 Kpa także wtedy, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony może w takiej sytuacji pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu jej okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 724/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 67).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy trzeba stwierdzić, że decyzje organów obu instancji, choć obszerne w warstwie uzasadnienia, bo wielostronicowe, to jednak pozostają zdawkowe w motywach odnoszących się do rozstrzygnięcia, czy Z. S. i M. S. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania.
Przy tym zaś, wskutek błędnego przyjęcia osoby (podmiotu) składającej wniosek z 26 listopada 2002 r., organy zupełnie w zasadzie pomijają w rozważaniach osobę M. S. i jego legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem.
Należy, zatem rozpocząć od uwagi, że podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu administracyjnym, i to zarówno ogólnym, jak i nadzwyczajnym (wznowieniowym), jest ten, kto ma w tym interes prawny (art. 28 Kpa). Organy obu instancji odmówiły tego interesu skarżącemu, ograniczając się przy tym w zasadzie do zacytowania treści wymienionego przepisu. Dlatego koniecznym jest kilka uwag o pojęciu strony i pojęciu interesu prawnego.
Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu, lub którego dotyczy postępowanie.
Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 Kpa, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.
Interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.
O istnieniu interesu prawnego – w myśl ugruntowanego orzecznictwa NSA – decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.
Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku (por. orzeczenia NSA z 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98 i z 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98).
Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Zdaniem NSA, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, mających stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego (tak NSA w wyroku z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).
Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.
Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność. Interes ten musi istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00).
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga, więc – zdaniem Sądu – ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (tu decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają stosowanie normy prawa materialnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania wpływu decyzji wydanych przez Starostę [...] i Wojewodę [...] na sferę praw strony skarżącej. W szczególności nie można obiektywnie stwierdzić, że decyzja, będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, nie dotyczy sfery praw i obowiązków strony skarżącej bez odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów.
Z pojęciem strony i jej interesu prawnego ściśle łączy się w rozpoznawanej sprawie prawidłowe określenie podmiotu postępowania. To zasadnicza kwestia wymagająca w sprawie wyjaśnienia.
Organy obu instancji przyjęły, że podmiotem postępowania jest "A". Tak określonemu podmiotowi doręczono decyzje obu instancji.
W związku z tym należy podkreślić, że treść wpisu do odpowiedniego rejestru czy ewidencji działalności gospodarczej nie ma znaczenia w sprawie o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę.
Obligatoryjność wpisu przedsiębiorcy do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej w rozumieniu art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004, Nr 173, poz. 1807 ze zm.) nie ma wpływu na pojęcie strony i jej interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę.
Każdorazowo, bowiem organ winien badać, kto jest podmiotem postępowania administracyjnego, w tym szczególnie w wypadku przekształceń podmiotowych. Wymagać będzie, zatem zbadania w toku ponownego rozpoznawania sprawy, czy wniosek z 26 listopada 2002 r. złożyły dwie osoby fizyczne, czy też inny podmiot. Trzeba tylko wyraźnie wskazać, że użycie we wniosku pieczęci firmowej podmiotu występującego w obrocie gospodarczym nie rodzi "automatycznie" obowiązku organu przyjęcia tego podmiotu jako strony. Zresztą udzielenie pełnomocnictwa przez M. S. dla Z. S. na wezwanie organu I instancji z 24 sierpnia 2005 r. (k. 55 – 57 akt administracyjnych) jest znaczące.
Z pojęciem podmiotu postępowania łączy się kwestia stosunków własnościowych gruntu użytkowanego jako sad, a oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka Nr a.
Jak wynika z przedłożonej Sądowi umowy notarialnej Rep A [...] z dnia 6 października 2004r., właścicielem działki Nr a położonej w D. a stanowiącej wraz z działką o Nr c gospodarstwo rolne obszaru 7,41 ha, był Z. S. Własność ta w części datowała się od 1978 r. (spadkobranie), a dalszej części od 1979 r. (umowa przekazania gospodarstwa rolnego). Z. S. następnie darował tą nieruchomość M. S.
W tym miejscu należy postawić pytanie, czy wskutek wyzbycia się własności nieruchomości Z. S. utracił przymiot strony. Odpowiedź musi być przecząca, gdyż ocenie organu podlegają fakty i prawo istniejące w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wówczas Z. S. pozostawał właścicielem nieruchomości, choć nie był jej wyłącznym użytkownikiem (por. a contrario wyrok NSA z 8 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1813/96, LEX 43769).
Dodatkowo należy wskazać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje ponadto interes prawny osoby, którą w decyzji organu wskazano jako stronę, ale nią de facto nie była. Osoba taka ma prawo w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy - wnieść skargę do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02 z glosą Wojciecha Chróścielewskiego /niepubl./).
W toku ponownego rozpatrywania sprawy nie może też umknąć organom ta istotna kwestia, że zaskarżona decyzja poprzedzona została wydaniem ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z 23 listopada 1995 r. nr [...], opartej między innymi na przepisie art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Skoro tak, to zgodnie z art. 47 tej ustawy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Oznacza to, że przesądzona została kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem (w tym planem zagospodarowania przestrzennego) zabudowy działki inwestora (por. wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 212/97, Monitor Prawniczy 2000/1/7).
Innymi słowy wszelkie wywody dotyczące samego faktu i zasad zabudowy działki inwestora nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż o dopuszczalności i zgodności z prawem tej zabudowy orzeczono w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy tym w myśl art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (por. ustawa z 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym DZ.U. 1999 nr 15 poz.139 ze zm.).
Mimo, że zasadność wykonania inwestycji w ramach wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być negowana, to nie można pominąć, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie może dojść, do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego.
Postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę prowadzone było w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994, Nr 89, poz. 414 ze zm.).
W kwestiach proceduralnych przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo przed Kpa, o ile regulują zagadnienia postępowania. Dotyczy to w szczególności unormowania z art. 28 Prawa budowlanego i art. 5 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Pierwszy z nich wskazuje strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, następnie drugi stanowi podstawę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Dla określenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego badany jest między innymi stan własności i sposób korzystania z nieruchomości gruntów sąsiedzkich. Art. 5 Prawa budowlanego zapewnia z kolei ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach dotyczących między innymi pozwoleń na budowę realizowanych na sąsiednich nieruchomościach.
Pojęcie nieruchomości sąsiedniej może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, na której prowadzona jest inwestycja. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle art. 144 Kodeksu cywilnego, i jest aktualne przy wykładni pojęcia interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy tym dla ustalenia interesu prawnego potrzebne jest jeszcze wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości, na leżące w pobliżu nieruchomości.
Organy administracyjne zobowiązane są do badania interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w ramach prowadzonego postępowania.
W rozpatrywanej sprawie organy nie przeprowadziły takiej oceny w stosunku do każdego z uczestników postępowania administracyjnego. Potraktowały ich łącznie, przy tym podstawą takiego rozstrzygnięcia, co do legitymacji czynnej pozostało użycie we wniosku o wznowienie postępowania nazwy firmy, pod którą prowadzono działalność sadowniczą.
Jak już powyżej podniesiono, nie zbadano przy tym, czy podmiot traktowany jako strona postępowania w obu instancjach administracyjnych ma legitymację czynną, niezależnie od tego czy mamy do czynienia ze spółką cywilną, spółką prawa handlowego czy też osobami fizycznymi prowadzącymi działalność sadowniczą pod określoną firmą.
Organy pominęły także w swoich rozważaniach, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę z 12 września 1996 r. w swym pierwotnym brzmieniu nie istnieje, gdyż została zmieniona decyzją z 12 sierpnia 1998 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r.
"Etapowanie" realizacji inwestycji budowy składowiska odpadów komunalnych w D. nie musi oznaczać ograniczenia strefy potencjalnej uciążliwości, wynoszącej 200 m wokół składowiska, ustalonej w decyzji z 23 listopada 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organy zupełnie też pominęły w ocenie interesu prawnego skarżącego okoliczność wynikającą z planu przestrzennego zagospodarowania z dnia 30 czerwca 1993 r. Plan ten w obrębie projektowanego gminnego składowiska odpadów komunalnych przewidywał 500 m minimalną strefę ochrony sanitarnej. Trudno przyjąć, aby właściciel nieruchomości położonej w obrębie strefy ochrony sanitarnej, wynikającej z planu miejscowego, nie miał interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącego budowy gminnego składowiska odpadów komunalnych.
Decyzje organów do tej okoliczności w ogóle się nie odnoszą, skupiając się na wielkościach wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji sanitarnej.
Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej, należało z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy oraz art. 135 ustawy uchylić decyzje organów obu instancji:
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Orzeczenia zawarte w pkt. 2 i 3 wyroku oparto na przepisie art. 153 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.