II SA/OP 47/06

II SA/Op 47/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący/
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
II OSK 1259/06 - Wyrok NSA z 2007-09-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], odrzucono dokonane przez A S.A. w P. zgłoszenie dotyczące zanieczyszczenia ziemi i gleby w obrębie działek nr a, b i c (obręb [...]). Decyzja wydana została na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1058 ze zm.). Postępowanie wszczęte zostało na skutek zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi, w którym jako sprawcę zanieczyszczenia wskazano B S.A. w W. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w oparciu o uchwały walnego zgromadzenia akcjonariuszy spółki C S.A., a następnie po zmianie nazwy spółki, D S.A. oraz dokonane zmiany we wpisie do rejestru handlowego spółki, A S.A. jest następcą prawnym D S.A., który powstał po przejęciu spółki B S.A. przez C S.A. Jednocześnie organ stwierdził, iż zgodnie z kodeksem cywilnym i art. 465 § 3 kodeksu handlowego spółka A S.A. weszła we wszystkie prawa jak i obowiązki ciążące na B S.A. Powołał się na poglądy wyrażone w tej kwestii przez Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa w piśmie z dnia 6 grudnia 2004 r. oraz w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Polityki Ekologicznej Ministerstwa Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. Odnosząc się do przesłanek określonych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy przesłanek organ uznał, iż w niniejszej sprawie zgłoszenie winno być odrzucone, ponieważ przedstawioną dokumentację stanowią kserokopie opracowania zatytułowanego "Raport z rozpoznania stopnia zanieczyszczenia gruntowo- wodnego (...)", a przy tym przedłożona dokumentacja nie potwierdza okoliczności jakoby sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. W szczególności nie zawiera ona wyników badań stopnia zanieczyszczenia z okresu działania B S.A. Przedłożone wyniki badania zanieczyszczenia gruntów wykonane w 2001 roku, nie stanowią wystarczającego dowodu, iż zanieczyszczenia dokonał inny podmiot, stanowiąc jedynie dowód aktualnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A., zgadzając się z twierdzeniem, iż jest następca prawnym byłej B pod tytułem ogólnym, zarzucił iż w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego co do praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Ponieważ przepis ten ma działanie retroaktywne, rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Tym samym niedopuszczalne jest uznanie w sprawie sukcesji publicznoprawnego obowiązku rekultywacji, gdyż zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny, dopuszczalność przejścia praw i obowiązków administracyjnych na inną osobę wymaga wyraźnego przepisu ustawy. Na poparcie tego twierdzenia przywołał poglądy wyrażone przez doktrynę. W przypadku łączenia spółek nigdy zasada generalnej sukcesji nie była nieograniczona. Zarówno bowiem przed jak i po wejściu w życie nowego Kodeksu spółek handlowych, przyjmowano że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność. Jednocześnie jednak następstwo prawne na podstawie nowego Kodeksu spółek handlowych jest ograniczone przepisami tego kodeksu. Na potwierdzenie tego, iż przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów Kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, odwołujący się powołał wyrok NSA z dnia 23 lipca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3617/95. Jednocześnie odwołujący wskazał, że obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia B S. A. i A S. A. stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym, był on regulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), który obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa. Dlatego też, w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ustawodawca udzielił władającym terminu, na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inna osobę. Przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte o model stosunku rzeczowego, co można wywieść stosując interpretację a contrario. Przyjęcie przedstawionego stanowiska oznacza, że strona odpowiada za szkody w środowisku, wyrządzone przez B, jedynie na podstawie przepisów prawa cywilnego. Nie podnosi jednak odpowiedzialności na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Co do kosztów usuwania zanieczyszczeń odwołujący się wyjaśnił, iż winien partycypować w nich tylko w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być z kolei przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie. Celem racjonalnego ustawodawcy było potwierdzenie, że władający, nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. Gdyby przyjąć zasadę administracyjnoprawnego następstwa prawnego, A S. A. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym częstokroć nie ma żadnych wiadomości. W braku historycznych badań ekologicznych i przy powszechnie znanym braku dbałości o środowisko w latach realnego socjalizmu doprowadziłoby to, wskutek specyfiki przyjętego modelu przekształceń własnościowych, do odpowiedzialności ekologicznej A S. A. za historyczne szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliwami na terenie całego kraju. Dodatkowo podkreślono, że rekultywacja terenów poprzemysłowych jest objęta finansowaniem z Funduszu Spójności, przy czym beneficjentem projektu finansowanego z Funduszu Spójności powinien być podmiot samorządowy. Wyjaśnił również, iż powstanie bazy paliw datuje się na okres międzywojenny, kiedy to baza stanowiła między innymi zaplecze dla przechowywania i załadunku na transport kolejowy paliwa produkowanego z węgla przez niemieckie zakłady chemiczne w B. W okresie drugiej wojny światowej obiekt spełniał funkcje głównej bazy zaopatrzeniowej wojsk niemieckich w paliwa płynne. W okresie powojennym baza była obiektem wojskowym o znaczeniu strategicznym i dlatego też brak jest z tego okresu informacji na temat działalności bazy oraz ewentualnych awarii. Z tego względu, z uwagi na przeładunki paliw, jakie dokonywały się na obiekcie przy braku wystarczających zabezpieczeń technicznych, do największych zanieczyszczeń gruntu doszło w okresie przedwojennym, w czasie wojny oraz w okresie powojennym, kiedy to bazą paliw dysponowało wojsko. W znacznie mniejszym stopniu grunty zostały natomiast zanieczyszczone w okresie posiadania stacji przez B. W okresie przejęcia stacji A S.A. dysponowała już Służbami Prewencyjnymi, zatrudniającymi specjalistów ds. ochrony środowiska, których zadaniem było szkolenie załogi w zakresie ochrony środowiska produktów i bieżące kontrolowanie obiektów. Ponadto, normy dopuszczalnych ubytków paliwa na obiekcie uległy znacznym ograniczeniom, A S.A. posiada certyfikat [...], a pracownicy działają zgodnie z polityką jakościową i środowiskową firmy. Jednocześnie na bazie paliw nie były zgłaszane sytuacje awaryjne, ani też wystepowanie ubytków paliw, a podczas dokonywanych kontroli obiektu nie stwierdzono zaniedbań, które mogły by wpłynąć na zanieczyszczenie gruntów. Występowanie na bazie paliw zanieczyszczenia gruntów potwierdziły dopiero wykonane w marcu 2000 r. badania, których wyniki przekazano do Starostwa. Badania wykonane zostały przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., a ustawa ta nie precyzuje, jakie wyniki badań powinny zostać załączone do wniosku zgłoszeniowego.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu sprawy, poza art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) należy również odnieść się do przepisu art. 1 ust. 1, który stanowi, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), wchodzi w życie z dniem 1 października 2001 r., z wyjątkiem art. 201-219, 272-321 i 401 ust. 2, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Organ odwoławczy przytoczył także treść art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Zauważył ponadto, iż w uzasadnieniu projektu tejże ustawy prawodawca wskazał wyraźnie, iż "określono zasady i terminy spełnienia obowiązków wynikających z prowadzenia w dniu wejścia w życie ustawy zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku, związane z dostosowaniem funkcjonowania tych zakładów do wymogów ustawy o ochronie środowiska (art. 11 i art. 12)". Jednocześnie organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony w literaturze, iż: "władający powierzchnią ziemi, na której przed wejściem w życie ustawy nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, zobowiązani są do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście do 30 czerwca 2004 r.. Zgłoszenia można jednak dokonać tylko, jeżeli było się władającym powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy poś, czyli 1 października 2001 r." Zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi winno zostać przez właściwy organ uwzględnione wówczas gdy podmiot zgłaszający spełnił łącznie przesłanki określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Odnosząc rozważania stanu prawnego do sytuacji faktycznej zaistniałej w niniejszej sprawie, organ stwierdził, iż jako bezsporne należy przyjąć, że zgłoszenie wniesiono do właściwego organu. Jednocześnie jednak przyjął, iż czynność zgłoszenia dokonana została po terminie. Jak uznał bowiem, pomimo datowania zgłoszenia na dzień 29 czerwca 2004 r., wniesione ono zostało w dniu 2 lipca 2004 r. Stwierdziwszy zatem, iż formalny warunek skutecznego złożenia zgłoszenia nie został spełniony, organ odwoławczy uznał iż organ I instancji mógł odrzucić zgłoszenie. Jednocześnie wskazał, iż z uwagi na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, okoliczność czy do zgłoszenia dołączono dokumenty, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., czy też nie, ma drugorzędne znaczenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A S.A. zarzucił organom prowadzącym postępowanie administracyjne naruszenie przepisów art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 7 kpa i art. 122 Ordynacji podatkowej. Skarżący podniósł również, iż organy administracji zastosowały niewłaściwą wykładnię przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., przez co przepis ten został błędnie zastosowany. Zgadzając się z twierdzeniem, iż A S.A. jest następcą prawnym B, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie odniesiono się w niej do kwestii następstwa prawnego pod tytułem ogólnym w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Wyrażając swoje stanowisko w tej materii wskazał, iż art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi lex specjalis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. W tym zakresie powtórzono argumentację odwołania. Odnosząc się do stanowiska organu II instancji, dotyczącego uznania terminu określonego w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., za termin prawa materialnego, skarżący podkreślił, iż termin wyznaczony w tym przepisie jest typowym przepisem prawa formalnego. Przepis ten określa bowiem specyficzną procedurę. Dlatego też dużo większe znaczenie ma ustalenie czy pismo zgłaszające zanieczyszczenia zostało nadane w urzędzie pocztowym przed upływem terminu. Skarżący zaznaczył, iż w niniejszej sprawie ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione. Jednocześnie oświadczył, iż dokonał zgłoszenia w dniu 30 czerwca 2004 r. wysyłając je listem poleconym na adres starostwa. Jako potwierdzenie tego faktu skarżący załączył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki w książce korespondencyjnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w jego ocenie zawarty w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), termin 30 czerwca 2004 r., jest terminem prawa materialnego (terminem materialnym). Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie prawa wyjaśnił, iż terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jako potwierdzenie dla zasadności zaskarżonej decyzji wskazał z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia17 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 160/05, niepub.).
Po doręczeniu stronie skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę, w celu wykazania, że A S.A. jest następcą prawnym B S.A., pełnomocnik skarżącej spółki przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu następujące dokumenty:
- wyciąg z protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki C S.A. w P. z dnia 19 maja 1999 r., z którego wynika, iż w dniu 19 maja 1999 r. Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy C S.A. podjęło na podstawie art. 463 pkt 1, art. 464 § 1, 2 i 4, art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 10 i 14 Statutu Spółki, uchwałę nr [...], o połączeniu C S.A. z siedzibą w P. z B S.A. z siedzibą w W., poprzez przeniesienie całego majątku B S.A. na C S.A. w zamian za akcje, które C S.A. wydać miała akcjonariuszom przejmowanej spółki. Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., skarżąca przesłała odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział [...] z dnia [...], sygn. akt [...];
- wyciąg z protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki C S.A. w P., z 19 maja 1999 r., z którego wynika, iż uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., nr [...], na podstawie art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 10 Statutu Spółki Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy C S.A., dokonało zmiany w § 1 ust. 3 Statutu Spółki, dotyczącym firmy, poprzez przyjęcie jego następującego brzmienia: "Spółka działa pod firmą: B Spółka Akcyjna. Spółka może używać skrótu: [...] S.A.". Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 19 maja 1999 r., skarżąca przesłała odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział [...] z dnia [...], sygn. akt [...];
- wyciąg z protokołu Nadzwyczajnego Walnego zgromadzenia Akcjonariuszy D Spółka Akcyjna w P., z dnia 3 kwietnia 2000 r., z którego wynika, iż uchwałą z dnia 3 kwietnia 2000 r., nr [...], na podstawie art. 431 § 1 Kodeksu handlowego oraz § 7 ust. 7 pkt 9 Statutu Spółki, dokonano zmiany § 1 ust. 3 Statutu, który otrzymał brzmienie "Spółka działa pod firmą: A Spółka Akcyjna. Spółka może używać skrótu: [...] S.A.". Jako potwierdzenie zmian w rejestrze handlowym, dokonanych w związku z uchwałą z dnia 3 kwietnia 2000 r., skarżąca załączyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział [...] z dnia [...], sygn. akt [...];
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa.
Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Przepis ten stanowi, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.
Odnosząc określone w przywołanym przepisie przesłanki do niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że niewątpliwie, jak wskazują wyniki badań dołączonych do zgłoszenia, na terenie stacji Bazy Paliw [...] nr [...] w B. doszło do znacznego zanieczyszczenia środowiska wodno - gruntowego. Zanieczyszczenie to miało miejsce przed wejściem w życie w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., tj. przed dniem 1 października 2001 r. Wnioskodawca, czyli A S.A., władał powierzchnią ziemi na terenie Bazy Paliw [...] nr [...] w B. w dniu wejścia ustawy w życie. Kontrowersja dotyczy zachowania przez wnioskodawcę terminu zgłoszenia oraz tego, czy zanieczyszczenia ziemi dokonał inny podmiot.
Oceniając zachowanie terminu zgłoszenia przypomnieć trzeba, iż pismo zawierające zgłoszenie zostało przesłane przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2004 r., za pośrednictwem poczty, a wpłynęło do organu w dniu 2 lipca 2004 r. Skuteczność wysłania zgłoszenia, dla oceny zachowania terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., zależy od tego, czy termin ten ma charakter materialny, czy też charakter procesowy. Do terminów procesowych ma bowiem zastosowanie art. 57 § 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, termin uważa się zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Na marginesie można zauważyć, że po dostosowaniu przepisu art. 57 § 5 K.p.a. do pojęć wprowadzonych ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), niewątpliwe jest spełnienie przesłanek art. 57 § 5 K.p.a., gdy pismo nadano w placówce operatora publicznego - Państwowego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej "Poczta Polska". Tak stało się w niniejszej sprawie, gdyż zgłoszenie zostało nadane w placówce "Poczty Polskiej" w K [...]. Wracając do głównego nurtu rozważań przypomnieć należy, iż przepisy art. 57 K.p.a. nie maja zastosowania do terminów materialnoprawnych (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 389). Zakwalifikowanie określonego terminu do terminów materialnych, czy procesowych powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej lub procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzające jest to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie skutku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, która tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną, jednostki (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 327 - 328). Wyłączenie powstania skutku materialnoprawnego oznacza, że w razie uchybienia terminu materialnego następuje wygaśnięcie praw o charakterze materialnym. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw przewiduje, jako skutek niespełnienia warunków ustawy, odrzucenie zgłoszenia w drodze decyzji. Warunki ustawy zostały sformułowane w art. 12 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis art. 12 ust. 4 nie przewiduje, dla przesłanki w postaci zachowania terminu do zgłoszenia, innego skutku, niż przewidziany dla wszystkich innych warunków wskazanych w art. 12 ust. 1. Skutek ten w każdym przypadku polega na odrzuceniu zgłoszenia. Już taki sposób usytuowania przesłanki zachowania terminu określa jej materialny charakter. Jeszcze wyraźniej charakter ten wynika z treści art. 12 ust. 4 in fine rozważanej ustawy wprowadzającej w powiązaniu z art. 12 ust. 1 tej ustawy oraz art. 102 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust. 1. Skutek prawny, o którym mowa w art. 12 ust. 1, polega na niestosowaniu, w razie skutecznego zgłoszenia, przepisów art. 102 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska. Przepisy art. 102 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska przewidują obowiązek rekultywacji gleby lub ziemi. Zgłoszenie dokonane z zachowaniem warunków art. 12 ust. 1 skutkuje uchylenie podstaw do nałożenia na podmiot obowiązku rekultywacji. Odrzucenie zgłoszenia, jakkolwiek w procedurze administracyjnej kojarzone z niezachowaniem warunków formalnych, w rozważanej kwestii oznacza wygaśnięcie prawa tego podmiotu do zwolnienia od obowiązku rekultywacji terenu. Co prawda przepis art. 12 nie stwierdza wprost, że roszczenie zgłaszającego wygasa z dniem upływu terminu do wniesienia zgłoszenia, ale nie przesądza to o tym, że określony w nim termin nie ma charakteru terminu materialnego, ze skutkiem w postaci wygaśnięcia prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA 1997/2/56). Bezskuteczność zgłoszenia jest przecież, jak już wyżej zasygnalizowano, efektem niespełnienia przez zgłaszającego warunków ustawy, tj. warunków materialnych sformułowanych w art. 12 ust. 1, w tym zachowania terminu wniesienia zgłoszenia.
Użycie w dyspozycji art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. słowa "może" nie oznacza dowolności starosty w przedmiocie przyjęcia lub odrzucenia zgłoszenia. Wskazuje, iż organ może odrzucić zgłoszenie jedynie w razie niespełnienia warunków ustawy. Nie uprawnia natomiast starosty do przyjęcia zgłoszenia (nie wydania decyzji o sprzeciwie) w przypadku niezachowania przez zgłaszającego warunków określonych w art. 12 ust. 1. W żadnym razie celem ustawodawcy nie było umożliwienie zaistnienia stanu, w którym ani władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., ani inny podmiot (który spowodował zanieczyszczenie), nie byliby zobowiązani do rekultywacji. Taką zaś sytuację wytworzyłoby odczytanie przepisu art. 12 ust. 4 jako uprawnienia starosty do przyjęcia zgłoszenia, mimo niezachowania warunków z art. 12 ust. 1. Powtórzyć zatem przyjdzie, iż to nie decyzja o odrzuceniu zgłoszenia, ale upływ terminu zgłoszenia powoduje wygaśnięcie roszczenia zgłaszającego. Decyzja o odrzuceniu ma więc charakter deklaratoryjny. Unormowanie z art. 12 ust. 4 in fine omawianej ustawy nie tyle zaś przeczy tej ocenie, ile pozwala na jasne wyodrębnienie dwóch spraw administracyjnych: jednej opartej na art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. i drugiej, prowadzonej na podstawie materialnej wskazanej w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. może uzyskać zwolnienie od obowiązku rekultywacji z powodów określonych w art. 12 ust. 1, jedynie w postępowaniu przewidzianym w art. 12, a nie w drodze "zarzutu" w trakcie procedury nakładania obowiązku rekultywacji.
Dla ustalenia daty dokonania zgłoszenia konieczne jest określenie procesowej formy zgłoszenia, a w związku z tym ocenienie skuteczności tej wypowiedzi wnioskodawcy, na podstawie norm regulujących taka formę komunikowania się strony z organem. W tym zakresie skład orzekający identyfikuje się z poglądem, według którego zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a więc datą dokonania zgłoszenia jest, w myśl art. 61 § 3 K.p.a., dzień doręczenia zgłoszenia organowi (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 160/05, niepublikowany). Skoro mamy do czynienia z terminem materialnoprawnym nie wchodzi w grę dzień nadania pisma w placówce pocztowej, w warunkach art. 57 § 5 K.p.a. Zauważyć warto, odnosząc się do innego poglądu wyrażonego w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1160/55, niepublikowany; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 843/05, niepublikowany), że nie ma podstaw, w przypadku art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu (...), do posługiwania się analogią, tj. stosowania przepisów normujących przerwanie biegu przedawnienia w prawie cywilnym. Skoro zaś materialne prawo administracyjne nie zawiera (mimo prób podejmowanych w tym zakresie) norm ogólnych, na kształt części ogólnej Kodeksu cywilnego, to za kompletne uregulowanie zagadnień związanych z biegiem terminu do wniesienia zgłoszenia uznać należy przepisy omawianej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. W tym akcie prawnym nie ma zaś przepisu umożliwiającego przyjęcie, iż nadanie zgłoszenia w placówce pocztowej jest równoznaczne z przerwaniem biegu terminu, czy też z zachowaniem terminu.
Nie została nadto spełniona przesłanka spowodowania zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot. Ocena ta oparta jest na stanowisku, według którego A S.A. jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) B S.A. Następstwo to nastąpiło, w myśl art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), z mocy prawa, jako skutek aktu notarialnego, mocą którego spółka przejmująca (C S.A.) wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (B S.A.). W wyniku takiego połączenia spółek powstała Spółka Akcyjna, która następnie ostatecznie zmieniła nazwę (firmę) na A S.A. Przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą, w drodze sukcesji uniwersalnej, nastąpiło w chwili wykreślenia spółki przejętej z rejestru (por. S. Sołtysiński, A. Szwajkowski, J. Szwaja "Kodeks handlowy. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1997, s. 1414, 1163). Skład orzekający opowiada się za poglądem, zgodnie z którym sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 w/w Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1160/05, niepublikowanego; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Łd 955/01, ONSA 2004/1/29; wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 2791/97, ONSA 2000/1/19). Obowiązek rekultywacji, który jest przedmiotem zarówno art. 102 ust. 1 - 3 Prawa ochrony środowiska, jak i przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, jest obowiązkiem wynikającym z materialnego prawa administracyjnego. Niezależnie od tego warto zauważyć, że użyte w art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. pojęcie "władającego" nie jest oderwane od tytułu prawnego do powierzchni ziemi ("terenu" - w rozumieniu art. 110 Prawa ochrony środowiska). Władającym nieruchomością obejmującą sporny teren jest przede wszystkim właściciel. Zgodnie z art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, za władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (por. W. Szczuka - Skarżyńska "Nasze wspólne dobro", Rzeczpospolita 2003/7/2). Wewnętrznie sprzeczna wydaje się w tej sytuacji konstrukcja, według której nie kwestionuje się następstwa cywilistycznego skarżącego po B S.A., a jednocześnie uważa się poprzednika prawnego za "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 omawianej ustawy. Pamiętać należy także o treści pojęcia obowiązku rekultywacji. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości. Obowiązek ten nie ma charakteru cywilnoprawnego, tak jak obowiązki z tytułu szkody spowodowanej oddziaływaniem na środowisko (art. 322 i nast. Prawa ochrony środowiska), ale środek, którym posługuje się ustawodawca (przywrócenie do stanu wymaganego standardami jakości) ma cechy restytucji przewidzianej w art. 363 § 1 K.c. Od sposobu naprawienia szkody wymienionego w art. 363 § 1 K.c., rekultywacja różni się jedynie tym, że władający ma przywrócić, do stanu sprzed zanieczyszczenia, ziemię lub glebę na nieruchomości, którą włada, a nie na nieruchomości osoby poszkodowanej, w rozumieniu prawa cywilnego. Dla pełnego obrazu omawianej regulacji dodać można, iż art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zawiera domniemanie spowodowania zanieczyszczenia przez władającego. Domniemanie to podlega obaleniu w warunkach art. 102 ust. 2 tej ustawy. Obalenie domniemania dla stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odbywa się zaś w ramach art. 12 ust. 1 tej ustawy. Oba te unormowania statuują zasadę cywilnoprawną, według której odpowiedzialny jest sprawca zanieczyszczenia (potwierdzają tę regułę wyjątki z art. 102 ust. 3 - 5 Prawa ochrony środowiska). Element publicznoprawny sprowadza się więc do tego, iż przywrócenie do stanu poprzedniego następuje w ramach ochrony dobra wspólnego (powierzchni ziemi - w rozumieniu art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska - bez zanieczyszczeń), nie zaś ochrony innego podmiotu uczestniczącego w obrocie cywilnoprawnym. Zdaniem składu orzekającego takie połączenie cech publicznoprawnych i cywilnoprawnych obowiązku rekultywacji potwierdza stanowisko, zgodnie z którym następca prawny władającego pod tytułem ogólnym jest obowiązany do rekultywacji powierzchni ziemi, zanieczyszczonej przez poprzednika prawnego. Następca taki nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw.
W odwołaniu skarżący szeroko przedstawił rys historyczny, dotyczący poszczególnych podmiotów władających gruntem w przeszłości, w tym także podmiotów będących poprzednikami historycznymi byłej b. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia prawnego w świetle załączonej do akt dokumentacji, a także treści zgłoszenia, tym bardziej, że inne podmioty – poza B – nie zostały przez skarżącego w zgłoszeniu z dnia 29 czerwca 2004 r. zidentyfikowane.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.