II SA/Go 324/24

II SA/Go 324/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 28, art. 107 § 3, art. 148 § 1 i 2, art. 145  § 1 pkt 4, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1, art. 149 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 - 4, art. 29 ust. 1 pkt 11 i ust. 3 plt 1 lit. d, art. 30 ust.1 b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako k.p.a.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielono pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ uznał bowiem, że A. R. nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji paliw.
A. R. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – u.p.b.) przez niestaranne i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, który został w sprawie zebrany i uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, chociaż nieruchomość skarżącej będzie mieć ograniczoną możliwość lewoskrętu przy kierunku jazdy z [...] do [...]. Odwołująca wniosła o przeprowadzenie dowodu z części graficznej projektu przebudowy drogi przedstawiającej przedmiotową inwestycję oraz działki sąsiednie, na okoliczność wyłączenia powierzchni części drogi znajdującej się na wysokości wyjazdu z nieruchomości skarżącej oraz uniemożliwienia lewoskrętu. Z uwagi na wskazane naruszenia strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył przepis art. 16 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił pojęcie strony postępowania zdefiniowane art. 28 ust. 2 u.p.b. określający kategorie podmiotów, którym przysługuje interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę, stanowiący przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a.
Zgodnie z przywołanym art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decyduje tytuł prawny do nieruchomości oraz ograniczenie w zabudowie terenu wynikające
z przepisów prawa wprowadzone na danej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją wyrażoną w art. 3 pkt 20 u.p.b., należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Powołując się na orzecznictwo organ
II instancji stwierdził, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia
w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar
w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru, powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
Organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zabudowie terenów sąsiednich, co wynika z przepisów określających warunki sytuowania obiektów na działce budowlanej określonych
w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225; dalej jako r.w.t.), istniejącym sposobie zagospodarowania działki skarżącej. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania organ odwoławczy uwzględnił również, z uwagi na rodzaj przedmiotowej inwestycji, wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 z. zm.; dalej jako r.w.t.b.s.p.), obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te regulują bowiem kwestie związane z sytuowaniem poszczególnych elementów stacji paliw płynnych na działce budowlanej, w tym odległości jakie należy zachować od granicy działki sąsiedniej.
Wskazana przez skarżącą działka nr [...] nie graniczy z nieruchomościami objętymi inwestycją. Inwestycję od nieruchomości odwołującej się rozdziela działka drogowa, na której zlokalizowany jest pas drogowy drogi wojewódzkiej. Uzasadniając przysługujący jej przymiot strony skarżąca podnosi kwestie dotyczące pozbawienia jej możliwości skrętu w lewo przy wyjeździe z jej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego nie wskazuje na jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości spowodowane przedmiotową inwestycją w całej swojej korespondencji kierowanej do organu I i II instancji.
Projektowana stacja paliw wraz z infrastrukturą techniczną nie będzie wymuszać na właścicielu, użytkowniku wieczystym czy zarządcy nieruchomości nr [...] zmiany jego planów inwestycyjnych i budowy w sposób inny np. w odległości większej lub mniejszej niż odległość określona w § 12 przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że kwestie związane z bezpieczeństwem pożarowym zostały spełnione. Na projekcie tym oznaczono strefy zagrożenia wybuchem, które znajdują się w znacznej odległości od działki nr [...] z budynku na tej działce. Obejmują one wyłącznie teren objęty inwestycją. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zabudowie działki nr [...] ze względu na zacienianie, przesłanianie czy dostęp do światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Organ odwoławczy przeanalizował również kwestie związane z ochroną środowiska i ograniczeniami w zabudowie terenów sąsiednich wprowadzonych
w związku z inwestycją wynikającymi z przepisów ochrony środowiska. Na podstawie tych przepisów mogą bowiem zostać wyznaczone obszary wyłączone z użytkowania (zakaz zabudowy) ze względu na powstanie inwestycji czy też ograniczenia
w zabudowie terenów sąsiadujących. Ograniczenia takie wprowadzane są wyłącznie w ściśle określonych przypadkach.
Projektowana inwestycja nie będzie niekorzystnie oddziaływać na otoczenie
i środowisko przyrodnicze. Nie zachodzi również konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Nie występuje znaczące negatywne oddziaływania na ludzi. Nie zalicza się ona do przedsięwzięć oddziałujących na środowisko. Projektowana inwestycja nie powoduje również żadnych uciążliwości i utrudnień
w możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich i nie ogranicza ich właścicielom dostępu do drogi publicznej oraz do mediów takich jak woda, kanalizacja, energia elektryczna, cieplna i środki łączności.
Działka nr [...] nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Strona podała, że zmianie ulegnie sposób skomunikowania jej nieruchomości z drogą (uniemożliwienie skrętu w lewo). Jednakże przebudowa drogi nie jest przedmiotem wniosku inwestora i nie była poddana ocenie przez organ I instancji w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu naruszenia przepisów prawa organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się wskazanego naruszenia przepisów przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy był kompletny i nie wymagał uzupełnienia. Na jego podstawie możliwe było zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie, które znalazło swój wyraz w zaskarżonej decyzji. Fakt, że odwołująca się nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia podjętego
w postępowaniu nie oznacza, że postępowanie organu przeprowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco zbadany i wyjaśniony. Wbrew zarzutom odwołania organ poczynił
w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski. Nie było też podstaw do przyjęcia, aby organ gromadził i rozpatrywał materiał dowodowy w sposób wybiórczy, powierzchowny lub niewłaściwy.
Odnosząc się do żądania przeprowadzenia dowodu z rysunku przebudowy drogi przedstawiającej przedmiotową inwestycję oraz działki sąsiednie, na okoliczność wyłączenia powierzchni części drogi znajdującej się na wysokości wyjazdu z nieruchomości skarżącej oraz uniemożliwienia lewoskrętu organ II instancji wyjaśnił, że przebudowa drogi nie jest przedmiotem wniosku inwestora analizowanego w niniejszej sprawie. Ten zakres robót podlegał analizie w innej sprawie i przez inny organ. Przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu nie przyczyni się zatem do wyjaśnienia sprawy i nie dowiedzie występowania obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na działkę skarżącej.
O ile nawet oddziaływanie takie występuje w sensie faktycznym i wynika z przebudowy drogi, to nie jest to oddziaływanie, które wprowadza ograniczenia w zabudowie nieruchomości strony. Nie jest ono również bezpośrednio związane z budową stacji paliw. Związek ten jest wyłącznie pośredni.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła A. R., która podniosła, że w żadnym z pism kierowanym do różnych organów nadzoru budowlanego jak i do SKO nie sprzeciwiała się budowie stacji paliw. Przedmiotem jej skarg jest sztuczne rozdzielenie zadania inwestycyjnego na stricte budowę obiektu stacji oraz przebudowy drogi przyległej do jej posesji i budowanej stacji paliw, a tym samym rażąco jednostronna i arbitralna zmiana organizacji ruchu na tym odcinku drogi wcześniej wojewódzkiej nr[...], a obecnie drogi - ulicy miejskiej.
Skarżąca powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. poz. 1729; dalej jako r.w.z.r.) podała, że zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi lub budową dojazdu do obiektu przy drodze stanowi integralną część dokumentacji budowy. Stanowi zatem nieodłączny element całego zamierzenia inwestycyjnego i winna być procedowana jako nieodłączny obiekt budowy ("§ 4 pkt 2" r.w.z.r.). Ponadto w ocenie skarżącej w "§ 8 pkt 6 ppkt 1" r.w.z.r. jest wyraźna sugestia o brzmieniu: "organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1. niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami transportowymi lub potrzebami społeczności lokalnej. To uprawnienie nie zostało zdaniem strony wzięte pod uwagę, mimo jej licznie składanych próśb, wniosków i skarg przejrzyście opisujących zastrzeżenia, czym naruszono art. 7a § 1 k.p.a.
Skarżąca przytaczając art. 33 ust. 1 u.p.b. stwierdziła, że zarówno przebudowa drogi jak i budowa stacji są z sobą integralnie związane. Lakoniczne stwierdzenie organu o jakieś innej procedurze zezwalającej na przebudowę ulicy, a stanowiącej jedyny punkt sporny jest w ocenie skarżącej jaskrawym przykładem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie i zupełne pominięcie uzasadnienia podjętej decyzji w tym aspekcie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że podnoszona przez skarżącą kwestia przebudowy drogi i wpływu tej przebudowy na sposób dostępu jej nieruchomości do drogi publicznej (ograniczenie możliwości lewoskrętu) nie stanowiła przedmiotu postępowania zakończonego badaną decyzją organu I instancji. Przebudowa drogi była przedmiotem zgłoszenia. Zgłoszenie to rozpatrzył i przyjął bez sprzeciwu Wojewoda [...]. Informacja ta, wbrew temu co podnosi skarżąca, jest jej znana. Prowadziła ona bowiem korespondencję z Wojewodą [...] w tej sprawie.
W piśmie z dnia [...] r. skarżąca podniosła między innymi, że arbitralność decyzji organu I instancji, brak reakcji na rzeczowe zarzuty stawiane przez nią, a akceptowane przez odpowiednie wydziały organu odwoławczego, świadczą o wyraźnym faworyzowaniu inwestora stacji paliw. W ocenie skarżącej staje się jasne, prawnie niedopuszczalne, rozdzielenie budowy obiektów stacji paliw od przebudowy drogi - ulicy przyległej do realizowanej inwestycji i innych użytkowników tej ulicy. Taki "manewr urzędniczy" jest zdaniem strony rażącym naruszeniem prawa. Jasny staje się cel tego manewru: wyeliminować z kręgu obszaru oddziaływania, a tym samym z prawa strony postępowania wszystkich użytkowników po przeciwnej stronie drogi. Wprowadzono więc przebudowę drogi jako osobne zadanie, łamiąc postanowienia r.w.z.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w powyżej zakreślonych graniach, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., była w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., znak: [...], wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] r., znak: [...] którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielono pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].
Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej powołaną powyżej ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Jako nadzwyczajny tryb postępowania stwarza ono możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.
Warunkiem uruchomienia tego trybu jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które następnie daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z zestawienia powołanych przepisów wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że prowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie, czy w sprawie wystąpiła wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania, nie przesądza jeszcze, że dana przesłanka wystąpiła w sprawie. Dopiero bowiem dokonane w toku wznowionego postępowania pozytywne ustalenia przez organ wystąpienia owej przesłanki wznowienia przesądzają o jej istnieniu w sprawie.
Jednocześnie podkreślić należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.
W kontrolowanej sprawie należy zwrócić uwagę, iż skarżąca w sposób wyraźny i jednoznacznie – będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wskazała, że jej pismo z dnia [...] r. winno było zostać potraktowane wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., a jako podstawę wznowienia postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. ponaglenie z [...] r.).
Skarżąca w powyższych pismach podnosiła, że powinna być stroną postępowania zakończonego powyższą decyzją, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie dotyczy jej interesu prawnego, jako właścicielki sąsiednich działek w stosunku do nieruchomości, na których przewidziana jest inwestycja objętą tą decyzją. Przy czym z akt sprawy (tj. map znajdujących się w aktach, w tym również w projekcie budowalnym oraz wypisu z rejestru gruntów) wynika, że działki stanowiące jej własność oznaczone są geodezyjnie nr [...] i [...] i znajdują się pod drugiej stronie ul. [...] w [...] na wprost spornej stacji paliw.
Organ I instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 § 2 k.p.a., wskazanym w zaskarżonej decyzji postanowieniem wznowił postępowanie i skoncentrował się na zbadaniu, czy wnioskodawczyni bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
W tym miejscu należy wskazać, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu interesu prawnego można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia
w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA
z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2148/14, wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2016 r., VII SA/Wa 1622/15).
Jednocześnie zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 u.p.b., będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a ( por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 972/16, wyrok NSA z 22 stycznia 20218 r., II OSK 1475/17). W świetle art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to zatem, że określając krąg stron postępowania należy ustalić obszar oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 u.p.b. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie przeciwstawia się próbom przeprowadzenia jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. oraz obecnie zawęził definicję obszaru oddziaływania obiektu.
W wyniku dokonanej zmiany Prawa budowlanego ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed tą zmianą "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu".
Wskazana nowelizacja wśród wielu zmian mających na celu usprawnienie
i uproszczenie procesu inwestycyjnego wprowadziła zmianę o charakterze fundamentalnym, mającą wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 34/19 oraz S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).
Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (po. wyrok NSA
z 5 grudnia 2023 r., II OSK 2282/23, wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r.,
II OSK 1085/23). Podkreślenia wymaga, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek projektowania (budowy) zgodnie z wymaganiami technicznymi nie stanowi sam
w sobie ograniczenia w zabudowie. Obowiązek zachowania norm wynikających z przepisów r.w.t. dotyczy każdego inwestora i nie może być traktowany jako wprowadzający ograniczenia w zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Zgodnie bowiem z § 1 r.w.t. w sprawie warunków technicznych, warunki techniczne w nim ustalone zapewniają spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2024 r., II SA/Gl 319/24).
Również w uzasadnieniu projektu do nowelizacji art. 3 pkt 20 u.p.b. wyraźnie podkreślono, że istotne z perspektywy art. 3 pkt 20 u.p.b. ograniczenia
w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy projektu budowlanego (druk sejmowy nr IX.121).
Nowelizacja art. 3 pkt 20 u.p.b. doprowadziła do zmiany stanu prawnego
i pociągnęła za sobą utratę przymiotu aktualności dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, które odnosi się do pojęcia strony postępowania rozpatrywanego na gruncie dotychczasowego brzmienia art. 3 pkt 20 u.p.b.
Z powyższych rozważań wynika zatem, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r.. II SA/Wr 28/23). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19).
Skarżąca jest właścicielką dwóch opisanych powyżej działek, a nie działki nr [...], jak błędnie wskazał organ odwoławczy, za twierdzeniami skarżącej zawartymi w odwołaniu. Działka nr [...] stanowi własność M. J. i R. ., jak wynika z wypisu z rejestru gruntu, znajdującego się w aktach. Powyższe uchybienie pozostaje jednak wpływu na wynik postępowania, gdyż nie zmienia w to w żaden sposób prawidłowości oceny przeprowadzonej przez organ odwoławczy, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Działki nr [...] i [...], znajdują się bowiem obok działki nr [...] i podobnie jak ta działka przylegają bezpośrednio do ul. [...] – [...], pod drugiej stronie spornej stacji benzynowej.
W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że stronie nie przysługuje przymiot strony. Działki, których skarżąca jest właścicielką nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, który to obszar należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b. Przedmiotowa inwestycja nie niesie bowiem ze sobą żadnych ograniczeń zabudowie terenu należącego do skarżącej. Zachowuje bowiem wymagania wynikające z r.w.t. i r.w.t.b.s.p., w szczególności w zakresie przesłaniania, zacienienia, dostępu do światła dziennego i odległości względem działek sąsiadujących. Jedyne odstępstwo dotyczy odległości od lasu, ale nie ma żadnego związku z nieruchomością skarżącej. Jednocześnie jej usytuowanie nie powoduje, aby w świetle przepisów prawa administracyjnego, w szczególności prawa budowalnego, ochrony środowiska czy przepisów przeciwpożarowych, zachodziły jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie działek skarżącej. Na takie ograniczenia zresztą nie wskazuje sama skarżącą, która jak sama przyznaje nie sprzeciwia powstania samej stacji paliw, a jedynie kwestionuje przyjęte rozwiązania w zakresie organizacji ruchu drogowego na drodze nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie tej stacji, które przy wyjeździe z jej działek wymuszają skręt w prawo, co powoduje znaczne wydłużenie podróży do centrum [...], co z oczywistych powodów nie ma żadnego wpływu na zabudowę nieruchomości skarżącej.
Podkreślić ponadto należy, że przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (działki nr [...] i [...]) polegająca na budowie zjazdu na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...] wraz niezbędną [...] r. w trybie art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 i ust. 3 pkt 1 lit. d u.p.b. ( w brzmieniu wynikającym z tekstu jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 2351 ), co do którego Wojewoda [...] nie zgłosił sprzeciwu. Wynika to z zaświadczenia powyższego organu z [...] r. (str. [...] projektu budowalnego). Ponadto wcześniej była przebudowa tej drogi w zakresie ścieżki rowerowej, chodników i budowy kanalizacji objęta zgłoszeniem, co do którego Wojewoda [...] również nie zgłosił sprzeciwu. potwierdzając tę okoliczność zaświadczeniem z dnia [...] r., o czym poinformował skarżącą Prezydenta Miasta [...] pismem z dnia [...] r.
Tym samym decyzja z [...] r. nie odnosiła się do przebudowy drogi. W projekcie wyraźne zaznaczono, że przebudowa drogi objęta jest odrębnym opracowaniem (k. [...] projektu). Na marginesie należy zauważyć, iż nawet objęcie wspomnianą decyzją przebudowy zjazdu na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...] nie wpływałoby na ograniczenia zabudowy nieruchomości skarżącej. Ponadto w postępowaniu o pozwolenie na budowę, mając na względzie treść art. 35 u.p.b., organy nie kontrolują prawidłowości projektu organizacji ruchu, a kwestie
z tym związane w istocie stanowiły oś sporu w niniejszej sprawie i podstawę nieskutecznego wywodzenia przez skarżącą swojego interesu prawnego.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 28 ust. 4 u.p.b. przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dla przyjęcia, że w określonej sprawie zachodzi przypadek unormowany w art. 28 ust. 4 u.p.b. konieczne jest wskazanie przepisu powołanej ustawy o udostępnianiu informacji, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa - konieczne jest więc wskazanie przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1553/15, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11, LEX nr 1138184). Powyższe reguły dotyczą również postępowań nadzwyczajnych w stosunku do wydanych pozwoleń na budowę (w tym wznowienia postępowania) i zostało to potwierdzone licznym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1479/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2022 r., IV SA/Po 1021/21, wyrok WSA
w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1700/20). W kontrolowanej sprawie brak jest przepisu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który wymagał udziału społeczeństwa zwłaszcza, że decyzją z dnia [...] r. wydaną na rzecz E. i E. H. Prezydent Miasta [...] stwierdził brak potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie spornej stacji, a następnie decyzją z dnia [...] r. przeniósł ją na rzecz [...] Sp. z o.o. (załączniki do projektu str. [...],[...]).
Biorąc zatem pod uwagę analizowane powyżej, a mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa, organy obu instancji zasadnie nie uznały skarżącej za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] r. i w konsekwencji trafnie odmówiły uchylenia tej decyzji.
Reasumując w ocenie sądu organy dokonały wystarczających ustaleń i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału bez naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto organy dostatecznie uzasadniły swe rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu umożliwiającym jego kontrolę sądowoadministracyjną. Przeprowadzona powyżej analiza przepisów nie wykazała również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.