II SA/Op 458/19

II SA/Op 458/19 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący/
Jerzy Krupiński
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1028/20 - Wyrok NSA z 2022-12-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, art. 91 ust. 1 i 4,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 111
art. 1, art. 2 pkt 3a, art. 3 pkt 16, art. 22b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art, 18, art. 32, art. 71 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 163
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Tezy
(...) z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wprowadzenia szczególnych nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej tego rodzaju świadczenie. Możliwość uregulowania w uchwale przez organy jednostek samorządu terytorialnego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej musi zawsze wprost i jednoznacznie wynikać z normy kompetencyjnej zawartej w ustawie. W żadnym wypadku przepisu takiego nie stanowi ani sam art. 163 K.p.a., ani art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który upoważnia wyłącznie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz jego wysokości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2019 r., Nr XIV/223/19 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Nysa na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 25 września 2019 r. Rada Miejska w Nysie (zwana dalej organem), działając na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), dalej zwanej "u.s.g.", oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), dalej zwanej "u.ś.r.", podjęła uchwałę Nr XIV/223/2019 w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego". W § 1 uchwały postanowiono, że ustanawia się świadczenie pieniężne – "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy (§ 2). Wskazano, że w sprawach wszczętych wnioskami składanymi od dnia 1 października 2019 r. stosuje się przepisy tej uchwały, a wnioski złożone przed dniem wejścia w życie uchwały, zachowują moc (§ 3 ust. 1 i 2). Określono również, że traci moc uchwała Nr VI/62/19 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" (§ 4). Rada postanowiła także, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 5).
W stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie przyznawania "bonu wychowawczego" (dalej zwanego Regulaminem), w § 5 ust. 1 ustalono, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Nysa, że pierwszeństwo przyznania "bonu wychowawczego", w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:
1) wnioskodawcy są rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;
2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonuje pracę lub świadczy usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;
3) w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;
4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 Regulaminu.
W § 5 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że wypłata świadczeń, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu wniosków, tj. decydująca będzie data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w Nysie z dokonaną przez pracownika Urzędu adnotacją "wniosek kompletny". Natomiast w § 5 ust. 3 Regulaminu ustalono, iż ze względu na postanowienia ust. 1 określa się, że w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym, wskazanym w Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, nie zostanie przyznane świadczenie.
Z kolei w § 7 Regulaminu Rada Miejska określiła kryteria utraty uprawnień do bonu. W tym zakresie Rada postanowiła m.in., że wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu (§ 7 ust. 4). O zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz Nysy w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 ust. 6). Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 7 ust. 7). Natomiast kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 4, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 6. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty (§ 7 ust. 8). W § 7 ust. 2 Regulaminu przyjęto, że Burmistrz Nysy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia "bonu wychowawczego" w przypadku zaprzestania spełniania któregokolwiek z kryteriów określnych w § 3 lub § 5 Regulaminu, a w szczególności w przypadkach określonych w ust. 1 oraz w przypadku nienależnie pobranego świadczenia lub gdy wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia.
Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. (data wpływu do Sądu 11 grudnia 2019 r.) Wojewoda Opolski (zwany dalej także "organem nadzoru") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na opisaną wyżej uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa oraz wnioskując o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 22b u.ś.r. oraz naruszeniu art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Organ nadzoru stwierdził, że uchwała Nr XIV/223/19 Rady Miejskiej w Nysie stanowi akt prawa miejscowego - w związku z tym musi odpowiadać: 1) wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał; 2) przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Co więcej, aby uchwała ta spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna odpowiadać zakresowi, który wynika z art. 22b u.ś.r. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady - w tym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej - z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Zgodnie z art. 22b ust. 1 u.ś.r. rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 tej ustawy. Uchwała podjęta na podstawie omawianego przepisu kompetencyjnego powinna określać szczegółowe zasady przyznawania świadczeń oraz ich wysokość (art. 22b ust. 2 ustawy). W ocenie organu nadzoru pod pojęciem "zasad przyznawania świadczeń" należy rozumieć w szczególności: określenie osób uprawnionych do świadczenia, kryteriów i trybu jego przyznania oraz sposobu wypłaty. "Zasad przyznawania świadczenia" nie stanowią natomiast regulacje dotyczące zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Należy więc przyjąć, że ustawodawca nie przewidział kompetencji organu gminy do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie reguł wydatkowania świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Co więcej, pod pojęciem "zasad przyznawania świadczenia" nie należy rozumieć nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedstawione rozumienie przywołanego przepisu znajduje potwierdzenie w art. 22b ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 tej ustawy, dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu oraz nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy której strona nabyła prawo (bez jej zgody).
Tymczasem Rada Miejska w Nysie w § 7 Regulaminu określiła przesłanki i zasady zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Na szczególną uwagę zasługuje treść § 7 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym Burmistrz Nysy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia "bonu wychowawczego" w przypadku zaprzestania spełniania któregokolwiek z kryteriów określonych w § 3 lub § 5 Regulaminu, a w szczególności w przypadkach określonych w ust. 1 oraz w przypadku nienależnie pobranego świadczenia lub gdy wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia. Przywołany przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem nie sposób uznać go za "zasadę przyznawania świadczeń", o której mowa w art. 22b ust. 2 u.ś.r.. Co więcej, jest sprzeczny z art. 16 § 1 i 155 zdanie 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej zwanej: K.p.a.). Możliwość uregulowania w uchwale przez organy jednostek samorządu terytorialnego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej musi zawsze wprost i jednoznacznie wynikać z normy kompetencyjnej zawartej w ustawie. W żadnym wypadku przepisu takiego nie stanowi ani sam art. 163 K.p.a., ani art. 22b u.ś.r., który upoważnia wyłącznie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz jego wysokości.
Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczył § 5 ust. 1 Regulaminu, w którym ustanowiono zasadę pierwszeństwa przyznawania "bonu wychowawczego". W ocenie organu nadzoru, § 5 istotnie narusza zasady zawarte w art. 32 i 71 ust. 1 Konstytucji RP - przy czym organ nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia zasady pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego", a jedynie jej charakter i rzeczywiste znaczenie dla mieszkańców Nysy. Normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zostały uszczegółowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Z założenia ustawodawcy świadczenia przewidziane w tym akcie prawnym mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, przy czym wsparcie to ma charakter ekonomiczny. Świadczenia rodzinne stanowią więc swego rodzaju pomoc państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi. Wojewoda zaznaczył, że zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki, zaś pomoc państwa ma charakter wyłącznie akcesoryjny i świadczona jest tylko tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt: I OSK 554/07). Z takim rozumieniem świadczeń rodzinnych nie można pogodzić wprowadzonej przez Radę Miejską w Nysie zasady pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego". Z uzasadnienia do kwestionowanej uchwały wynika bowiem, że wprowadzone preferencje dla rodzin opartych na małżeństwie wynikają z faktu niedowartościowania w polskim systemie rodzin pełnych, tworzonych przez małżeństwa, z potrzeby motywowania mieszkańców Gminy Nysa do zawierania małżeństw oraz promowania postaw rodzinnych i zawodowych popieranych przez Radę Miejską. W ocenie organu nadzoru, takiego uzasadnienia wprowadzonej zasady pierwszeństwa nie da się pogodzić z głównym założeniem udzielania pomocy rodzinom na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. To z kolei powoduje, że jeszcze trudniej uznać to uprzywilejowanie za zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, stanowiące racjonalne odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości.
Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zasada równości wobec prawa jest skierowana do władz publicznych, w tym organów samorządu terytorialnego. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. (sygn. akt: II SA/Op 233/18, CBOSA), organ nadzoru stwierdził, że określając kategorię osób uprawnionych do "bonu wychowawczego" i zasady przyznawania prawa do tego świadczenia, Rada Miejska powinna w szczególności uwzględnić wynikający z omawianej zasady nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii, a równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Określenie tej cechy jest znaczące dla oceny zgodności przepisów z Konstytucją - pozwala to uznać porównywane podmioty za podobne albo odmienne. Zarówno cecha faktyczna, jak i prawna, może decydować o podobieństwie danej grupy podmiotów, przy czym istnienie tej cechy ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających dane unormowanie.
W związku z powyższym Wojewoda Opolski stwierdził, że przyjęta przez Radę Miejską w Nysie zasada pierwszeństwa stanowi niedopuszczalne odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Mając na uwadze treść § 5 ust. 3 Regulaminu, organ nadzoru zauważył wysokie prawdopodobieństwo, że w wyniku zastosowania zasady pierwszeństwa "bonu wychowawczego" zostaną pozbawione dzieci wychowujące się w rodzinach niepełnych, a zasługujące na takie świadczenia zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych i art. 71 ust. 1 zdanie 2. Konstytucji RP, który nakłada na państwo obowiązek szczególnej pomocy właśnie rodzinom niepełnym. Zamiarem Rady Miejskiej w Nysie było motywowanie mieszkańców do zakładania rodzin opartych na małżeństwie poprzez wprowadzenie kwestionowanej zasady pierwszeństwa. W ocenie organu nadzoru, podejmowanie działań przez organy gminy ukierunkowane na ten cel nie leży w ich kompetencji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że organ nadzoru sformułował zarzuty co do konkretnych postanowień uchwały, ale wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Zdaniem Burmistrza Nysy, brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa, w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, a zwłaszcza bezzasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości, w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą § 5 oraz § 7 ust. 2 i 4-8 Regulaminu.
W ocenie organu administracji, z brzmienia art. 22b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym do tych świadczeń nie stosuje się przepisów m.in. rozdziału 6 ustawy, nie sposób wywieść, że przedmiotowe świadczenie, przyznawane w oparciu o określone kryteria, ma charakter bezzwrotny. Innymi słowy, w ocenie Burmistrza Nysy, nie sposób uznać, aby wyłączenie w art. 22b ust. 3 u.ś.r. stosowania rozdziału 6, w tym art. 30, oznaczać miało, że świadczenia finansowane ze środków gminy miały być bezzwrotne, w sytuacji, gdy świadczenia rodzinne finansowane ze środków budżetu państwa podlegają zwrotowi.
Dalej Burmistrz Nysy wywodził, że przepis § 7 ust. 2 Regulaminu nie jest niezgodny z art. 16 § 1 i art. 155 K.p.a. Przepis uchwały nie przewiduje, jak uważa Wojewoda Opolski, pozaustawowej i nieuprawnionej ingerencji organu administracji publicznej w sferę praw nabytych stron. Art. 16 § 1 K.p.a. dozwala na uchylanie decyzji administracyjnych "w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Z regulacją tą koresponduje przepis art, 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W pojęciu ,,przypadków przewidzianych w ustawach szczególnych" mieszczą się również przypadki, w których ustawa szczególna (tu: ustawa o świadczeniach rodzinnych) upoważnia do określania podstaw prawnych decyzji administracyjnych radę gminy w akcie prawa miejscowego. Decyzje administracyjne Burmistrza Nysy w sprawie przyznania "bonu wychowawczego" są podejmowane na podstawie uchwały, która z kolei czerpie swoją moc prawną z ustawy o świadczeniach rodzinnych, upoważniającej radę gminy do określania - szeroko rozumianych - szczegółowych zasad przyznawania świadczeń, obejmujących również zwrot nienależnie pobranych świadczeń. W zakresie, w jakim z art. 22b u.ś.r. da się wywieść upoważnienie rady gminy do określania podstaw prawnych decyzji administracyjnej (wydawanej przez organ wykonawczy gminy) przyznającej określone świadczenia na rzecz rodziny, w tym samym też zakresie z art.22b u.ś.r. wynika upoważnienie rady gminy do określania podstaw prawnych uchylenia tej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie.
Burmistrz Nysy i Rada Miejska w Nysie podkreślają, iż skoro w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w rozdziale 6, dotyczącym zasad przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych finansowanych z budżetu państwa, mieści się możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do tych świadczeń, bez zgody strony (art. 32), a z mocy art. 22b ust. 3 u.ś.r. przepisów tego rozdziału nie stosuje się do świadczeń wprowadzonych samodzielnie przez radę gminy, to analogiczne, jak wynikające z art. 32 ustawy, rozwiązania rada gminy jest władna określić w akcie prawa miejscowego wydanym w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 22b ustawy. Zatem wprowadzone tym aktem regulacje mają znaczenie "przepisu szczególnego" w rozumieniu art. 163 K.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu Wojewody Opolskiego, iż Rada Miejska w Nysie, przyznając pierwszeństwo w przyznaniu świadczenia wyłącznie pełnym rodzinom naruszyła art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Burmistrz Nysy wskazał, że zarzut ten nie jest zasadny, gdyż zasada określona w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP ma charakter dostatecznie elastyczny oraz jedynie kierunkowy. Zasada ta może zostać poddana określonym ograniczeniom w imię realizacji innych kolidujących zasad konstytucyjnych. Jedną z wartości konstytucyjnych, w imię której władze publiczne mogą ograniczać zakres szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, jest konieczność ochrony małżeństwa (i konieczność opieki nad małżeństwem) jako związku kobiety i mężczyzny (art. 18 Konstytucji RP). Za konstytucyjną dopuszczalnością ograniczania zakresu szczególnej pomocy przewidzianej w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP z uwagi na konieczność ochrony małżeństwa opowiada się w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Określając w § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" - prawo pierwszeństwa do "bonu wychowawczego" dla rodzin opartych na małżeństwie, Rada Miejska w Nysie dokładnie wykorzystała te właśnie wynikające z Konstytucji RP możliwości prawne pewnego (niewielkiego) ograniczenia zasady z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP na rzecz pełniejszej i bardziej optymalnej realizacji innej zasady konstytucyjnej, a mianowicie zasady nakazującej Rzeczypospolitej Polskiej obejmowanie szczególną opieką i ochroną małżeństw. Poprzez przepisy § 5 Regulaminu przyznawania bonu wychowawczego Rada Miejska w Nysie dokonała takiego właśnie dowartościowania i objęcia dodatkową opieką rodzin opartych na małżeństwie, realizując dzięki temu pełniej zasadę z art. 18 Konstytucji RP. Przepisy § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" są wyrazem wyważenia przez Radę Miejską w Nysie kolidujących w tym przypadku zasad konstytucyjnych z art. 71 ust. 1 zdanie 2 i art. 18 Konstytucji RP.
Burmistrz Nysy zauważył, że z samego założenia uchwała nie została skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innej formy wsparcia ze strony państwa, ale do tych rodzin, które nie są zbyt hojnie traktowane przez państwowy system wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, a które jednocześnie są oparte na wartości w postaci małżeństwa, znajdującego się pod szczególną opieką i ochroną ze strony państwa. W ramach przyznanego gminom prawa do wprowadzenia dodatkowych świadczeń rodzinnych, finansowanych z budżetu samorządu, Gmina Nysa postanowiła w kwestionowanej uchwale przyznać prawo pierwszeństwa przyznania świadczenia - "bonu wychowawczego" rodzinom pełnym, usankcjonowanym, aktywnym zawodowo i zaradnym życiowo, co w jej ocenie, nie może być traktowane jako naruszające zasadę określoną w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ale raczej jest to przejaw przyznania w tym przypadku sytuacyjnego pierwszeństwa na rzecz zasady z art. 18 Konstytucji RP.
Burmistrz Nysy za bezzasadny uznał zarzut organu nadzoru, który wskazuje, że § 5 Regulaminu, narusza nakaz równego traktowania. Osoby posiadające dzieci i mające pierwszeństwo w dostępie do "bonu wychowawczego" na podstawie § 5 Regulaminu są osobami, które w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa polskiego są w nieporównanie mniejszym stopniu uprawnione do różnego rodzaju świadczeń ze strony państwa (tj. świadczeń pozytywnych, np. pieniężnych lub w zakresie usług publicznych, w tym zdrowotnych, a także świadczeń negatywnych w postaci zwolnień lub ulg od pewnych obowiązków, np. ulg podatkowych), niż ma to miejsce w przypadku osób posiadających dzieci i niespełniających kryteriów określonych w § 5 Regulaminu. Ustawowe świadczenia, ulgi czy też preferencje wynikające z przepisów odrębnych ustaw i przysługujące osobom, które nie spełniają kryteriów określonych w § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego", uprawniających w Gminie Nysa do pierwszeństwa w przyznaniu "bonu wychowawczego", świadczą o tym, że sytuacja prawna wskazanych wyżej osób jest diametralnie różna od sytuacji prawnej osób korzystających z prawa pierwszeństwa do "bonu wychowawczego" na podstawie § 5 Regulaminu. Te pierwsze osoby, tj. niemające prawa pierwszeństwa w świetle § 5 Regulaminu, są w sposób bardzo aktywny wspierane przez państwo na podstawie przepisów odrębnych ustaw i korzystają z wielu przejawów preferencji w dostępie do różnego rodzaju świadczeń i usług publicznych, w przeciwieństwie do osób korzystających z prawa pierwszeństwa na podstawie § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego". Niezależnie od faktu różnicowania przez § 5 Regulaminu uprawnień kategorii osób, których sytuacja faktyczna i prawna nie jest taka sama (co neguje zarzut naruszenia przez § 5 Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" art. 32 Konstytucji RP), Rada Miejska w Nysie podnosi, że zasada równości wynikająca z art. 32 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego i nie może być traktowana jako zasada absolutna. Jej granice wyznaczają bowiem inne zasady i przepisy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji faktycznej różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne. Skoro kwestionowane przepisy Regulaminu przyznawania "bonu wychowawczego" wzmacniają instytucję małżeństwa, to trudno przyjąć, że mają one charakter dyskryminujący, zwłaszcza, że na gruncie orzecznictwa TK dopuszczalne jest tworzenie instrumentów polityki społecznej, które mają na celu preferencyjne traktowanie małżeństw. Mając na uwadze powyższe, Burmistrz Nysy uznał, że brak jest podstaw do stawiania uchwale zarzutu niezgodności z art. 32 Konstytucji RP w zakresie odmiennego traktowania rodzin zamieszkałych w Gminie Nysa, które zostały wyłączone z kręgu uprawnionych do skorzystania z pierwszeństwa uzyskania "bonu wychowawczego", bowiem innowacyjność nyskiego programu polega w głównej mierze na wsparciu tych rodzin, które w polskim systemie wsparcia są na pozycji defaworyzowanej. Zdaniem Burmistrza Nysy, odstępstwo od zasady równego traktowania, jakie zostało zastosowane w nyskiej uchwale znajduje oparcie w wartościach konstytucyjnych, uzasadniających odmienne potraktowanie podmiotów podobnych. Jest ono również proporcjonalne i mające znaczenie prawne, bo pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, które odnoszą się do małżeństwa i rodziny. Wprowadzone rozwiązania prawne, które wzmacniają instytucję małżeństwa, nie tylko nie mają charakteru dyskryminującego, ale wręcz stanowią realizację art. 18 Konstytucji RP. Postanowienia uchwały w ogóle nie mogą dyskryminować dzieci, gdyż nie są one adresowane do dzieci, lecz do rodziców dzieci, gdyż rodzice są adresatami przewidzianego w uchwale świadczenia rodzinnego w postaci "bonu wychowawczego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwana u.ś.r. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej u.s.g., wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 101-102). Przez sprzeczność taką rozumnie się również niezgodność z Konstytucją i aktami wykonawczymi do ustaw oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Dz. U. z 2003 r. nr 218, poz. 2151).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że wydana ona została z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17 oraz w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 233/18 wypowiedział się w analogicznych sprawach, które również dotyczyły wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego w postaci "bonu wychowawczego", zaś skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione w tych orzeczeniach zasadnicze motywy oraz stanowisko dotyczące kwestii ustalenia przez Radę Miejską w Nysie zasad pierwszeństwa przyznania tego świadczenia i określenia kryteriów utraty uprawnień do bonu.
Stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z przytoczonego przepisu wynika nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, co oznacza, że pomoc ta ma mieć charakter wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom (por. wyrok TK z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, opubl. OTK-A 2005/10/115). Za rodziny wymagające takiej szczególnej pomocy ustrojodawca uznał przede wszystkim rodziny wielodzietne i niepełne, które nie są w stanie same zapewnić sobie środków utrzymania. Przy czym podkreślenia wymaga, że w każdej sytuacji omawiany przepis ukierunkowany jest na ochronę wychowania dzieci. Podobnie w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (OTK-A 2014/10/112), Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej’ intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. Normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP można zaliczyć do tzw. zasad polityki państwa, które nakazują władzom państwowym podejmowanie działań zmierzających do osiągnięcia celu wskazanego w odpowiednim przepisie Konstytucji RP. Sposoby osiągnięcia tego celu pozostawione są do uszczegółowienia ustawodawcy zwykłemu. Taka konkretyzacja konstytucyjnego obowiązku państwa do opieki i ochrony rodziny zawarta jest m.in. w obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. u.ś.r., na mocy której wprowadzono pojęcie świadczeń rodzinnych. Nastąpiło to przez utworzenie w jej art. 2 katalogu świadczeń o charakterze pieniężnym. Z założenia ustawodawcy świadczenia rodzinne mają na celu finansowe wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Mają one stanowić formę pomocy państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi, w tym dziećmi niepełnosprawnymi, a także formę pomocy państwa osobom niepełnosprawnym. Wyjaśnienia również wymaga, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na podstawowym wsparciu w utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 554/07, CBOSA), zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki. Pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb.
W niniejszej sprawie konieczne jest zwrócenie uwagi również na zasadę równości, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, której adresatem są władze publiczne, w tym organy samorządu terytorialnego. Ustalając zatem kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania prawa do świadczeń na rzecz rodziny, rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z omawianej zasady nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Ustalenie tej cechy ma dla oceny konstytucyjności przepisów podstawowe znaczenie, ponieważ przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne albo odmienne. Cechą decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i cecha prawna, a jej istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających dane unormowanie.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że z zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP nie wynika całkowity brak możliwości różnicowania sytuacji podmiotów posiadających istotną cechę wspólną, jak również nie wynika brak podstaw do przyznania preferencji tylko pewnej grupie osób. Słusznie też Burmistrz Nysy zwraca uwagę, że dla ustalenia, czy sporne przepisy zostały uchwalone w zgodzie z tą zasadą, konieczne jest dokonanie oceny przyjętego kryterium zróżnicowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Analiza treści kontrolowanej uchwały adresowanej do wszystkich rodzin nyskich wskazuje jednak, że wprowadzenie w § 5 Regulaminu zasad pierwszeństwa przyznania świadczenia w postaci bonu wychowawczego tylko dla niektórych rodzin, w skład których wchodzą rodzice pozostający w związku małżeńskim i aktywni zawodowo, stoi w sprzeczności z omówionymi wyżej zasadami konstytucyjnymi określonymi w art. 32 i art. 71. W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązanie nie realizuje także celu u.ś.r., jakim jest wspieranie w pierwszym rzędzie rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu u.ś.r., jej celem jest budowa systemu świadczeń rodzinnych wspierającego rodziny w realizacji ich funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Na potrzeby u.ś.r. pojęcie "rodzina" określone zostało natomiast w art. 3 pkt 16 i obejmuje ono takich członków rodziny jak małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 z późn. zm.). Z powyższego należy wywieść, że za cechę wspólną adresatów uchwały, istotną z punktu widzenia możliwości wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny, jest pozostawanie osób zamieszkałych na terenie Gminy Nysa w relacjach rodzinnych zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. i w stosunku do tej kategorii osób Rada zdecydowała się określić zasady pierwszeństwa w dostępie do świadczeń. Jako kryterium pierwszeństwa Rada Miejska w Nysie ustaliła m.in. pozostawanie rodziców dzieci w związku małżeńskim (§ 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) oraz wykonywanie pracy przez co najmniej jednego lub obojga rodziców (§ 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu), które to kryteria statuują krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia w pierwszej kolejności. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Sąd nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, jednak kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Jak trafnie przyjął tutejszy Sąd w wyżej wymienionym wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., tryb uzyskania świadczenia nie może prowadzić do nieuzasadnionego faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych. Wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Z zasady tej płynie zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Jeśli natomiast jakaś norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się pewną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niemniej, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96 (OTK 1996/4/33), argumenty te powinny mieć:
- po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium;
- po drugie, charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
- po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...), a jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.
Nie można zgodzić się z organem, że przewidziane w uchwale rozwiązania prawne, które wzmacniają instytucję małżeństwa nie mają charakteru dyskryminującego i wręcz stanowią realizację zasady określonej w art. 18 Konstytucji RP. Gmina zdaje się nie dostrzegać, że w przepisie tym nie tylko małżeństwo, ale wszystkie w nim wymienione wartości, czyli także rodzina, podlegają ochronie w równym stopniu. Poza tym Gmina, uzasadniając wprowadzenie kryteriów pierwszeństwa potrzebą ochrony małżeństwa, w istocie "przymusza" rodziców - nazywając to "motywowaniem" - do określonego zachowania (zawarcia związku małżeńskiego), pożądanego przez Radę i uznanego przez nią za wzorzec. W opinii Sądu, podejmowanie działań ukierunkowanych na ten cel nie leży w kompetencji Rady. Decyzja w przedmiocie zawarcia małżeństwa służy bowiem realizacji przysługującej człowiekowi wolności i winna być oparta na zasadzie dobrowolności. Podkreślenia również wymaga, że na gruncie konstytucyjnym rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi (por. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 62/08, opubl. OTK-A 2011/3/22).
W świetle rozwiązań przyjętych w u.ś.r. podstawowe znaczenie ma mieć wsparcie funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej rodziny, stąd beneficjentem "bonu wychowawczego" są dzieci uprawnionych do jego otrzymania rodziców. Świadczenie może być przyznane jedynie na dzieci i z uwagi na posiadanie dzieci. Istnienie dziecka i zaspokojenie jego potrzeb jest bowiem wstępną przesłanką materialną przyznania tego rodzaju dodatkowego świadczenia. Przyznanie "bonu wychowawczego" można uznać za jedną z form realizacji przez władze publiczne konwencyjnego obowiązku zapewnienia dzieciom jak najlepszych warunków życia i rozwoju. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone regulacje uzależniają pierwszeństwo uzyskania świadczeń przeznaczonych dla dzieci m.in. od pozostawania przez ich rodziców w związku małżeńskim, można w tym przypadku mówić o dyskryminacji dzieci w realizacji ich uprawnienia do otrzymania ww. pomocy ze względu na status dziecka, tj. urodzenie w małżeństwie albo poza małżeństwem, oraz ze względu na status prawny ich rodziców, czyli pozostawanie w małżeństwie albo konkubinacie.
Zdaniem Sądu, zgodzić należało się również z organem nadzoru, że z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wprowadzenia szczególnych nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej tego rodzaju świadczenie. Możliwość uregulowania w uchwale przez organy jednostek samorządu terytorialnego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej musi zawsze wprost i jednoznacznie wynikać z normy kompetencyjnej zawartej w ustawie. W żadnym wypadku przepisu takiego nie stanowi ani sam art. 163 K.p.a., ani art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który upoważnia wyłącznie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz jego wysokości. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza po pierwsze, zakaz domniemania kompetencji, a po wtóre, nakaz działania na podstawie określonej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w orzecznictwie TK wielokrotnie zwracano uwagę, że przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej, zatem domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nich niewymienionych w drodze innych wykładni, np. celowościowej lub systemowej, jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r. wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22b ust. 3 u.ś.r., z której wynika, że do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd uznać należy, że określone przez Radę w § 7 ust. 3-7 Regulaminu zasady zwrotu nienależnie pobranego "bonu wychowawczego" ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 22b ust. 2 u.ś.r.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, obejmującą koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).