II SA/Op 454/16

II SA/Op 454/16 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Elżbieta Naumowicz
Grażyna Jeżewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 134, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 290
art.70, art. 61
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. W. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 12 lipca 2016 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 6 czerwca 2016 r., znak [...], dotyczącego dokonanych przez organ powiatowy ustaleń w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...].
Wydanie tego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po wszczęciu w dniu 28 października 2007 r., prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. Stronami niniejszego postępowania byli mieszkańcy tego budynku: A. i R. C., A. P., A. W., P. W., T. W. i R. W.
W dniu 5 kwietnia 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu wpłynęła ekspertyza techniczna z 4 kwietnia 2016 r., nr [...], sporządzona przez mistrza kominiarskiego A. B., dotycząca stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej, ze szczególnym uwzględnieniem szczelności instalacji gazowej i przewodów kominowych oraz prawidłowego podłączenia do nich urządzeń w budynku przy ul. [...] w [...], o których wystąpieniu - w trybie art. 70 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2016 r. poz. 290 - zwanej dalej Prawem budowlanym) organ zawiadomił A. i R. C. oraz A. W. Wykonujący ww. ekspertyzę stwierdził występowanie nieprawidłowości, które należy usunąć bezzwłocznie z uwagi na możliwość zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców, a których wezwani nie wykonali.
Postanowieniem z 7 kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiesił z urzędu wyżej opisane postępowanie z powodu śmierci R. W., tj. jednej ze stron postępowania, do czasu ujawnienia z imienia i nazwiska spadkobierców po zmarłym.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w piśmie z 6 czerwca 2016 r., znak [...], skierowanym m.in. do skarżącego podał że w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...] ustalił, iż A. W. (lokal nr [...]) nie wykonał:
- udrożnienia przewodu kominowego nr [...] oraz uszczelnienia (przemurowania) tego przewodu w części ponad dachem,
- zamurowania wlotu do przewodu kominowego nr [...] w pokoju mieszkania nr [...],
- podłączenia wentylacji kuchni w wolnym przewodzie kominowym nr [...].
Natomiast A. C. i R. C. (lokal nr [...]) nie wykonali w pomieszczeniu kotłowni mieszkania nr [...] nawiewu powietrza zewnętrznego.
Nadto organ powiatowy wezwał A. C. i R. C. i A. W., adresatów pisma, do usunięcia wszystkich ww. uchybień w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania.
A. W., traktując powyższe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 6 czerwca 2016 r., jako decyzję nakładającą określony obowiązek wniósł do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu odwołanie datowane na dzień 20 czerwca 2016 r., żądając przeprowadzenia kontroli tej decyzji pod kątem legalności i celowości prowadzonego postępowania; uchylenia decyzji i wydanie decyzji zgodnej z prawem z wyznaczeniem rozsądnego terminu jej realizacji; 3) podjęcia "akt sprawy [...] z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego".
Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 12 lipca 2017 r., nr [...], powołując się na treść art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ, po przedstawieniu przebiegu postępowania, wskazaniu minimum elementów koniecznych do zakwalifikowania pisma jako decyzję wywiódł, że pismo organu nadzoru z dnia 6 czerwca 2016 r., nie jest tym aktem administracyjnym, bowiem stanowi jedynie pisemną informacją w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu, kwestionowane pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nie spełnia wymogów decyzji określonych w art. 107 § 1 K.p.a., a przede wszystkim nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, stąd nie przysługuje od niego odwołanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. W. zarzucił organowi: ustalenie błędnego stanu faktycznego przez przyjęcie, że pismo z 6 czerwca 2016 r. stanowi pismo informacyjno-wyjaśniające, które nie jest decyzją; orzekanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż opinia techniczna nie zawiera inwentaryzacji przewodów kominowych; przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów przez przyznanie wiarygodności opinii technicznej z pominięciem innego materiału dowodowego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 70 Prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uchylenie nakazu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 6 czerwca 2016 r., ze względu na brak zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał wszystkie twierdzenia zawarte w odwołaniu od "decyzji" PINB z 6 czerwca 2016 r. Zdaniem skarżącego, decyzja z 6 czerwca 2016 r. wydana została na właściciela lokalu nr [...] w trybie art. 70 Prawa budowlanego. W dalszej części skarżący odnosił się merytorycznie do ekspertyzy technicznej z 4 kwietnia 2016 r., nr [...], wskazując organowi na jej wady. Podsumowując skargę skarżący podkreślił, że w sprawie budzi wątpliwość zastosowanie art. 70 Prawa budowlanego i wydanie nakazu w tym trybie, w sytuacji gdy organ nadzoru prowadzi postępowanie na podstawie art. 61 Prawa budowlanego. Zarzucił też organowi brak doręczenia stronom postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku.
W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 12 lipca 2016 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania w zakresie zaskarżenia przez A. W. pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu z 6 czerwca 2016 r. dotyczącego dokonanych przez organ powiatowy ustaleń w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w [...].
W ocenie skarżącego, powyższe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 6 czerwca 2016 r., znak [...], jest decyzją. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem forma i charakter tego pisma.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji wymienia przepis art. 107 § 1 K.p.a. Są nimi: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne, tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Brak jednego z tych czterech konstytutywnych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu.
Kwestionowane pismo z 6 czerwca 2016 r., które skarżący traktuje jako decyzję, nie zawiera treści pozwalającej zidentyfikować je jako rozstrzygnięcie sprawy, co kategorycznie wyklucza możliwość przypisania mu cech decyzji administracyjnej. Nadto ma ono charakter wyjaśniająco-informacyjny. Zawiera bowiem jedynie informację o braku wykonania nieprawidłowości skonkretyzowanych w ekspertyzie technicznej z dnia 4 kwietnia 2016 r., nr [...], dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej w przedmiotowym budynku. Jak już wspomniano organ niczego w nim nie rozstrzyga. W konsekwencji, w ocenie Sądu, pisma tego nie można zakwalifikować, jako decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu ww. piśmie, wskutek przeprowadzonej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej, mającej na celu sprawdzenie czy zostały usunięte nieprawidłowości stwierdzone przez mistrza kominiarskiego, wezwał wymienione w nim osoby do wykonania określonych w ekspertyzie obowiązków w terminie 14 dni. Podstawę wydania tego pisma stanowił art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a Prawa budowlanego, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Przepis art. 70 Prawa budowlanego, nie może stanowić, zatem podstawy wydania decyzji administracyjnej, ponieważ określa obowiązki wskazanych w nim podmiotów, które nie są nakładane decyzja, lecz wynikają wprost z ustawy. Potwierdzenie takiej wykładni art. 70 Prawa budowlanego wynika zarówno z orzecznictwa, jak i piśmiennictwa na ten temat. I tak, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 1104/95, teza nr 1, publ. Prokuratura i Prawo - wkł. 1997/5/52, stwierdzono, że "Przepisy art. 61 i art. 70 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, lecz określają obowiązki wskazanych w tych przepisach podmiotów, które nie są nakładane decyzją administracyjną, lecz wynikają wprost z ustawy", natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 165/11, Lex nr 1097210, orzeczono, że "Do podjęcia prac w trybie art. 70 Pr. bud. nie jest wymagana decyzja czy postanowienie organów nadzoru budowlanego, co jednak nie zwalnia właściciela od zachowania trybu określonego w art. 62 i następnych p.b."
W piśmiennictwie również wyrażono pogląd, że przepis art. 70 ust. 1 Prawa. bududowlanego, "stanowi rozwinięcie obowiązków dotyczących obligatoryjnych kontroli, o których mowa w art. 62. Adresatami komentowanego przepisu są właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w odrębnych przepisach bądź umowach. Przepis ten rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych, gdyż poza właścicielem i zarządcą dotyczy również użytkowników obiektów budowlanych, obowiązanych przez odrębne przepisy bądź umowy do utrzymania obiektu. (...) Właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, który nie spełnia określonego w art. 70 ust. 1 obowiązku usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub uzupełnienia braków, mogących spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia bądź zagrożenia środowiska, popełnia wykroczenie zagrożone karą aresztu albo kara ograniczenia wolności lub karą grzywny (art. 92 ust. 1 pkt 2)." (patrz. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Komentarz do art. 70 ustawy - Prawo budowlane, Lex - stan prawny na dzień 16 lipca 2016 r.).
Dodatkowo trzeba zauważyć, że postanowieniem z 7 kwietnia 2016 r., nr [...], organ powiatowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie oceny stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. Zawieszenia dokonano z uwagi na śmierć R. W., jednej ze stron postępowania, do czasu ujawnienia z imienia i nazwiska spadkobierców po ww. zmarłym. Wobec tego stosownie do art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Przyczyną zawieszenia postępowania było poszukiwanie spadkobierców właścicieli jednego z lokali znajdującego się w budynku przy ul. [...]. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych i instalacji gazowej w tym budynku na właścicieli poszczególnych lokali, jako że nie są oni na chwilę obecną ustaleni. Niemniej jednak organ nadzoru budowlanego w sytuacji wykazania w trakcie kontroli stanu technicznego budynku zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, powinien wezwać w drodze pisma użytkowników lokalu do wykonania wymaganych prac. Tłumaczy to, dlaczego organ, który - jak wywodził w skardze A. W. - prowadził postępowanie na podstawie art. 61 Prawa budowlanego, obecnie wezwał skarżącego spornym pismem do wykonania określonych prac.
Zasadnie zatem organ II instancji stwierdził, działając na podstawie art. 134 K.p.a. w zaskarżonym postanowieniu, że odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 czerwca 2016 r., jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje bowiem czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. W sytuacji, gdy organ ustali, że wniesiono środek zaskarżenia na pismo nie stanowiące decyzji lub postanowienia, nakłada to na ten organ obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie, przykładowo w wyroku: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1245/13, Lex nr 1531232, Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 65/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2295/14 i z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1676/15. Wszystkie te wyroki są również dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na http://cbois.nsa.gov.pl).
Zaskarżone postanowienie, zatem odpowiada przepisom prawa.
Na marginesie należy odnotować, że kwestią odrębną jest natomiast ocena poprawności działania organu I instancji, który "informacyjnie" załatwia sprawę, nie kończąc postępowania w formie decyzji administracyjnej. Prawidłowość działania takiego organu może strona kwestionować poprzez skargę na bezczynność tego organu. Zarzucając bezczynność organowi strona ma prawo wykazywać, że prowadzone przez organ postępowanie do tej pory nie zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.