II SA/Op 452/06

II SA/Op 452/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. P., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dokonania przez R. M. samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na lokal mieszkalny położonego w miejscowości Ż. przy ul. [...], na działce nr A. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1977 - 1978 jako gospodarczy na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. Następnie w roku 1980 dokonano jego przebudowy w części, poprzez zmianę sposobu użytkowania na lokal mieszkalny, który do dnia dzisiejszego użytkowany jest przez R. M. Organ uznał, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zatem skoro sporny budynek mieszkalny wypełnia warunki techniczne dla budynków i pomieszczeń mieszkalnych w zakresie przewidzianym w postanowieniach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co potwierdza wydana w sprawie opinia techniczna nie zachodziła potrzeba nakazywania inwestorce jakichkolwiek zmian czy przeróbek dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu, budynek w obecnym stanie nadaje się pod względem technicznym do dalszego użytkowania jako budynek mieszkalny, z tego powodu postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu pierwszej instancji brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania czynności określonych w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. P. Podniósł on zarzut nieterminowości doręczenia przez organ przedmiotowej decyzji z uwagi na to, iż otrzymał ją dopiero w dniu 21 kwietnia 2006 r. Ponadto w jego przekonaniu decyzja ta została wydana w taki sposób, aby R. M. nie poniosła żadnych konsekwencji samowoli budowlanej. Zdaniem odwołującego w decyzji nie uwzględniono również zmiany przeznaczenia kolejnego pomieszczenia gospodarczego na mieszkalne dokonanej w 2000 r.
Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Ponadto organ wywiódł, iż procedury działania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania uległy zasadniczym modyfikacjom wraz ze zmianami wprowadzonymi do Prawa budowlanego ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 43, poz. 888). Obecnie sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania są załatwiane zgodnie z przepisami art. 71a Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż przepisy te nie będą jednak miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z przepisem przejściowym art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane do samowolnych zmian sposobu użytkowania dokonanych przed dniem 31 maja 2004 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy podniósł, iż przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji przewidywał do samowolnej zmiany sposobu użytkowania odpowiednie stosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przy czym przez zgodność z prawem rozumie się spełnienie minimalnych wymagań w zakresie przydatności techniczno - budowlanej obiektu do pełnionej przez niego funkcji oraz jego lokalizacji. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowody daje podstawy do przyjęcia, iż sporny budynek jest w stanie zgodnym z prawem. Ujawnione w trakcie oględzin usterki (pęknięcia, zacieki) nie stanowią bowiem bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji. Ponadto zaadaptowane pomieszczenia nadają się do mieszkalnego użytkowania, a wykonanie wentylacji w kotłowni umożliwia bezpieczne korzystanie z centralnego ogrzewania. Również ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane potwierdza możliwość dalszego użytkowania budynku dla celów mieszkalnych. Z kolei odległość przedmiotowego budynku od budynku mieszkalnego odwołującego wynosi, po najkrótszym odcinku, ponad 6 m, a przy tym rzuty prostopadłe do ścian budynków nie zachodzą na siebie. Nie występuje także zagrożenie pożarowe, a budynek posadowiony jest na terenie zabudowy o funkcji mieszkalnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, iż brak jest podstaw, aby nakazać inwestorce dokonanie czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a tym samym postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a. należało je umorzyć. Organ wywiódł także, iż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wydania zakazu mieszkalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Nakazanie opróżnienia budynku jest bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy grozi on bezpośrednim zawaleniem (art. 68 Prawa budowlanego), a w niniejszej sprawie takiego zagrożenia nie stwierdzono. Organ uznał natomiast za zasadny podniesiony przez odwołującego zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad doręczania korespondencji. Zdaniem organu bez wątpienia Kierownik Inspektoratu nie dopilnował terminowej wysyłki decyzji, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. P., zarzucając wadliwość postępowania organów nadzoru budowlanego. Podniósł, iż sprzeciwia się samowolnej zmianie przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny, gdyż ponosi wszelkie konsekwencje tego nielegalnego czynu. Ponadto w ocenie skarżącego dokonano rozbudowy spornego budynku, a nie jego przebudowy, jak twierdzi nadzór budowlany. Z kolei wydana w sprawie przez M. W. opinia techniczna jest nierzetelna, bowiem nie dokonano badania fundamentów, ani nie porównano oryginalnego projektu ze stanem istniejącym.
W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W dniu 21 listopada 2006 r. tut. Sąd odroczył termin rozprawy na dzień 27 marca 2007 r. celem powiadomienia o terminie rozprawy uczestnika postępowania M. P. zamieszkałego w Republice Federalnej Niemiec za pośrednictwem organów uprawnionych do pomocy prawnej w obrocie zagranicznym w sprawach z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. Uczestnik ten zawiadomiony o terminie rozprawy w drodze doręczenia bezpośredniego za pośrednictwem Poczty Polskiej oraz Deutsche Post nie podjął awizowanej przesyłki, a nadto nie został powiadomiony o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń oraz skutkach nie ustanowienia takiego pełnomocnika.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania. Dodatkowo podniósł, iż nadal nie zgadza się z opinią rzeczoznawcy sporządzoną w przedmiotowej sprawie. Wskazał także, że fundamenty budynku są popękane i nie mają uzbrojenia, a są to tereny podmokłe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno - prawnym.
Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu... sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dokonania przez R. M. samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na lokal mieszkalny, położonego w m. Ż. przy ul. [...] , na działce nr A
Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadą skutkującą ich uchyleniem. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.
Stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zanim jednak dokonana zostanie ocena zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia powołanego przepisu, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga pojęcie bezprzedmiotowości postępowania. W doktrynie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi cytowany przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "KPA Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2001 r., sygn. akt V SA 381/01, lex nr 78917). Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2003 r., sygn. akt II SA 428/01, lex nr 137801).
W świetle powyższych rozważań prawnych należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Okolicznością bezsporną w sprawie jest bowiem to, że R. M. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającej na jego przebudowie oraz wykonaniu robót budowlanych. Ta okoliczność warunkuje to, iż nie można mówić o braku przedmiotu postępowania administracyjnego. Jednocześnie podnieść należy, iż wobec wykonanych przez R. M. robót adaptacyjnych przekształcających budynek gospodarczy na mieszkalny nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Powyższe okoliczności jednoznacznie zatem wskazują, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi opisana powyżej przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a tym samym brak było podstaw do jego umorzenia. Oceny tej nie może także zmienić podnoszona przez organy obu instancji okoliczność, iż obecnie sporny budynek odpowiada warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budowle, a jego dobry stan techniczny potwierdza możliwość dalszego użytkowania budynku dla celów mieszkalnych, a tym samym jest zgodnym z prawem. Zauważyć bowiem należy, iż w toku postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji w dniu 10 lipca 2003 r., nie wydano ostatecznego nakazu wykonania określonych prac w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ani też nie przeprowadzono procedury legalizacyjnej. W tym miejscu wskazać również wypada, iż organy obu instancji jakby nie zauważają, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 21 października 2005 r. stwierdzająca wykonanie przez R. M. obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 27 grudnia 2005 r. Ponadto uchylone zostały również decyzje nakazujące R. M. przedłożenie inwentaryzacji budowlanej budynku (stwierdzenie nieważności), a także wykonanie określonych czynności faktycznych. Powyższe oznacza, iż w sprawie R. M. powrócono do stanu pierwotnego, albowiem ostatecznie nie nałożono na inwestorkę ani obowiązku wykonania określonych prac, ani też nie przeprowadzono postępowania legalizacyjnego dokonanej przez R. M. samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu.
Przechodząc do dalszych rozważań wyjaśnić również należy, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie ust. 1 tego przepisu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis statuuje generalną zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy do regulacji nią objętej, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość zastosowania art. 48 tej ustawy do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a nie Prawo budowlane z 1974 r. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku przez jego użytkowniczkę R. M. zostało wszczęte w dniu 10 lipca 2003 r., a zatem już pod rządami nowej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Wskazać również wypada, iż przepisy tej ustawy wielokrotnie były zmieniane, dlatego też organ po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając decyzję powinien zastosować przepisy ustawy w brzmieniu z daty orzekania, uwzględniając przy tym przepisy przejściowe ustaw nowelizujących. W szczególności zwrócić winien uwagę na art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 7 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Dopiero, bowiem ustalenie przez organ jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie pozwoli na przeprowadzenie właściwego postępowania i wydania stosownej decyzji. W kompetencji organu pozostaje dokonanie ocen, czy właściwe będzie wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, konsekwencją czego będzie również stwierdzenie przez organ czy nałożony obowiązek został wykonany. Z kolei jeżeli organ przyjmie, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. i istnieje możliwość dokonania legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego właściwym będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i zastosowanie procedury określonej w art. 71a tej ustawy. Zauważyć należy także, iż budynek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie winien wypełniać m.in. warunki techniczne dla budynków i pomieszczeń mieszkalnych to jest rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych, jakom powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze, iż sprawa powinna być załatwiona poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty.
W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ustawy.