II SA/Op 451/05

II SA/Op 451/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
I OSK 1441/06 - Wyrok NSA z 2007-07-17
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006r., sprawy ze skargi Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w O. na rzecz Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. nakazał Dyrektorowi Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w O. wykonanie sześciu obowiązków, w tym wyposażyć w terminie do 30 października 2005r. w instalację wentylacji mechanicznej pomieszczenia zabiegowe chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej (pkt [...] decyzji). Wskazano, że podstawę prawną tego ostatniego nakazu stanowi przepis art. 207 § 2 i art. 227 § 1 ustawy – Kodeks pracy, § 32 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1984 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w poradniach i pracowniach stomatologicznych (Dz. U. Nr 37, poz. 197).
W odwołaniu od powyższego orzeczenia, Dyrektor Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w O. wniósł o "uchylenie decyzji nakazowej nr [...]. Przypomniał, że organ powołał się na przepisy obligujące pracodawcę do wyposażenia pomieszczeń pracy, w których wydzielają się substancje szkodliwe dla zdrowia, w wentylację mechaniczną, tymczasem w pomieszczeniach zabiegowych przychodni wykonywane są drobne zabiegi stomatologiczne, bez użycia gazów anestetycznych. Do miejscowych znieczuleń używane są leki podawane przez iniekcję, tak więc personel nie jest narażony na kontakt z oparami gazów medycznych. Ponadto w odwołaniu podkreślono, że z uwagi na treść przepisu § 66 ust 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 116, poz. 985), nałożenie na odwołującego się spornego obowiązku jest bezprzedmiotowe.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Okręgowy Inspektor Pracy w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podjął w dniu [...] decyzję, w której zastrzegł, że orzeka w sprawie dotyczącej wyposażenia pomieszczeń zabiegowych chirurgii stomatologicznej i szczękowej w instalację wentylacji mechanicznej, i którą utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję nr [...] nakazu nr rej [...]". Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty odwołania i wyjaśnił, że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w poradniach i pracowniach stomatologicznych wymaga, by pomieszczenia zabiegowe chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej wyposażone były w instalację wentylacji mechanicznej z nawilżaniem, zapewniającą dziesięciokrotną wymianę powietrza na godzinę i 15% nadciśnienie nawiewu w stosunku do wywiewu powietrza. Powyższy przepis wydany został na podstawie art. 208 § 2 Kodeksu pracy, w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, i dotyczy przepisów bezpieczeństwa pracy, natomiast przepisy rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2005 r. dotyczą wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia zakładu opieki zdrowotnej, pod względem fachowym i sanitarnym. Ponadto organ wyraził pogląd, że w pomieszczeniach zabiegowych występują nie tylko uciążliwości, ale i szkodliwości, z powodu konieczności prowadzenia częstych procesów dezynfekcyjnych.
W skardze na powyższą decyzję Dyrektor Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w O. wniósł o jej uchylenie i zarzucił, że organ naruszył - po pierwsze - przepisy prawa materialnego, poprzez błędne przywołanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1984 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w poradniach i pracowniach stomatologicznych, który to przepis nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, - po drugie zaś – przepis art. 107 k.p.a., poprzez brak wykazania, że w pomieszczeniach chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej wydzielane są substancje szkodliwe dla zdrowia (§ 32 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nakaz wyposażenia przedmiotowych pomieszczeń zabiegowych w instalację wentylacji mechanicznej oparto na błędnej podstawie prawnej, bowiem obowiązki w tym zakresie określa § 66 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Rozdział VI tego rozporządzenia zawiera wymagania dotyczące instalacji grzewczo-wentylacyjnej (§ 59 pkt 2), natomiast ust. 2 § 66 rozporządzenia wyraźnie mówi o wentylacji nawiewno-wywiewnej, a taką wymianę powietrza zapewnia wentylacja grawitacyjna. Z uwagi na rodzaj wykonywanych zabiegów nie występują w przedmiotowych pomieszczeniach szkodliwe opary gazów medycznych. Wstępna dezynfekcja narzędzi odbywa się w hermetycznie zamkniętej kuwecie, co eliminuje emisję tego środka do otoczenia. Zgromadzone narzędzia chirurgiczne przekazywane są do centralnej sterylizatorni. Z kolei, dezynfekcja przy użyciu lamp bakteriobójczych wykonywana jest po zakończeniu pracy, w związku z czym nie ma zagrożenia, natomiast dezynfekcja chemiczna wykonywana jest przy użyciu preparatów dopuszczonych do użytkowania. Poza tym, przy przygotowywaniu roztworów środków dezynfekujących stosowane są odpowiednie urządzenia i zabezpieczenia indywidualne pracowników. Ponadto podniesiono, że stanowiące podstawę prawną nakazu rozporządzenie z 30 czerwca 1984 r. zostało wydane na podstawie delegacji, która została uchylona ustawą z dnia 2 lutego 1996 r., zmieniającą Kodeks pracy, a art. 208 § 2 otrzymał nowe brzmienie. W ocenie skarżącego, przepis szczególny, tj. § 66 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2005 r., uregulował sprawy wentylacji w pomieszczeniach zoz.
Odnosząc się do zastosowanego przez organy administracji § 32 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stwierdzono, że w zakresie wydzielania się substancji szkodliwych, przekroczenia wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń tych substancji, czy też istnienia takiego zagrożenia, nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego i nie wyjaśniono tej kwestii w decyzji, czym naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z jego argumentacją, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że z punktu widzenia funkcji pomieszczeń zabiegowych można wskazać na występowanie w nim zagrożeń chemicznych, jak i biologicznych. W takiej sytuacji zastosowanie ma § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przewidujący konieczność stosowania środków ochrony zbiorowej, do których zalicza się wentylację mechaniczną. Ponadto organ wyjaśnił, że mimo uchylenia delegacji ustawowej, przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1984 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w poradniach i pracowniach stomatologicznych, nadal obowiązują, bowiem zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, poz.110), do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie stosuje się dotychczasowe przepisy ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. W ocenie organu, przepisy dwóch rozporządzeń, z dnia 22 czerwca 2005 r. i z dnia 30 czerwca 1984 r., uzupełniają się, przy czym regulacja § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w poradniach i pracowniach stomatologicznych ma charakter szczególny i jej zastosowanie w niniejszej sprawie jest prawidłowe.
W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wywiedzionych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne dokonują oceny aktów administracji wyłącznie w aspekcie ich zgodności z prawem , nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Prowadząc kontrolę we wskazany sposób sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 p.p.s.a., sposób rozstrzygnięcia skargi, choć od razu zastrzec trzeba, że w pierwszej kolejności sąd bada zaskarżony akt pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tyle zbędną, ale i niedopuszczalną (patrz - Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 292, 307 – 308).
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż przy jej wydaniu dopuszczono się naruszenia prawa procesowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności aktu.
Dla uporządkowania czynionych rozważań celowym jest przypomnienie, iż Okręgowy Inspektor Pracy stanął na stanowisku, iż wydany przez Inspektora Pracy nakaz z dnia [...] składa się z sześciu odrębnych decyzji, przy czym strona postępowania zaskarżyła tylko decyzję nr [...], dotyczącą wyposażenia pomieszczeń zabiegowych chirurgii stomatologicznej i chirurgii szczękowej - w terminie do 30 października 2005 r. - w instalację wentylacji mechanicznej. Uznając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, utrzymał w mocy decyzję nr [...] nakazu.
W ocenie Sądu, pogląd organu odwoławczego, wedle którego zapadło w niniejszej sprawie sześć samodzielnych decyzji, nie jest prawidłowy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 ab inito ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1362 ze zm.), w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli oraz po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z przepisów ustawy inspektor pracy wydaje nakazy, które - stosownie do treści art. 21 a ust. 1 tej ustawy – przybierają postać m.in. pisemnej decyzji (pkt 1), do której zastosowanie mają reguły procedury administracyjnej. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej k.p.a, wyraźnie wskazują z jakich elementów składa się decyzja administracyjna. W myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., koniecznym składnikiem decyzji administracyjnej jest - oprócz oznaczenia organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia strony, powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia w sprawie środka zaskarżenia oraz podpisu osoby reprezentującej organ - rozstrzygnięcie, w którym następuje konkretyzacja prawa (obowiązku) w odniesieniu do adresata decyzji, co w rozpoznawanym przypadku polegało na nałożeniu na Dyrektora Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w O., jedną decyzją (nakazem), sześciu obowiązków, oznaczonych punktami od 1 do 6. Co prawda, obowiązki te wynikają z przepisów różnych ustaw oraz aktów wykonawczych, nie oznacza to jednak, że zastosowanie do każdego z nałożonych obowiązków odmiennych podstaw prawnych powoduje automatycznie uznanie, że podjęto kilka odrębnych decyzji. Skoro procesową formą nakazu inspektora pracy zobowiązującego określony podmiot do wykonania pewnych czynności jest decyzja, to nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania, że załatwienie sprawy przez ten organ następuje poprzez wydanie aktu, nazwanego "nakazem", składającego się z szeregu decyzji. Takiego poglądu nie da się żadną miarą wywieść z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, co więcej, pogląd ten pozostaje w sprzeczności z cyt. wcześniej art. 21a ust.1 i art. 16 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy, w którym prawodawca utożsamia pojęcie "nakaz" z pojęciem "decyzja", stanowiąc, iż do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy w szczególności rozpatrywanie odwołań od nakazów, sprzeciwów i innych decyzji inspektorów pracy. W tym miejscu, dodatkowo podnieść należy, że tut. Sąd w wyroku z dnia 3 lutego 2004r., sygn. akt II SA/Wr 2444/2000, zaprezentował podobny pogląd, uznając za nieuprawnione stanowisko, iż nakaz Inspektora Pracy składa się z jednej, kilku bądź większej liczby decyzji, bo zawiera w swej treści jeden, kilka bądź więcej obowiązków, jakie nakłada na adresata.
Konsekwencją powyższego stanowiska Sądu jest z kolei uznanie, iż z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który wyraźnie przewiduje możliwość utrzymania w mocy wyłącznie całej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy utrzymał w mocy jedynie część decyzji, dotyczącą obowiązku oznaczonego numerem [...], a więc – wbrew ustawowemu obowiązkowi - nie dokonał ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Takie działanie Okręgowego Inspektora Pracy naruszyło także w sposób rażący przyjętą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, w której w sposób skuteczny wniesiono odwołanie (choć strona zakwestionowała tylko części decyzji), powinna być "dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji" (Barbara Adamiak w: B. Adamiak / J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 6. wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 96).
Ujawnienie opisanych wyżej wad decyzji, stanowiących przesłankę nieważności aktu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Jak zasygnalizowano wcześniej, taki sposób rozstrzygnięcia Sądu uniemożliwia dalsze badanie sprawy, jednak już teraz przypomnieć organowi trzeba, że podstawa prawna każdego rozstrzygnięcia powinna być wyczerpująco omówiona, natomiast ustalenia stanu faktycznego sprawy, uzasadniające zastosowanie konkretnej normy prawnej, muszą znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu. Szczegółowej oceny wymagać będzie również możliwość konwalidowania w postępowaniu odwoławczym wady decyzji pierwszoinstancyjnej, polegającej na braku uzasadnienia.
Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.