II SA/Op 430/21

II SA/Op 430/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7318/21 - Wyrok NSA z 2023-04-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A Spółka Partnerska w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Spółka Partnerska w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: ustawa lub u.d.i.p. – po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania "A" Spółka Partnerska z siedzibą w [...] (dalej: wnioskodawca, strona, Spółka) od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 29 kwietnia 2021 r., nr [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta Opola z 9 września 2020 r., nr [...] (dalej także: Prezydenta Miasta) – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 18 grudnia 2020 r. (złożonym tego samego dnia w Urzędzie Miasta Opola) Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o "udostępnienie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę o nr ewidencyjnym [...], wydanej dnia 9 września 2020 r. dotyczącej działki położonej przy ul. [...] w [...], obręb [...]: działka nr a - wraz z załącznikami, w tym z projektem budowlanym". Pismem z 4 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta wystąpił do A. S. (inwestora) z pytaniem czy wyraża zgodę na udostępnienie załączników do ww. decyzji wraz z projektem budowlanym. Jednocześnie w piśmie z 4 stycznia 2021 r. powiadomił Spółkę, że decyzja z 9 września 2020 r., nr [...] została opublikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Rejestrze Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń w sprawach budowlanych (wyszukiwarka publiczna RWDZ) zgodnie z art. 82b ust. 7 Prawa budowlanego. W piśmie z 15 stycznia 2021 r. inwestorka nie wyraziła zgody na udostępnienie wskazanej dokumentacji.
Decyzją z 18 stycznia 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji własnej z 9 września 2020 r.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z 3 lutego 2021 r. Spółka zwróciła się o "udostępnienie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Opola nr [...] z 9 września 2020 r., dotyczącej działki położonej przy ul. [...] w [...], obręb [...]: działka nr a - w tym przede wszystkim projektu zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym dotyczącym podstawowych danych projektowanej inwestycji (powierzchnia zabudowy, kubatura, wysokość, itp.) jako części tego projektu budowlanego - z ewentualnymi koniecznymi ograniczeniami".
Wezwaniem z 15 lutego 2021 r. Prezydent Miasta zobowiązał Spółkę do wyjaśnienia, czy wniosek z 3 lutego 2021 r. dotyczy decyzji o podanym numerze [...]. Wskazał bowiem, że decyzja o tym numerze "została wydana w innej dacie, dotyczy innej działki i innego zamierzenia budowlanego". W odpowiedzi Spółka w piśmie z 18 lutego 2021 r. podała, że wniosek z 3 lutego 2021 r. "dotyczy udostępnienia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 9 września 2020 r.". Pismem z 15 lutego 2021 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że wniosek z 3 lutego 2021 r. jest tożsamy, w zakresie żądanych informacji, z wnioskiem złożonym przez Spółkę 18 grudnia 2020 r. - ostatecznie jeszcze nie rozpatrzonym (wydano w tej sprawie decyzję, która została zaskarżona do Kolegium). Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że co prawda oba wnioski nie są identyczne, jednak podmiotowo i przedmiotowo tożsame, ponieważ zostały złożone przez Spółkę w celu uzyskania tego samego projektu budowlanego. W związku z tym organ wyraził stanowisko, że nie jest uprawniony do rozpatrzenia drugiego z tych wniosków w ramach nowej sprawy, chyba że strona sprecyzuje zakres żądanej informacji w sposób niepowodujący tożsamości obu żądań (o co organ wezwał wnioskodawczynię). Decyzją z 26 lutego 2021 r., nr [...], Kolegium – po rozpatrzeniu odwołania Spółki – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z 18 stycznia 2021 r., nr [...], w całości i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji zaniechał ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie przesłanek odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na fakt, że brak zgody inwestora na udostępnienie projektu budowlanego, sam w sobie, nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż organ powinien samodzielnie dokonać oceny w tym zakresie, a następnie ustalić czy żądana informacja publiczna podlega udostępnieniu. W piśmie z 2 marca 2021 r. Spółka wyraziła ocenę, że żądania zawarte w obu wnioskach nie są tożsame, ponieważ drugi z nich obejmuje węższy zakres informacji. Odnosząc się do wezwania o sprecyzowanie wniosku strona wskazała, że żąda "udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie: a) przeznaczenia budynku objętego przedmiotowym projektem budowlanym, b) liczby kondygnacji budynku, c) wysokości, szerokości i długości budynku, d) umiejscowienia budynku w stosunku do linii zabudowy, e) procentu powierzchni biologiczne czynnej, ze wskazaniem tej powierzchni w liczbach bezwzględnych, f) procentu zabudowy powierzchni działki, ze wskazaniem tej powierzchni w liczbach bezwzględnych, g) parametrów projektowanego dachu, w tym kontu nachylenia jego połci oraz materiału pokrycia dachu, h) koloru elewacji budynku, i) ilości miejsc postojowych (parkingowych), j) usytuowanie ścian z oknami lub drzwiami, z uwzględnieniem ich odległości od granicy sąsiednich działek".
Pismem z 8 marca 2021 r. Prezydent Miasta przekazał żądane informacje publiczne "odnośnie następujących punktów: a) przeznaczenie budynku objętego przedmiotowym projektem budowlanym - pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej; b) liczba kondygnacji budynku - 2; c) wysokość - 10,31 m, szerokość - 8,94 m, długość budynku - 30,59 m; d) umiejscowienie budynku w stosunku do linii zabudowy elewacja boczna przylega do nieprzekraczalnej linii zabudowy; e) procent powierzchni biologiczne czynnej - 0,0461 ha (55,63 %); f) procent projektowanej zabudowy powierzchni działki - 0,0273 ha (33,03 %); g) dach dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych 35°, pokrycie dachu dachówką ceramiczną lub betonową glazurowaną w kolorze antracytowym; h) koloru elewacji - złamana biel, fragmenty - kolor antracytowy i elementy paneli drewnopodobnych; i) ilość miejsc postojowych - 5 miejsc postojowych; j) usytuowanie ścian z oknami lub drzwiami w elewacjach: frontowej - 6,55 m-6,65 m w odległości od granicy sąsiedniej działki i ogrodowej - 6,10 m-6,20 m od granicy sąsiedniej działki".
W piśmie z 29 marca 2021 r. Spółka wskazała, że informacje przekazane pismem z 8 marca 2021 r. nie wyczerpują żądania zawartego we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie. Przy tym Spółka – jak wskazał organ odwoławczy – wyraziła przekonanie, że wniosek z 3 lutego 2021 r. powinien zostać rozpatrzony odrębnie (zainicjował osobne postępowanie) od wniosku z 18 grudnia 2020 r. Jednocześnie, jak podał organ drugoinstancyjny, podniosła jednak, że w ramach przedmiotowego postępowania oczekuje ponownego rozpatrzenia wniosku, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Kolegium z 26 lutego 2021 r., nr [...].
Przytoczoną na wstępie decyzją z 29 kwietnia 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania projektu budowlanego będącego załącznikiem do jego decyzji nr [...] z 9 września 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że prawo Spółki do informacji publicznej w postaci żądanego projektu budowlanego podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. inwestorki przedsięwzięcia, która nie wyraziła zgody na udostępnienie ww. dokumentu.
Odwołaniem z 18 maja 2021 r. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję i zarzuciła jej naruszenie:
art. 7 w zw. z art. 77 Kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zbadania czy projekt budowlany zawiera informacje wymagające ochrony prywatności osoby fizycznej i uznanie, że inwestycja jest prowadzona przez osobę prywatną podczas gdy z opisu tej inwestycji na stronie internetowej i z samej charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że nie będzie ona wykorzystywana przez inwestorkę do jej celów prywatnych;
art. 8 w zw. z art. 11 oraz 107 § 1 i 3 Kpa przez zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a w konsekwencji niewykazanie dostatecznych przyczyn pozbawienia skarżącej prawa dostępu do informacji publicznej;
art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak zgody inwestora na udostępnienie informacji stanowi przesłankę odmowy udostępnienia, podczas gdy wskazana okoliczność obliguje organ jedynie do ograniczenia dostępu do żądanej informacji, a także przez sklasyfikowanie informacji zawartych w projekcie budowlanym jako dokumentu zawierającego informacje wymagające ochrony prywatności osoby fizycznej upoważnia organ do odmowy udostępnienia informacji, podczas gdy stan ten stanowi przesłankę do ograniczenia dostępu do informacji.
Mając to na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W rozważaniach, po prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium podniosło, że pismem z 3 lutego 2021 r. Spółka nie zainicjowała nowego postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W tym czasie – jak podało –toczyło się już postępowanie wszczęte wnioskiem strony z 18 grudnia 2020 r., które swoim zakresem w całości obejmowało żądanie zawarte w podaniu z 3 lutego 2021 r. W pierwszym z pism domagano się przekazania "decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę o nr ewid. [...], wydanej 9 września 2020 r., dotyczącej działki położonej przy ul. [...] w [...], obręb [...]: działka nr a - wraz z załącznikami, w tym z projektem budowlanym", z kolei w drugim piśmie zwrócono się o udostępnienie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 9 września 2020 r., dotyczącej działki położonej przy ul. [...] w [...], obręb [...]: działka nr a, w tym przede wszystkim projektu zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym dotyczącym podstawowych danych projektowanej inwestycji (powierzchnia zabudowy, kubatura, wysokość, itp.) jako części tego projektu budowlanego - z ewentualnymi koniecznymi ograniczeniami.
Kolegium zauważyło, że drugi z ww. wniosków ma węższy zakres niż pierwszy z nich (dotyczy wyłącznie projektu budowlanego), ale jednocześnie w pełni zawiera się w zakresie pierwszego (odnoszącego się nie tylko do projektu budowlanego, ale również do zatwierdzającej go decyzji). Jednocześnie zauważyło, że pismem z 4 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta powiadomił Spółkę, że decyzja nr [...] z 9 września 2020 r. została już udostępniona (opublikowana) na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, a tym samym do rozpatrzenia pozostała jedynie kwestia ewentualnego przekazania projektu budowlanego zatwierdzonego wspomnianą decyzją. Zdaniem Kolegium oznacza to, że drugi wniosek nie wyszedł w żadnym stopniu poza granice pierwszego, a więc Prezydent Miasta prawidłowo zakwalifikował pismo z 3 lutego 2021 r. jako kolejne pismo w sprawie wszczętej podaniem z 18 grudnia 2020 r. i odniósł się do niego w ramach jednego postępowania.
Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że "(...)Mnożenie bytów prawnych przez rozdzielenie niniejszego postępowania w taki sposób, żeby organy miały oddzielnie rozpatrzeć żądanie zawarte w piśmie z 18 grudnia 2020 r. i oddzielnie rozpatrzeć żądanie zawarte w piśmie z 3 lutego 2021 r. (oba te żądania mają identyczny zakres) byłoby zatem nieuzasadnione z punktu widzenia ekonomiki procesowej oraz przejrzystości i prostoty postępowania". Zauważył nadto organ odwoławczy, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż "modyfikacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego treść w praktyce pokrywa się z innym wnioskiem tej samej strony nie stanowi o tym, że mamy do czynienia z nową sprawą. Wniosek musi być istotnie różny co do treści, żeby nie zaszła tożsamość spraw", na potwierdzenie prezentowanego poglądu przytoczył organ drugoinstancyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 801/17.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Z art. 4 ust. 3 ustawy wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1, tj. będące w posiadaniu takich informacji. Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Kontynuując przytaczanie podstaw prawnych organ odwoławczy zaznaczył, że art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z art. 16 ust. 1 ustawy wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, który jednak jak zaznaczyło Kolegium nie miał w sprawie zastosowania.
W dalszych motywach zaznaczyło Kolegium, iż judykaturze przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 124/16). Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi akt administracyjny, będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Projekt budowlany stanowi natomiast integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym należy przyjąć, że jest to akt administracyjny, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Jednak decyzja administracyjna (w tym projekt budowlany) będąca informacją publiczną podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim to udostępnienie nie koliduje z art. 5 ustawy. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji powinien więc każdorazowo przeanalizować, czy może udostępnić taką informację w całości, w części czy też całkowicie odmówić jej udostępnienia. Przede wszystkim organ, udostępniając informację publiczną która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności z wartością, jaką jest dostęp do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji była przedmiotem analizy, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Zgodnie z tym orzeczeniem, informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność, określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - naruszające istotę ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę.
W tym kontekście – jak dalej zaznaczył organ odwoławczy – należy zauważyć, że sądy administracyjne wypracowały ugruntowane stanowisko, które podziela, zgodnie z którym udostępnienie osobie trzeciej dokumentacji projektowo-budowlanej budynku mieszkalnego narusza prawo do prywatności mieszkańca tego obiektu. Co prawda, jak dostrzegł, sądy administracyjne niejednokrotnie zawężają pojęcie "prywatności osoby fizycznej" do samego inwestora, co też uczynił Prezydent Miasta w zaskarżonej decyzji, to jednak w ocenie Kolegium prawo do prywatności dotyczy osób zamieszkujących w danym budynku, a ochrona ta zostaje jedynie dodatkowo wzmocniona, jeśli inwestorem jest osoba fizyczna.
Zdaniem Kolegium udostępnienie żądanej przez Spółkę informacji w zakresie projektu budowlanego wykraczałoby poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego i godziłoby w prawo do prywatności osoby fizycznej. Sam bowiem fakt, że dany projekt budowlany dotyczy miejsca zamieszkania osób fizycznych, powoduje, że podlega pod prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Udostępnienie przedmiotowej informacji oznaczałoby bowiem możliwość poznania przez osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, zastosowanych rozwiązań technicznych i użytkowych, czy przebiegu instalacji znajdujących się w budynku. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania), a przede wszystkim w poczucie bezpieczeństwa osób, które następnie zamieszkają w domu, tj. naruszałaby szeroko pojęte prawo do prywatności, chronione art. 5 ust. 2 ustawy.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż "wzięło pod uwagę konieczność zbalansowania dóbr prawnie chronionych, ich hierarchię, co doprowadziło do wniosku o konieczności przedłożenia prawa do prywatności nad prawem do informacji". Nadto zauważyło przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje również pogląd, zgodnie z którym organ powinien dokonać oceny, które z informacji zawartych w projekcie budowlanym dotyczą sfery prywatności osoby fizycznej, a które nie (nie zakładając z góry odmowy udostępnienia całego projektu budowlanego) i dopiero po dokonaniu tej oceny organ powinien ograniczyć udostępniane dane do tych jedynie, które nie dotyczą sfery prywatności. W orzecznictwie tym wskazuje się bowiem, że takie dane jak powierzchnia zabudowy, kubatura, wysokość itp., jako informacje wynikające z projektu budowlanego, nie są związane z poznaniem przez osoby trzecie rozkładu pomieszczeń w budynku czy innych szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, prowadzącym do naruszenia intymności osoby fizycznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 930/18). W tym kontekście jednak Kolegium uznało, że pismem z 8 marca 2021 r. Prezydent Miasta przekazał żądane informacje publiczne odnośnie przeznaczenia budynków objętych przedmiotowym projektem budowlanym, liczby kondygnacji, wysokości, szerokości i długości obiektów, umiejscowienia budynków w stosunku do linii zabudowy, powierzchni biologiczne czynnej, powierzchni zabudowy, geometrii, rodzaju i koloru pokrycia dachów, koloru elewacji, ilości miejsc postojowych, usytuowania ścian z oknami lub drzwiami w poszczególnych elewacjach. Tym samym organ przekazał w istocie część danych zawartych w projekcie budowlanym, co do których prawo do udostępnienia nie było ograniczone przez art. 5 ust. 2 ustawy, co Kolegium oceniło jako prawidłowe. W jego ocenie tego stanowiska nie zmienia okoliczność podnoszona przez Spółkę, że inwestorka prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której realizowana jest inwestycja objęta żądanym projektem budowlanym.
Na zakończenie wyraziło Kolegium pogląd, iż "logika i doświadczenie życiowe nakazują przyjąć, że już sam przedmiot inwestycji przesądza, że A. S. nie realizuje przedmiotowej inwestycji w celach prywatnych, tj. na własny użytek. Nie sposób bowiem uznać, że będzie ona mieszkała we wszystkich pięciu budynkach mieszkalnych, objętych pozwoleniem (choć nie jest wykluczone, że w którymś z tych pięciu budynków może planować zamieszkać). Niemniej okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie, biorąc pod uwagę, że – zgodnie z tym co zostało już wskazane powyżej – ustawa nie odnosi ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej do osoby inwestora, ale do każdej osoby, której prywatność może być naruszona przez udostępnienie informacji".
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekającego w sprawie organu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na jego wynik, tj.:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7 Kpa, 77 § 1 Kpa oraz 107 § 1 pkt 6 Kpa przez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. zawartości projektu budowlanego, a także które z informacji znajdujących się w treści tego projektu mogą naruszać prawo do prywatności inwestorki,
b) art. 7 Kpa, 77 § 1 Kpa oraz 107 § 1 pkt 6 Kpa przez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie tożsamości osób fizycznych, których prawo do prywatności miałoby zostać naruszone,
c) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż projekt budowlany nie może być przedmiotem dostępu do informacji publicznej, a to z uwagi na ochronę prywatności bliżej nieokreślonych osób fizycznych,
b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia dostępu do informacji publicznej, podczas gdy odmowa udostępnienia projektu budowlanego z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej winna wskazywać tę osobę fizyczną oraz wyważyć zakres złożonego wniosku z tymże prawem,
c) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadną odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznych.
Formułując powyższe zarzuty i podniesione na ich poparcie argumenty autor skargi wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Opola z 29 kwietnia 2021 r. nr [...], zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach skargi autor skargi zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc że o ile Prezydent Miasta rzeczywiście udzielił informacji Spółce pismem z 8 marca 2021 r., to jednakże informacje te nie wyczerpywały całości zakresu żądanych przez nią informacji. Konsekwencją powyższych błędów było naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadną odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznych. Zaznaczył także, że projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit, a u.d.i.p. Zwrócił przy tym uwagę, że stanowisko zbieżne z prezentowanym zawarł WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SAB/Rz 48/12.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że podtrzymuje w całości stanowisko przedstawione w objętej nią decyzji.
W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2021 r., Spółka wskazała, że odmowa udostępnienia żądanej informacji opiera się na wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, zu tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wskazany przepis – jak uznała – wprost stanowi zatem o ograniczeniu dostępu do informacji publicznej, a nie wyłączeniu dostępu do takiej informacji.
Równocześnie Spółka podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż "na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji tego rodzaju, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została udzielona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Na tej podstawie organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, co w praktyce może polegać na udostępnieniu treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie, np. danych osobowych, albo na wydaniu decyzji odmownej" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 220/14). Tym samym w ocenie Spółki dopiero ustalenie przez organ, iż udostępnienie każdego z elementów projektu budowlanego prowadziłoby do naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych mogłoby skutkować odmową udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Takich ustaleń zabrakło jednak w treści zaskarżonej decyzji.
Jej zdaniem także nie sposób podzielić zapatrywania organu, iż dla odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej wystarczającym jest stwierdzenie, że informacja ta dotyczy potencjalnych mieszkańców zabudowań. Tego rodzaju stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego wcześniej art. 5 ust. 2, który nadaje uprawnienia osobom fizycznym, których prywatność mogłaby zostać naruszona, do rezygnacji z przysługującego im prawa do prywatności. Tym samym organ, bez weryfikacji tożsamości tych osób, przedwcześnie doszedł do przekonania, iż należy chronić ich prywatność, podczas gdy winien był najpierw ustalić czy rzeczywiście te osoby chcą z takiego prawa skorzystać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak stanowi art. 1 § 2 P.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w przytoczonym powyżej art. 1 § 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Równocześnie wskazania wymaga, że w toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, uzasadnione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.
Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania. Sporną kwestią jest czy informacje żądane we wniosku (szeroko opisanym powyżej) skierowanym przez Spółkę do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p., czy też nie są jawne i korzystają z ochrony tajemnicy zgodnie z art. 5 tej ustawy.
Tym samym przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 971/18).
W rozpoznawanej sprawie argumentacja przedstawiona przez organ odnośnie ochrony prywatności osób jest bardzo lakoniczna, wszak sprowadza się de facto do stwierdzenia, iż "dany projekt budowlany dotyczy miejsca zamieszkania osób fizycznych, powoduje, że podlega pod prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Udostępnienie przedmiotowej informacji oznaczałoby bowiem możliwość poznania przez osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, zastosowanych rozwiązań technicznych i użytkowych, czy przebiegu instalacji znajdujących się w budynku. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania), a przede wszystkim w poczucie bezpieczeństwa osób, które następnie zamieszkają w domu, tj. naruszałaby szeroko pojęte prawo do prywatności, chronione art. 5 ust. 2 ustawy". W ocenie Sądu organ pomija, że najczęściej to właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej następuje udostępnienie treści rozstrzygnięcia zapadłego w indywidualnej sprawie, zatem też dotyczącego konkretnej osoby, jej sytuacji faktycznej i prawnej. Stąd też od podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej – a z taką też mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie i nie jest to sporne – każdorazowo wymagana jest wnikliwa analiza wniosku i zważenia dwóch interesów publicznego i prywatnego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika nawet na jakiej podstawie organ uznał, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiąca ochronę prawa do prywatności, czy było to wynikiem zaakceptowania, bez jakiejkolwiek analizy, jednozdaniowego stanowiska inwestorki zawartego w piśmie z 15 stycznia 2021 r., że nie wyraża zgody na udostępnienie dokumentacji projektowej. Z akt sprawy nie wynika, nie tylko ażeby rozwiązania zawarte w projekcie były szczególne, a ich autor zastrzegł prawa autorskie, i w jakim zakresie. Nie wiadomo nawet czy rozwiązania projektowe zostały w rzeczywistości wykonane czy też wystąpiły na etapie procesu budowlanego odstępstwa od nich. Nie wiadomo nawet ile osób i czy wszystkie są osobami fizycznymi, prywatnymi, korzystającymi z zawartych w projekcie rozwiązań, ale także czy te osoby akcentują swoje prawo do prywatności w sposób przyjęty przez organy orzekające w sprawie. Zatem przyjęcie – jak uczyniło to Kolegium – ogólnego stwierdzenia "poznania" przez osoby trzecie rozmieszczeń czy zastosowanych rozwiązań technicznych pozostaje w opozycji do Konstytucyjnej zasad jawności życia publicznego, ale też ugruntowanego w materii jawności projektu budowlanego stanowiska sądów administracyjnych.
Ponadto podobnie, jako nieuzasadniony ocenia Sąd argument organu odwoławczego o naruszeniu miru domowego. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że pojęcie to jako dookreślone prawnie nie może być rozumiane odmiennie w obrocie prawnym. Mir domowy to prawo każdego lokatora do niezakłóconego korzystania z mieszkania, lokalu czy domu. Co ważne, przepis ten podchodzi pod przepisy prawa karnego, dlatego też jego naruszenie może być karane. Prywatność i spokój mieszkańców to ich dobro osobiste, o czym mówi art. 193 k.k. Definicja miru domowego różnicuje naruszenie prawa własności, a wolności. Kodeks karny wspomina o każdym użytkowniku lokalu, nie tylko o właścicielu, ale także o najemcy, czy innej osobie, która aktualnie posiada prawo dostępu do niego. W zakłócaniu miru domowego nie chodzi o wtargnięcie do własności, a za naruszenie prywatności użytkownika lokalu. Prawo, a dokładniej mówiąc kodeks karny chroni dobro osobiste, jakim jest spokój we własnym mieszkaniu. W definicji miru domowego wyjaśnione jest również to, iż nie chodzi jedynie o wtargnięcie i zakłócenie prywatności, ale także nie opuszczanie budynku wbrew żądaniu domowników. Mir domowy obowiązuje nie tylko w lokalu mieszkalnym, ale także w innych pomieszczeniach z prawem użytkowania. Są to między innymi działki, piwnice, sklepy czy garaże. Zakłócenie miru domowego właściciela takiego budynku będzie wiązało się z konsekwencjami takimi samymi, jak w przypadku wtargnięcia do domu czy mieszkania. Nieprawidłowe przekształcenie działki rolnej na budowlaną będzie miało podobny skutek. Przy czym jak wskazuje Encyklopedia PWN, mir domowy to "spokój zamieszkiwania jako przedmiot ochrony prawa karnego". Ochrona miru domowego ma swoją bogatą tradycję oraz określony wymiar praktyczny. Przy czym, jak podnosi się w doktrynie, ochrona – przede wszystkim nienaruszalności mieszkania – stanowi zagadnienie pojawiające się również w innych niż Kodeks karny aktach prawnych – w Konstytucji, w prawie cywilnym czy aktach prawa międzynarodowego. Na gruncie Konstytucji wskazać należy przede wszystkim art. 50, który zapewnia nienaruszalność mieszkania i stanowi, że przeszukanie mieszkania (jak również pomieszczenia lub pojazdu) może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. W doktrynie prawa karnego podkreśla się, że pojęcie konstytucyjne mieszkania jest szerokie i z pewnością obejmuje wszelkie określenia dotyczące zamkniętego pomieszczenia, które są wskazane w art. 193 k.k. W prawie cywilnym w grę wchodzi przede wszystkim art. 23 k.c. stanowiący, że dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Gdy chodzi zaś o standardy konwencyjne, to należy stwierdzić, że w kontekście nietykalności mieszkania (a raczej szerzej – prawa do prywatnej przestrzeni życiowej) międzynarodowy wzorzec praw dotyczących poszanowania tego dobra jest bardzo bogaty. I tak należy wskazać m.in. na art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r.; art. 7 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej; art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, tak: M. Mozgwa, red., Naruszenie miru domowego, OpenLex, 2021. Tym samym niezrozumiałym jest uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy udostępnienie projektu może naruszyć mir domowy.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska, że to wyłącznie wola inwestorki (czy strony postępowania administracyjnego stanowiącego następnie przedmiot informacji publicznej) miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja jednostki, iż określone informacje stanowią tajemnicę czy jej prywatność. Prywatność osoby, analogicznie niejako jak tajemnica przedsiębiorcy musi być indywidualnie oceniana, wszak w świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie natomiast uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej (por. wyrok WSA w Opolu z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 4/2018).
Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko sądów administracyjnych zaliczające projekt budowlany do informacji publicznej jest ugruntowane i potwierdzone w licznych orzeczeniach – zob. wyroki NSA: z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08, z 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3073/12, z 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13, z 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1566/13, z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2143/14, z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1856/15, z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 204/16, a także wyroki: WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 656/07, WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 41/12, WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 319/13 oraz WSA w Krakowie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1393/12.
Pogląd tam wyrażonym z którym skład orzekający utożsamia się w pełni, opiera się na trafnym ustaleniu, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "Pb", będąc przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jego treść kształtuje zatem treść dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna, stanowiąc integralną część tejże decyzji administracyjnej. Skoro bowiem decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydane przez organ w ramach wykonywanych przez niego zadań władzy publicznej jako akty administracyjne stanowią informację publiczną, to za taką – w myśl przywołanych regulacji – należy również uznać treść dokumentów, które jakkolwiek nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służyły czy też umożliwiły realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej.
Podobnież, jako niepozwalający na kontrolę dokonanych ustaleń faktycznych, należy ocenić sposób urządzenia akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Zdaniem Sądu tak zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania za prawidłowe stanowiska wyrażonego w objętej skargą decyzji, wręcz przeciwnie.
I o ile rację ma organ – choć explicite tego tak nie określił, ale też nie przywołał jako podstawy działania, to dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołując się do przesłanek art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – że dochowanie tajemnicy chronionej prawnie jest nie prawem a obowiązkiem podmiotu posiadającego wiadomości nią objęte, to pominął, iż stosownie do unormowań zawartych w art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16 wyjaśnił, że prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).
W tym kontekście jawi się konieczność odpowiedzi na pytanie: na podstawie jakich okoliczności organ prawo do prywatności wywodzi. Tym bardziej, że poza sporem jest, że decyzja kończąca postępowanie administracyjne oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w aspekcie aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co jednakże nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. koresponduje z wykładnią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponującą element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
W ocenie składu orzekającego zasadnie NSA w przywoływanym także powyżej wyroku wskazał, że prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji. Z tego względu, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy np. tajemnica korespondencji. Art. 49 Konstytucji RP zapewnia wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony.
Zatem racje ma strona skarżąca, że wskazując na prawo do prywatności jako odmowę dostępu jawnego do projektu budowlanego organ winien wskazać, czy odmawia dostępu do całego projektu, czy jego części, a także dlaczego. Przy czym ocena ta musi być wyrażona i uzasadniona przez organ, który ma obowiązek wyjaśnienia wnioskodawcy podstaw swojego działania, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał.
Organ jakby nie dostrzegł, że wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. ale także przepisy wskazane w ww. Pakcie i Konwencji.
Nadto jakby pominął, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej" (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17). W związku organ musi ocenić czy konkretne zindywidualizowane dane uznaje za podlegające ochronie i to uzasadnić, czy wprost przeciwnie.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak wskazano powyżej, nie definiuje terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., jednakże w procesie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej terminy te zostały już obszernie zinterpretowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy czy prywatności – zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 208 r., sygn. akt IV SA/Gl 791/18. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż istotne jest, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnych twierdzeń o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy. W przypadku uznania wystąpienia czy to tajemnicy przedsiębiorcy czy innej chronionej prawnie organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej – zob. wyroki NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16 oraz z 2 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15.
W przedmiotowej sprawie, co wymaga podkreślenia, takiego procesu odtworzeniowego nie przeprowadził organ, a zatem na tym etapie jakakolwiek ocena jego sfery woluntatywnej wymyka się spod kontroli sądowej, jak słusznie zauważyła strona skarżąca.
Wskazania wymaga także, że zarówno przytoczone powyżej obowiązujące przepisy krajowego i prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).
Tym samym mając na uwadze – jak wskazano powyżej – lakoniczne uzasadnienie, zauważenia wymaga, że jest ono zbyt ogólnikowe, a przez to mylące i nie tłumaczy w sposób wystarczający wydanego rozstrzygnięcia. W związku z tym zaznaczyć przyjdzie, że uzasadnienie decyzji, w którym nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy faktyczne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzuty procesowe. W ocenie Sądu w pełni usprawiedliwione jest również postawienie organowi zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8 (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 11 (zasada przekonywania) Kpa. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności po to ażeby umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. np. wyrok NSA z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17; wyrok WSA w Opolu z 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10).
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.