II SA/Op 43/22

II SA/Op 43/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-04-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1689/22 - Wyrok NSA z 2024-04-30
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 121e
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...], nr [...].
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez Ł. B. (dalej: strona, skarżący, funkcjonariusz) rozkazem personalnym z [...], nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w O. (dalej również: Komendant Wojewódzki Policji) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: Kpa – po rozpatrzeniu odwołania strony od rozkazu personalnego z [...], nr [...] wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej także: Komendant Powiatowy Policji) w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 10 do 30 lipca 2021 r. w związku z ustalonym nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego – uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej utraty prawa do uposażenia za okres od 28 do 30 lipca 2021 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie utraty przez stronę prawa do uposażenia za okres jej przebywania na zwolnieniu lekarskim od 10 do 30 lipca 2021 r. w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. Zaznaczył organ odwoławczy, że Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił, iż strona od dnia 13 maja 2021 r. do dnia 28 lipca 2021 r. nieprzerwanie przebywała na zwolnieniu lekarskim, które było związane z zaistniałym [...] wypadkiem na służbie. W trakcie trwania zwolnienia lekarskiego funkcjonariusz [...] przebywał w [...] i wziął udział w spotkaniu dotyczącym konsultacji [...], co zostało ustalone na podstawie zdjęć zamieszczonych na portalach społecznościowych Facebook oraz Twitter przez kilku uczestników spotkania. Równocześnie podniósł, że [...] strona przebywała na zwolnieniu lekarskim, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim [...], za okres od 10 do 30 lipca 2021 r., które zostało wystawione przez lekarza M. D. Z treści dokumentu w polu "wskazanie lekarskie", jak zaznaczył, wpisano cyfrę "2" – oznaczającą, że "chory może chodzić".
W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, na co zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny, Komendant Powiatowy Policji pismem z 27 lipca 2021 r. zwrócił się do lekarza wystawiającego zaświadczenie lekarskie o udzielenie informacji odnośnie do zaleceń w związku z wystawionym zwolnieniem lekarskim w okresie od 10 do 30 lipca 2021 r., a także czy nie było przeciwwskazań, aby skarżący mógł uczestniczyć [...] w spotkaniu w [...]. Odpowiadając lekarz wyjaśnił, że pacjent jest leczony w poradni od 13 maja 2021 r. do nadal z powodu [...]. Leczenie polegało na [...] przez okres 3 tygodni od 13 do 31 maja 2021 r., a następnie na leczeniu [...] od 1 czerwca do nadal. Zaznaczył nadto, że we wszystkich wydanych zaświadczeniach ZUS ZLA zaznaczono: "2", czyli chory może chodzić zgodnie ze wskazaniami lekarskimi. W pozostałych zaleceniach lekarskich po [...] chory miał polecenie [...]. Chory uczęszczał na te zabiegi zgodnie z zaleceniem. W okresie od 1 czerwca 2021 r., do nadal, nie miał on przeciwwskazań medycznych do chodzenia, siedzenia i jazdy samochodem. Lekarz oświadczył, że nie może "odnieść się do możliwości chorego w uczestnictwie w posiedzeniach [...] czy innych spotkaniach".
W dalszej kolejności organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji wskazał, że 2 września 2021 r. dokonano kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez stronę, z której to czynności został sporządzony protokół, w którym zaznaczono, że funkcjonariusz [...] brał udział w spotkaniu w [...]. Funkcjonariusz – jak zaznaczył – został zapoznany z tym dokumentem nanosząc następującą uwagę, że "o miejscu, czasie i sposobie przeprowadzonej kontroli oraz o osobach ją przeprowadzających nic mi nie wiadomo. Oświadczam, że w żaden sposób nie naruszyłem sposobu wykonywanych czynności, w związku z posiadanym zwolnieniem lekarskim. W Komisji [...] nie uczestniczyłem lecz skorzystałem z okazji aby móc przebywać w [...]".
Przytoczonym na wstępie rozkazem personalnym z [...], nr [...], Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa o Policji", orzekł o utracie prawa do uposażenia funkcjonariusza za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 10 do 30 lipca 2021 r., w związku z ustalonym nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się funkcjonariusz, w odwołaniu – jak wskazał organ drugoinstancyjny – zarzucił organowi pierwszej instancji błąd polegający na rozpatrzeniu sprawy w postaci postępowania administracyjnego, liczne niedopatrzenia związane z protokołem z kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego wystawionego na okres od 10 do 30 lipca 2021 r., błędną interpretację czynności, jakie funkcjonariusz może wykonywać w trakcie zwolnienia lekarskiego. Podnosząc te kwestie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości ze względu na rażące naruszenie prawa w przedmiocie podstaw prawnych do jego wydania.
Przytoczonym powyżej rozkazem personalnym z [...], nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w O. uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącym utraty prawa do uposażenia za okres od 28 do 30 lipca 2021 r., w pozostałej części zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Przystępując do zważań organ odwoławczy wskazał, że z treści notatki z 23 lipca 2021 r., znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż Ł. B. [...] wziął udział w [...] w spotkaniu dotyczącego konsultacji [...], co potwierdzono również wpisami na mediach społecznościowych ([...] i [...]), których wydruki rzutów ekranu załączono do akt, jako materiał dowodowy w sprawie. Zauważył następnie, że funkcjonariusz odnosząc się do tej okoliczności wyjaśnił, że w Komisji [...] nie uczestniczył lecz skorzystał z okazji "aby móc przebywać w [...]". Zaznaczył również, że w odwołaniu funkcjonariusz nie zaprzeczył, że [...] brał udział w spotkaniu w [...].
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że analiza czasu służby wykazała, że w okresie od 13 maja do 28 lipca 2021 r. funkcjonariusz przebywał na ciągłym, nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim, co potwierdzają zaświadczenia lekarskie nr [...] na okres od 13 maja do 31 maja 2021 r., nr [...] na okres od 1 do 18 czerwca 2021 r., nr [...] na okres od 19 czerwca do 9 lipca 2021 r., [...] na okres od 10 do 30 lipca 2021 r. Dokumenty te wydane zostały przez lekarza M. D. ([...]). Wskazał również Komendant Wojewódzki Policji, że funkcjonariusz orzeczeniem z [...], nr [...], [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej, podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, został uznany jako trwale niezdolny do służby w Policji.
W dalszych motywach organ drugoinstancyjny odniósł się do postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, w którym organ ten pismem z 27 lipca 2021 r. wystąpił do lekarza wystawiającego zaświadczenie lekarskie o udzielenie informacji odnośnie do zaleceń dla funkcjonariusza w okresie od 10 do 30 lipca 2021 r., po czym przypomniał, że w odpowiedzi lekarz wskazał, że pacjent jest leczony w poradni od 13 maja 2021 do nadal z powodu [...]. Następnie, posiłkując się informacjami zamieszczonymi na stronie internetowej powszechnie dostępnej, wyjaśnił na czym polega schorzenie określone jako "[...]" i zauważył, że w odpowiedzi lekarza wynika, że leczenie zastosowane wobec skarżącego polegało na [...] przez okres 3 tygodni tj. od 13 do 31 maja 2021 r. Po tym okresie – jak podniósł – strona rozpoczęła leczenie [...]. Następnie, posiłkując się tym samym źródłem internetowym, odniósł się organ odwoławczy do terminu "[...]". Równocześnie zaznaczył, że lekarz w udzielonej odpowiedzi za zapytanie organu (przytoczone powyżej) nie odniósł się do możliwości funkcjonariusza w uczestnictwie w posiedzeniach [...] czy innych spotkaniach, jako o zalecanych formach rekonwalescencji.
Odnosząc te ustalenia do regulacji prawnych przytoczył organ odwoławczy art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, regulujący kwestie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby funkcjonariuszy z powodu choroby oraz art. 121e ust. 2 pkt 2 tej ustawy, upoważniający przełożonego policjanta, właściwego w sprawach osobowych, do kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Po czym zaznaczył, że jeśli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia, stosownie do art. 121e ust. 3 ustawy o Policji. Podkreślił dodatkowo organ odwoławczy, że ustawodawca w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w tym okresie nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie jest kwestionowana, a tym samym oceniana zasadność wystawienia stronie zwolnienia lekarskiego ani czy okres przebywania na zwolnieniu lekarskim był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie, a wyłącznie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Z kolei odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził organ drugoinstancyjny, że protokół kontroli, sporządzony po kontroli wykorzystania zwolnienia, nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Podkreślił przy tym, że ustawodawca łączy odebranie uposażenia z generalnym dokonaniem ustaleń, co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli, co poparł wyrokami: NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17, oraz WSA w Opolu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 267/20 (wszystkie orzeczenia powołane, dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, "CBOSA").
Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów funkcjonariusza zawartych w odwołaniu – dotyczących okoliczności sporządzenia protokołu z kontroli – i wyjaśnił, że ustawodawca nie uzależnił zastosowania art. 121e ust. 13 ustawy o Policji od tego, aby policjant nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie w momencie kontroli.
Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji odmienne rozumienie tego przepisu sprawiłoby, że organ nie mógłby stwierdzić utraty prawa do uposażenia nawet, gdyby policjant wykonywał w okresie zwolnienia lekarskiego pracę zarobkową, ale akurat w danym momencie przebywał w domu, co poparł stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Gdańsku z 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 511/18. Podkreślił organ odwoławczy, że dla rozpatrywanego odwołania istotna jest treść art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, w świetle której ocena, czy funkcjonariusz Policji nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, nie odnosi się jedynie do pracy zarobkowej, ale również do zajęć niezarobkowych, które nie dają się uzasadnić koniecznością zaspokojenia potrzeb osoby korzystającej ze zwolnienia. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że: po pierwsze – w aktach postępowania znajduje się notatka urzędowa z 23 lipca 2021 r. w sprawie przejrzenia wpisów na portalach społecznościowych dotyczących konsultacji w [...] odnośnie ustawy o zmianie ustawy o Policji, a także po drugie – ze zgromadzonego materiału jednoznacznie wynika, iż w spotkaniu tym brał udział Ł. B.
Ponownie podkreślił organ odwoławczy, że w odwołaniu funkcjonariusz nie zaprzeczył tej okoliczności.
W ocenie organu odwoławczego na podstawie zebranych dokumentów nie można stwierdzić, że udział w wyżej wymienionym spotkaniu był niezbędny w procesie rekonwalescencji strony, nie potwierdził tego również lekarz, który wydał zaświadczenie lekarskie, odniósł się tylko do leczenia polegającego na [...], a w dalszej kolejności podjęcia [...]. Zdaniem organu odwoławczego uczestnictwo w spotkaniu w [...] nie mieści się w katalogu działań dopuszczalnych w czasie trwania okresu zwolnienia lekarskiego. Czynności takich nie można uznać "za zwykłe czynności dnia codziennego, a do tego niezbędne dla egzystencji czy leczenia/rekonwalescencji", którą to ocenę poparł wyrokiem WSA w Warszawie z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 603/19.
Kontynuując wskazał organ odwoławczy, że funkcjonariusz w odwołaniu poddał w wątpliwość zasadność wezwania go przez organ pierwszej instancji w ramach toczących się z jego udziałem postępowań, w sytuacji gdy organ ten uznał jego udział w spotkaniu w [...] jako niezgodny z przeznaczeniem wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, iż nie był wzywany do osobistego stawiennictwa w trakcie zwolnienia lekarskiego, a na przesłuchanie w sprawie wypadku na służbie stawił się 13 września 2021 r.
W dalszych motywach organ odwoławczy odniósł się do zakresu swobód jakimi funkcjonariusz dysponuje w trakcie zwolnienia lekarskiego i zauważył, że znajdujący się na zaświadczeniach lekarskich funkcjonariusza zapis oznaczony nr 2, tj. "chory może chodzić", nie oznacza, iż może on gospodarować swoim czasem w sposób dowolny, a niedopuszczalnym jest, aby traktował okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować, gdyż nie jest on tożsamy z okresem urlopu wypoczynkowego. Zauważył również, że wskazany w zaświadczeniu zapis oznacza wyłącznie, że policjant może wykonywać zwykłe czynności dnia codziennego. Podkreślił, że zwolnienie lekarskie jest bowiem stwierdzeniem czasowej niezdolności do pracy/służby, dlatego okres, w którym policjant nie może wykonywać swoich obowiązków służbowych, powinien być przeznaczony na odpoczynek i powrót do zdrowia, co poparł wyrokami: WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16, WSA w Opolu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op267/2, WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 938/19. Kontynuując prezentacje stanowiska wyrażonego w przedmiocie zakresu pojęcia "dopuszczalnego poruszania się policjanta" podkreślił, że co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic, co także poparł wyrokiem NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3406/21.
Organ odwoławczy podkreślił nadto, że nawet jeżeli aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwwskazań medycznych, lub sprzyja rekonwalescencji, jest ona z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. W ocenie organu istotnym jest za to, czy ta aktywność mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Oznacza to, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, pomimo tego, że są zgodne z procesem leczenia, co poparł wyrokiem WSA w Warszawie z 23 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2252/18. Podsumowując tę kwestię powtórzył organ odwoławczy, że lekarz nie odniósł się do możliwości chorego w uczestnictwie w posiedzeniach [...] czy innych spotkaniach.
W dalszych motywach organ odwoławczy zaznaczył, że nie zgadza się z twierdzeniem funkcjonariusza, iż jego sprawa nie powinna być rozpatrywana w ramach postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem, że prawo do uposażenia jest chronione, a jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach określonych przez ustawę. Jedną z takich przesłanek jest wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny ż jego celem. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że rodzi to poważne konsekwencje i umożliwia pozbawienie w trybie administracyjnym prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Zauważył także, że rozpatrzenia tego rodzaju sprawy w toku postępowania administracyjnego chroni interes strony, umożliwiając czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania. Wyposaża stronę w prawo wnioskowania o przeprowadzenie każdego dowodu spełniającego przesłanki art. 75 § 1 Kpa i prowadzącego do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy.
Jednocześnie wskazał, że postanowieniem z [...] nie dopuścił i nie przeprowadził dowodów wniesionych przez stronę pismem z 24 listopada 2021 r., w którym funkcjonariusz zażądał:
1) "Załączenia do akt postępowania administracyjnego dokumentów potwierdzających wiedzę Komendanta Powiatowego Policji w [...] [...] E. F. z zakresu leczenia [...] w szczególności form przywracania pacjentom sprawności fizycznej i psychicznej po wypadkach w służbie oraz jego uprawnienia do weryfikacji zaświadczeń lekarskich dotyczących stosowania tych form i metod leczniczych";
2) "Przesłuchania w charakterze świadka Komendanta Powiatowego Policji w [...] [...] E. F. na okoliczność przyjmowanych przez niego metod leczenia i [...]";
3) "Przesłuchania w charakterze świadków policjantów sporządzających protokół kontroli na okoliczność wykazania i uzasadnienia czasu miejsca przeprowadzenia kontroli wraz ze związkiem tej czynności z uczestnictwem policjanta w posiedzeniu Komisji [...] oraz źródeł informacji o ustaleniach faktycznych w zakresie zdarzeń opisanych w protokołach. Ponadto wyjaśnieniu, dlaczego protokół sporządzała osoba bez uprawnień";
4) "Wykazania w jaki sposób udział w posiedzeniu komisji [...] wpłynął na zdrowie policjanta. Określenie ewentualnych negatywnych skutków dla zdrowia przy zastosowaniu innej terapii niż zalecanej przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]".
Komendant Wojewódzki Policji przypomniał, że zgodnie z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W przedmiotowym postępowaniu odwoławczym dowody wniesione przez skarżącego nie wniosłyby istotnych kwestii, które mogłyby zaważyć na rozstrzygnięciu. Dalej odniósł się do treści art. 80 Kpa i wskazał, że w sprawie istotne okoliczności zostały wykazane za pomocą innych dowodów. Natomiast materiał zgromadzony przez organ I instancji stanowi spójną i logiczną całość, pozwalając za uznanie go za wiarygodny. Kontynuując podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest specyficznym stosunkiem prawnym, charakteryzującym się ścisłym podporządkowaniem policjanta przełożonemu i potrzebom służby. Następnie przypomniał organ odwoławczy treść ślubowania złożonego przez funkcjonariusza [...], po czym stwierdził, że z chwilą jego złożenia policjant powinien znać zasady etyki zawodowej, a tym samym nie ma konieczności osobnego zapoznawania funkcjonariusza z nimi, ponieważ – jak uznał – "to on sam powinien wykazać inicjatywę w ich poznaniu". Zaznaczył nadto organ odwoławczy, że Policjant nie tylko na służbie, lecz także poza jej godzinami, ma obowiązek postępować w sposób niebudzący wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych, co poparł wyrokiem NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1056/11. Następnie przypomniał regulacje dotyczące zasad etyki zawodowej policjanta i wskazał, że w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych wytycznych etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.
W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, po czym zaznaczył, że organ ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Dalej ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Przy czym ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny uregulowanej w art. 80 Kpa. Zauważył również, że działania organu nie mogą stanowić naruszenia innych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 Kpa). W jego ocenie zgromadzona dokumentacja jest wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Uznał również, że organ pierwszoinstancyjny zebrał cały materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej analizy.
Niezależnie od powyższego Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że organ pierwszoinstancyjny nie wziął pod uwagę tego, iż funkcjonariusz został orzeczeniem z [...], nr [...], [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej, podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. Wskazał, że jest to istotne dla przedmiotowej sprawy, gdyż data wystawienia orzeczenia przerywa okres spornego zwolnienia lekarskiego nr [...] wystawionego na okres od 10 do 30 lipca 2021 r. Dalej zauważył, że organ pierwszoinstancyjny rozkazem personalnym z [...], nr [...], w związku z uprawomocnieniem się wyżej wymienionego orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej, podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwolnił skarżącego od 28 lipca 2021 r. od wykonywania zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Następnie przytoczył organ odwoławczy art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i wskazał, że regulacja ta ma charakter ochronny i gwarantuje policjantowi, niepełniącemu obowiązków służbowych, zachowanie prawa do uposażenia zasadniczego, dodatków o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych pobieranych na ostatnio zajmowanym stanowisku. Powyższa regulacja określa, jak zaznaczył, uposażenie policjanta korzystającego ze zwolnienia lekarskiego, zakazując dokonywania w tym czasie (poza obiektywnymi zmianami mającymi wpływ na wysokość uposażenia) zmian na niekorzyść funkcjonariusza, co poparł wyrokiem NSA z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2511/12.
W konsekwencji uznał organ odwoławczy, że organ pierwszoinstancyjny nie mógł stwierdzić utraty uposażenia w związku z nieodpowiednim wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego w okresie od 28 do 30 lipca 2021 r., co nie przekreśla innych poczynionych ustaleń w sprawie. Dalej zauważył, że każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego, należy uznać za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Ponownie Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że udział funkcjonariusza [...] w spotkaniu w [...] należy potraktować jako wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Zaakcentował organ odwoławczy, że obowiązek wykorzystania zwolnienia lekarskiego od pracy/służby zgodnie z jego celem polega na zaniechaniu zachowań, które są wykorzystaniem zwolnienia w inny sposób, niż odzyskanie zdolności do pracy/służby. Wskazał, że taka sytuacja w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest traktowana jako nadużycie prawa. Powołał się następnie na art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i wyjaśnił zakres jego zastosowania, jak również powielił przesłanki stojące u podstaw wydania tego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o ten przepis.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Ł. B. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżył je w całości. Jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: P.p.s.a., wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w całości przez organ odwoławczy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, albowiem wykonanie go spowodowało nieodwracalne skutki w postaci istotnego obniżenia poziomu życia skarżącego oraz jego rodziny przez utratę wypłaconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego., tj.:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa przez:
a) "niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżący nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie, a spowodowane przede wszystkim dokonaniem własnej interpretacji przez organ zwolnienia lekarskiego, z pominięciem obowiązku weryfikacji czy wyjazd był elementem zalecanym w ramach przedmiotowego zwolnienia",
b) "całkowite pominiecie wniosków dowodowych skarżącego (...)", i
c) zaniechanie przesłuchania piastuna organu,
d) "bezpodstawne i bezprawne przyjęcie, że zastosowana przez lekarza prowadzącego terapia jest nieprawidłowa poprzez całkowite pominiecie zaleceń lekarskich przedstawionych w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza dla potrzeb tego postępowania",
e) "nie ustalenia w jaki sposób pobyt skarżącego w [...] wpłynął na pogorszenie się jego stanu zdrowia",
2) art. 8 Kpa "poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń przez skarżącego",
3) art. 107 § 3 Kpa przez "nierozpoznanie zarzutów skarżącego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji przejawiające się w nie odniesieniu się do całokształtu merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozkazu personalnego nr [...] z [...]",
4) art. 10 § 1 Kpa przez "całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań",
5) art. 81 Kpa "poprzez interpretowaniu okoliczności faktycznej polegającej na uznaniu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego za udowodnioną mimo, że strona nie miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów".
Dodatkowo skarżący podniósł
II. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 121e ustawy o Policji "poprzez uznanie, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionym zaświadczeniu lekarskim nie był zawarty zakaz wyjazdu, a skarżący nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu spowodowanie pogorszenia jego stanu zdrowia, przy jednoczesnym zaleceniu zmiany miejsca pobytu celem poprawy zdrowia",
2) art. 121 e ust 12 ustawy o Policji "poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od sporządzenia protokołu kontroli".
Formułując te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie rozkazu personalnego z [...], nr [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...], nr [...], oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył treść art. 121e ust. 2, ust. 7, ust. 9, ust. 10, ust. 13, ust. 14 ustawy o Policji – po czym stwierdził, że w jego ocenie organy w sposób niewystarczający dokonały analizy zebranego materiału dowodowego, a dokonane przez nie ustalenia zostały oparte jedynie na własnej interpretacji z ewidentnym pominięciem "oczywistych faktów". Podkreślił, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego nie wskazał na jakich przesłankach zostało oparte rozstrzygniecie nieprawidłowego wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. Zauważył, że jedynym argumentem jakim organ się posłużył to jest fakt wyjazdu skarżącego do W. i uczestnictwo w posiedzeniu [...] Komisji [...]. Skarżący wskazał, że przedmiotem posiedzenia tej komisji były bezprawne działania Komendanta Powiatowego Policji w [...] i to właśnie ten wątek był kluczowym powodem do takiego rozstrzygnięcia. W ocenie autora skargi "jest ogromnie bulwersującym, że ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie wspomniał o tym fakcie", uznając, że działanie organów "jest przejawem zemsty na policjancie za to, że ośmielił się uczestniczyć w posiedzeniu w [...], podczas którego [...]". Dalej podniósł, że taką ocenę sytuacji – zdaniem strony – potwierdza "wyjątkowa determinacja organów w poniżeniu policjanta oraz fakt, że jest to pierwszy przypadek takiego rozstrzygnięcia mimo, iż takie zachowania policjantów podczas zwolnień lekarskich są nagminne i znane przełożonym".
W dalszych motywach wskazał skarżący na okoliczności sporządzenia protokołu, zaznaczając w pierwszej kolejności, że kontrola odbyła się 2 września 2021 r., dokonał jej [...] K. S. oraz [...] T. W. Zdaniem autora skargi termin jej przeprowadzenia nie miał nic wspólnego z datą posiedzenia [...] Komisji [...], które odbyło się [...]. Zaznaczył nadto, że w treści tego upoważnienia określono jego zakres "do przeprowadzenia kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania przez [...] Ł. B. - po. [...] KP w G. KPP w [...] zwolnienia lekarskiego". W ocenie skarżącego z treści tego upoważnienia w sposób jednoznaczny wynika, że [...] K. S. oraz [...] T. W. posiadali upoważnienie do przeprowadzenia kontroli w okresie od 31 sierpnia do września 2021 r. Skarżący podkreślił, że wskazany zakres nie obejmował dokonywania kontroli sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego w innym okresie czasu, niż przewidziany w upoważnieniu.
W dalszej kolejności zaznaczył skarżący, że istotnym jest również ustalenie faktu skąd upoważnieni do kontroli uzyskali informacje o tym, że [...] przebywał on w [...], jak również dlaczego uznali, że skutkowało to niewłaściwym wykorzystaniem przez policjanta zwolnienia lekarskiego. Dostrzegł przy tym, że "jest rzeczą potwierdzoną", iż osoby upoważnione do kontroli "nie prowadzili postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez nadkom. Ł. B. i nie posiadali wiedzy na temat poczynionych w nim ustaleń".
W ocenie autora skargi policjanci, którzy sporządzili protokół kontroli z 2 września 2021 r. "poświadczyli nieprawdę w kwestii ustaleń poczynionych w ramach tej kontroli". Podkreślił, że wynikiem tej kontroli były ustalenia, że w dniach od 31 sierpnia 2021 r. do 2 września 2021 r. przebywał w miejscu zamieszkania. W ocenie skarżącego jej wynik w żaden sposób nie upoważniał przeprowadzających kontrolę policjantów do stwierdzenia, że zwolnienie lekarskie wykorzystywane było w sposób niewłaściwy. W konsekwencji uznał, że "protokół z kontroli w związku z uczestnictwem w dniu [...] [...] Ł. B. w posiedzeniu [...] nie został sporządzony, a czynności sprawdzające/kontrolne w ramach postępowania administracyjnego, wykonywała osoba nie posiadająca upoważnienia do przeprowadzenia takiej kontroli".
Jednocześnie stwierdził skarżący, że organ pierwszoinstancyjny w sposób rażący naruszył procedury, a tym samym przepisy prawa w zakresie wykorzystania postępowania administracyjnego do przeprowadzenia czynności sprawdzających w zakresie realizacji uprawnień i procedur, stosownie do art. 121e ustawy o Policji. Dalej ponownie zauważył, że sam protokół nie został sporządzony "w czasie i sposób prawem wymagany", co zdaniem skarżącego powoduje, że rozkaz personalny został wydany "z rażącym naruszeniem prawa". W oparciu o podniesione okoliczności skarżący wywiódł, że "podstawą do stwierdzenia przez przełożonego utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim są ustalenia zawarte w protokole, a nie ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego". W jego ocenie jedynie protokół z przeprowadzonej kontroli jest dokumentem pozwalającym na podejmowanie jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w związku z wykorzystaniem przez policjanta zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem. Następnie wskazał, że nie był zobowiązany do przebywania w miejscu zamieszkania, w sytuacji, gdy lekarz na druku zwolnienia określi "chory może chodzić". Zauważył, że na potrzeby postępowania lekarz wydał zaświadczenie "określając w nim sposób przebiegu terapii", zgodnie z którym skarżący mógł samodzielnie się poruszać, kierować samochodem i wykonywać inne czynności poza miejscem zamieszkania. Podniósł, że piastun organu pierwszoinstancyjnego nie posiada wiedzy, a tym samym kompetencji, aby zmieniać zalecenia lekarza prowadzącego leczenie w zależności od własnych potrzeb. Zauważył również, że – w ocenie strony – Komendant Powiatowy Policji w sposób świadomy pominął fakt, że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim policjant w okresie "od 1 czerwca do nadal", nie miał przeciwwskazań medycznych do chodzenia, siedzenia i jazdy samochodem. Przypomniał, że te zalecenia obowiązywały w dacie [...], podkreślając, że kwestia rehabilitacji została zrealizowana przez niego w okresie wcześniejszym.
Kontynuując autor skargi zwrócił uwagę na "wyjątkową determinację organów pierwszej i drugiej instancji w wykazaniu, że nie wolno mówić o przełożonych krytycznie". Zakwestionował również uprawnienia organów obu instancji do zlecania zakresu terapii "wymaganej w sytuacji poczucia krzywdy u policjanta w wyniku ich działań". Jako takie uznał skarżący "określanie i wskazywania przez nich miejsc w jakich policjant może przebywać w trakcie zwolnienie lekarskiego z adnotacją lekarską, że chory może chodzić". Podważył również argumentację KPP jakoby "przebywanie w Komendzie Powiatowej Policji w [...], zgodnie z wezwaniem, jest dopuszczalne, a już przebywanie w W. i to na posiedzeniu [...] Komisji [...] jest zabronione".
Zdaniem funkcjonariusza jako "wyjątkowe nadużycie" należy potraktować stwierdzenie jakoby wykonywał czynności niewiązane z celem wystawienia zwolnienia lekarskiego.
Na zakończenie podał, że przedstawione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji motywy podjęcia zaskarżonego rozkazu personalnego były niewystarczające do uznania, że wystąpiły przesłanki zastosowania art. 121e ustawy o Policji, a sposób uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego – w ocenie strony – również nie zasługuje na akceptację. Wskazał przy tym na "pozorną obszerność uzasadnienia", która jego zdaniem nie przełożyła się na merytoryczną wartość zauważając, że w uzasadnieniu winny znajdować się przedstawione argumenty, z powodu których organ uznał wykorzystanie przez policjanta zwolnienia lekarskiego, jako niezgodnego z celem jego wystawienia, a organ II instancji skoncentrował się na wskazaniu "negatywnych skutków dla zdrowia policjanta, jakie spowodował jego udział w posiedzeniu [...] Komisji [...]". Zgodził się, że "skutkiem tego posiedzenia [...] komisji było [...]", ale zdaniem strony kwestia ta nie powinna "stanowić podstawy do zemsty" na osobach w niej uczestniczących. W ocenie autora skargi jako potwierdzenie motywów prowadzonego przez organ postępowanie było "przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego treści roty ślubowania oraz przepisów dotyczących etyki zawodowej Policjantów". Strona skarżąca uznaje tą okoliczność, jako potwierdzenie swojej oceny, iż wszczęcie postępowania wynikało z krytyki przełożonych, na jaką zdobył się autor skargi.
Uzasadniając z kolei wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanego rozstrzygnięcia podniósł, że głównym źródłem dochodu jego rodziny jest uposażenie z tytułu pełnienia służby w Policji. Oświadczył, że jego pozbawienie za okres przebywania przez ponad miesiąc na zwolnieniu lekarskim spowoduje trudności w zapewnieniu podstawowych warunków bytowych osób będących na jego utrzymaniu. Argumentując, wskazał także ma wyższe rachunki w okresie zimowym, ponownie podkreślając motywy, dla których organ pierwszej instancji podjął postępowanie w niniejszej sprawie. Podkreślił również, że działania przełożonego doprowadziły do orzeczenia przez komisje lekarską trwałej niezdolności do służby w Policji, co jest równoznaczne z koniecznością odejścia ze służby i pobierania przez stronę uposażenia emerytalnego, co wiąże się ze znacznym obniżeniem jego dochodu. Skarżący zauważył, że "działanie w zakresie tak drastycznego obniżenia mojego uposażenia za miesiąc styczeń 2022 roku było pozbawione podstaw prawnych", bowiem obniżono je przed doręczeniem rozstrzygnięcia o pozbawieniu prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. Autor skargi podkreślił nadto, że do chwili jej wniesienia nie wie "z jaką kwotą zalegam i do kiedy to będzie egzekwowane, w jakiej miesięcznie wysokości". Dodatkowo wskazał, że kwestionowany rozkaz personalny "nie jest aktem wykonawczym do obniżenia mojego uposażenia, lecz stanowi podstawę do wydania takiego aktu wykonawczego".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania oraz okoliczności faktyczne, które legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć, zgodne z przytoczonymi powyżej. Powielił przy tym argumentację dotyczącą pojęcia "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego", użytego w art. 121e ust. 3 ustawy o Policji. W jego ocenie postępowania było prowadzone z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego.
Postanowieniem z 10 marca 2022 r. WSA w Opolu, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił okoliczności wskazujące, że wykonanie rozstrzygnięcia objętego wnioskiem może wywołać następstwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej nadal: P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:
pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,
drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,
trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającego go rozkazu personalnego wydanego w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Stan faktyczny w sprawie, co wymaga zauważenia, jest co do przebiegu i odtworzenia bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organy tak pierwszej jak i drugiej instancji dokonały prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa orzekając o utracie przez stronę prawa do uposażenia, we wskazanym w zaskarżonym rozkazie personalnym okresie, w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Kluczowym dla sprawy stało się uznanie, czy – jak przyjęły organy Policji orzekające w sprawie – udział skarżącego [...] w trakcie pobytu na zwolnieniu lekarskim w [...] w ramach konsultacji dotyczących [...] stanowi podstawę do orzeczenia o utracie prawa do uposażenia, czy też nie – jak wywodziła strona skarżąca.
Poza sporem jest, że strona skarżąca od 13 maja 2021 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim z powodu [...], a także, że [...] przebywała w [...] i wzięła udział w spotkaniu dotyczącym konsultacji odnośnie do [...]. Nie jest także sporne, że leczenie polegało na [...] przez okres 3 tygodni od 13 do 31 maja 2021 r., a następnie na leczeniu [...] od 1 czerwca 2021 r. W sprawie poza sporem jest także, że na wszystkich wydanych zaświadczeniach ZUS ZLA zaznaczono: "2", czyli "chory może chodzić" – zgodnie ze wskazaniami lekarskimi. Nadto w pozostałych zaleceniach lekarskich [...] chory miał polecenie [...]. Ponadto w okresie od 1 czerwca 2021 r., funkcjonariusz nie miał przeciwskazań medycznych do chodzenia, siedzenia i jazdy samochodem.
Przechodząc z kolei do istoty sporu podkreślenia wymaga, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, (w dalszym ciągu zwaną ustawą lub ustawą o Policji). Stosownie do tego przepisu prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). W myśl ust. 2 art. 121e ustawy kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych – w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Przy czym ustawodawca w ust. 7 tego artykułu przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 ustawy).
Zwrot "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego", użyty w art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, powinien być interpretowany łącznie z treścią jej art. 121e ust. 7, gdyż w tym przepisie ustawodawca określa co oznacza prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Jak stanowi zatem art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego oznacza wykorzystanie go zgodnie z jego celem, w szczególności nie podejmowanie w jego czasie pracy zarobkowej.
Jednocześnie wskazania wymaga, że ustawodawca łączy odebranie uposażenia z generalnym dokonaniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli – tak NSA w wyroku z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17, WSA w wyroku z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2257/19, WSA w Poznaniu w wyroku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 938/19, WSA w Krakowie w wyroku z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 511/18.
Tym samym dostrzec należy, na co także zasadnie wskazuje się w judykaturze, że skoro z przepisów ustawy o policji nie wynika, na czym polega nieprawidłowe czy niezgodne z celem wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust 7 ustawy), to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że kwestia ta powinna być każdorazowo przedmiotem wnikliwego badania organu kontrolującego prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, indywidualnie w każdej sprawie. Ocena ta powinna być uzależniona od rodzaju schorzenia, zaleceń lekarskich, dopuszczalnej aktywności chorego i jej ewentualnego wpływu na proces rekonwalescencji i powrotu do zdrowia – zob. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2676/19.
Równocześnie podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę WSA w Opolu w wyroku z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 325/21, że ustawodawca przewidział w przytoczonym powyżej przepisie otwarty katalog przesłanek, które mogą powodować uznanie, że stanowią o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Skoro ustawodawca jedynie w odniesieniu do wykonywania pracy zarobkowej przyjął, że stanowi ono podstawę do uznania niezgodnego z celem wykorzystania zwolnienia lekarskiego, to przy ustalaniu i ocenie innych okoliczności co do nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego nie uprawnionym jest całkowite abstrahowanie od rodzaju schorzenia czy też niepełnosprawności, jaką stwierdzono u policjanta i w związku z istnieniem, której udzielono mu zwolnienia od służby. Każda choroba może wymagać bowiem od pacjenta innego zachowania i innego postępowania, co oznacza, że każdy przypadek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem należy badać w sposób indywidualny, bez opierania się wyłącznie na ogólnych założeniach dotyczących celu zwolnienia lekarskiego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/15 przytoczony w przywołanym powyżej wyroku tut. Sądu z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 325/21).
Nie można bowiem pomijać, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby, zwłaszcza, iż już sam fakt uzyskania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego przesądza o jego niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Co do zasady zgodzić się można z organami Policji orzekającymi w przedmiotowej sprawie, że przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego, oraz że zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent może chodzić nie uprawnia funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego do swobodnego i niczym nieograniczonego dysponowania takim czasem. Okoliczność, iż w trakcie zwolnienia lekarskiego chory może chodzić nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16). Obowiązek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od pracy zgodnie z jego celem – w sensie poddania się zaleceniom i wskazaniom lekarskim – stawia wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi więc o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia w innym celu niż odzyskanie zdolności do pracy. Należy jednak zaznaczyć, że w niektórych sytuacjach osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim będzie zobligowana do podjęcia określonych działań (np. udział w posiedzeniach rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej), co może usprawiedliwiać zachowanie prawa do uposażenia, musi to być jednak aktywność, która została wymuszona obiektywnymi okolicznościami (por. sygn. akt II SA/Kr 511/18).
Tymczasem oba organy Policji orzekające w sprawie przyjęły nieprawidłowo za zasadę generalną, nie wynikającą bowiem z żadnych norm, że chory mogący na podstawie zwolnienia lekarskiego chodzić jest uprawniony jedynie do poruszania się po mieszkaniu lub do wyjścia z domu wyłącznie w celu zrobienia zakupów czy udania się na zabieg lub kontrolę lekarską, a codzienna aktywność takiej osoby kategorycznie nie może obejmować innych czynności. Takie zdaje się uproszczenie przesłanek de facto sankcyjnych godzi w podstawowe zasady prawa, w tym praworządności. Wszak wyjście po zakupy czy też wyjazd po zakupy nie zawsze powinien być tożsamo oceniony, gdyż zawsze istotny jest charakter, rodzaj, ilość zakupów. Każdorazowo zatem należy ocenić aktywność chorego w aspekcie czynności zgodnych z zaleceniami lekarskimi. Zdaniem składu orzekającego w sprawie wbrew przekonaniu organów kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest ani określeniem precyzyjnym, ani o zamkniętym znaczeniu. Wskazanie, że "chory może chodzić" nie determinuje jakich dokładnie czynności może on się podejmować. Oczywiste jedynie być musi, że pacjent ma obowiązek powstrzymać się i nie podejmować takich czynności, które nie sprzyjają czy to leczeniu, czy też utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji. Nie sposób jest jednak ocenić takich czynności abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru schorzenia, czego nie uczyniły orzekające w sprawie organy Policji. W sprawie nie wiadomo nawet jak długo trwało spotkanie w [...] [...], na czym polegała aktywność strony, czym się chociażby poruszała.
Zdaniem Sądu powinnością organów Policji orzekających w sprawie było wyjaśnić w trakcie prowadzonego postępowania, a następnie wskazać, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie policjanta, który w trakcie zwolnienia lekarskiego, z zaleceniami wszak [...], wziął udział w spotkaniu konsultacyjnym w [...], którego przedmiot ściśle korelował z jego pracą zawodową, utrudniało mu powrót do zdrowia a w konsekwencji powrót do pełnienia służby. Zdaniem Sądu takich ustaleń zabrakło. Nie poczynił ich organ pierwszej instancji a zaakceptował to organ odwoławczy, por. także wywody zawarte w wyrokach WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 266/20, WSA w Warszawie z 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 641/20, WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1029/19 czy WSA w Białymstoku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 389/21.
Tym samym, zdaniem Sądu, brak wyjaśnienia powyższych okoliczności narusza prawny, ciążący na organach administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. przepis art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa. Nadto organy Policji procedujące w sprawie, pomimo dysponowania informacjami od lekarza prowadzącego proces leczenia skarżącego, nie wyjaśniły czy udział skarżącego w formie stacjonarnej na spotkaniu w [...] sprzeczny był z celem zwolnienia lekarskiego, a tym samym czy w jakikolwiek sposób stanowił on niezgodne z celem – w tym konkretnym przypadku – wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, a tym samym stanowił podjęcie czynności mających negatywny wpływ na proces zdrowienia lub przedłużenia okresu niezdolności do służby. Organ pierwszej instancji poprzestał na wysłaniu zapytania w wybranej przez siebie treści i fragmentarycznym odczytaniu odpowiedzi na nie udzielonej przez specjalistę. Zaakceptował to organ odwoławczy. Organy nie dokonały przy tym oceny dokumentacji medycznej, pomimo dysponowania nią. Dowody te podlegają natomiast ocenie organu, jak każdy inny dowód, a zatem winny być ocenione w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 Kpa. Przypomnienia wymaga, że lekarz udzielając odwiedzi wskazał, że chory uczęszczał na [...] zgodnie z zaleceniem. W okresie od 1 czerwca 2021 r., do nadal, (data odpowiedzi: 29 lipiec 2021 r.) nie miał on przeciwwskazań medycznych do chodzenia, siedzenia i jazdy samochodem. Lekarz oświadczył, że nie może "odnieść się do możliwości chorego w uczestnictwie w posiedzeniach [...] czy innych spotkaniach". Przy czym powtórzenia wymaga, że organy orzekające na żadnym etapie nie ustaliły istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących aktywności strony skarżącej podczas spotkania, czasu jego trwania, a także jego związku ze służbą. Uwaga ta jest istotna albowiem od funkcjonariuszy poza służbą wymaga się postawy zgodnej ze złożonym ślubowaniem, którego rotę przytoczył organ ale już pominął, nie poddał ocenie, czy udział funkcjonariusza podczas spotkania z przedstawicielami [...] o jasno zakreślonym przedmiocie jest w sprzeczności ze służbą.
Zdaniem Sądu, sprawa została nienależycie wyjaśniona w tym zakresie, a zapadłe rozstrzygnięcie przedwczesne z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów. Materiał dowodowy, w tym konkretnym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu rodzaju schorzenia skarżącego oraz rodzaju i stopnia jego aktywności w aspekcie prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego wymaga uzupełnienia o poczynienie ustaleń co do wystąpienia bądź nie szczególnych okoliczności związanych z jego aktywnością życiową [...], co niewatpliwie wiąże się i z określeniem sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W zależności bowiem od rodzaju schorzenia wymagającego zwolnienia lekarskiego, kuracja zalecana przez lekarzy jest inna. Oznacza to więc, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W zależności od wskazań lekarskich, na co zwrócono uwagę także powyżej, również w inny sposób oceniać należy adnotację "może chodzić" (por. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2676/19). Ocenę sposobu prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego wiążać należy zarówno ze wskazaniami lekarskimi dotyczącymi procesu leczenia, jak i oceną indywidualnej aktywności policjanta w okresie tego zwolnienia lekarskiego, a nie wyłącznie z ogólnym rozumieniem celu, jakiemu służy zwolnienie lekarskie. Samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia powrotowi do zdrowia i służby. Obowiązek zatem wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem – w sensie poddania się wskazaniom lekarskim – stawia wymóg wyeliminowania sytuacji niweczących proces leczenia i powrót policjanta do slużby, a tym samym i poczynienia w tym zakresie ustaleń i ich oceny.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.