II SA/Op 423/21

II SA/Op 423/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 568/22 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 1, art. 12 ust. 16, art. 22b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. w P. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A w P. z siedzibą w N. (dalej: A, strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...] nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa O. z dnia [...] nr[...], odmawiającą umorzenia stronie opłaty rocznej, tj. kwoty 4.099,83 zł, naliczonej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 11 maja 2020 r. A w P. z siedzibą w N. zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o wystąpienie do Marszałka Województwa O. z wnioskiem o umorzenie opłaty rocznej za 2020 r., należnej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, wskazując, że żądanie dotyczy nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr a, k.m. [...], obręb [...] w O., wobec której Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] ., nr [...], orzekł o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Strona podała, że na opisanej działce powstał - na podstawie pozwolenia na budowę - parking, który służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Z kolei na sąsiedniej działce - nr b znajduje się budynek użyteczności publicznej, tj. [...] A. Działki te stanowią jedną funkcjonalną całość, zaś przedmiotowa inwestycja mieści się w zamkniętym katalogu zawartym w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśniła również, że kwoty opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej stanowią znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności A, tym bardziej że "ww. obiekt jest w całości finansowany z dobrowolnych datków". A nie prowadzi żadnej działalności zarobkowej, a wszelkie środki na działalność statutową pochodzą z dobrowolnych ofiar składanych z inicjatywy własnej ofiarodawców.
W konsekwencji powyższego pisma Prezydent Miasta O. pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. złożył do Marszałka Województwa O. wniosek o umorzenie A w P. opłaty rocznej za 2020 r. w wysokości 4.099,83 zł, informując, że wyłączenie z produkcji rolniczej obejmuje grunty orne klasy IIIb, przeznaczone pod budowę parkingu dla samochodów osobowych przy ul. [...] w O. Parking jest wykorzystywany na potrzeby społeczności lokalnej związane z [...], a jego lokalizacja pozostaje w związku z budynkiem A.
We wszczętym na wniosek Prezydenta Miasta O. postępowaniu Marszałek Województwa O. wezwał do przedstawienia aktualnej sytuacji finansowej, w szczególności dokumentacji informującej o "wielkości zebranych datków (w postaci dobrowolnych ofiar, darowizn, spadków, zapisów testamentowych i innych korzyści majątkowych lub dóbr materialnych)", z podaniem okresu, jakiego dotyczą, a także informacji o wysokości wydatków przeznaczanych na utrzymanie A.
W odpowiedzi na wezwanie organu A wyjaśnił w piśmie z dnia 9 września 2020 r., że nie pobiera żadnych składek członkowskich i nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a wszelkie środki na działalność statutową pochodzą z dobrowolnych ofiar. Wskazał, że możliwość przyznania ulgi przewidzianej w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została oparta na kryterium przedmiotowym, a więc o udzieleniu zwolnienia nie decyduje sytuacja majątkowa wnioskodawcy, lecz charakter zrealizowanej inwestycji. Dowodził, że spełnia przesłanki określone w ww. przepisie. Podniósł również, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione z opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej i w tym zakresie nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Nadmienił, że ogólnoświatowa działalność [...] i humanitarna A jest wspierana dobrowolnymi datkami, zaś prowadzenie działalności społecznie użytecznej ma także swoje uzasadnienie w celach statutowych A. Ofiarodawcy, którzy chcą wesprzeć działalność A o zasięgu lokalnym lub ogólnoświatowym, pozostają anonimowi.
Decyzją z dnia [...] - działający z upoważnienia Marszałka Województwa O. - Zastępca Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił umorzenia stronie opłaty rocznej, tj. kwoty 4.099,83 zł, naliczonej z tytułu wyłączenia ww. gruntu (działka nr a) z produkcji rolniczej. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, podał organ m.in., że działka nr a, na której wybudowano parking, została nabyta w dniu [...] i sąsiaduje z działką nr b, na której A posiada obiekt [...] . Obie działki stanowią funkcjonalną całość, a parking oraz A służą potrzebom lokalnej społeczności. Odnotował też, że w analogicznym postępowaniu, tyle że dotyczącym umorzenia opłaty rocznej za 2019 r., SKO nakazało zbadanie zdolności strony do ponoszenia obciążeń finansowych nałożonych decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Dlatego również w niniejszym postępowaniu organ podjął w tym zakresie odpowiednie czynności wyjaśniające, w ramach których A wyjaśnił, że nie pobiera żadnych składek członkowskich ani nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a także zaznaczył, że wszelkie środki na działalność statutową pochodzą z dobrowolnych ofiar. Dodatkowo wskazał A, że jest zwolniony z podatków z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej i w tym zakresie nie ma obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Akcentował nadto, że organ nie powinien badać w tym postępowaniu jakichkolwiek innych przesłanek poza enumeratywnie wyliczonymi przez ustawę, a zwłaszcza badać sytuację finansową strony. Z takim stanowiskiem strony nie zgodził się organ pierwszej instancji, który argumentował, że spełnienie przesłanek ustawowych wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, nie jest jednoznaczne z udzieleniem umorzenia, o czym świadczy treść tego przepisu, po myśli którego marszałek województwa "może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych". Oznacza to, że marszałek nie jest zobowiązany do umorzenia omawianych opłat w każdym przypadku, gdy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, ale jest zobligowany do odmowy umorzenia w przypadku ich niespełnienia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy - według organu - zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 12 ust. 16 ustawy, ponieważ ustalono, że:
- na przedmiotowym gruncie został wybudowany parking dla samochodów osobowych wraz z instalacją oświetlenia zewnętrznego, a inwestycja ta ma charakter użyteczności publicznej z zakresu [...] i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności,
- obszar gruntu podlegający wyłączeniu z produkcji ([...] ha) nie przekracza powierzchni dopuszczalnej 1 ha,
- nie było możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, ponieważ parking - z uwagi na swój cel - został usytuowany przy istniejącym parkingu i budynku A , a pozostałe nieruchomości gruntowe są już zabudowane.
Ponadto organ ustalił, że kwota opłaty rocznej wynika z decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia "[...].", którą zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowej działki, przeznaczonej pod inwestycję polegającą na budowie parkingu. Natomiast ze środków pochodzących m.in. z opłat pobieranych z tego tytułu - stosownie do art. 22c ustawy - finansowane są: ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych ustawą. Podkreślił organ, że intencją ustawodawcy jest, aby straty ponoszone przez rolnictwo z tytułu zabudowania w jednym miejscu najlepszych gruntów, były rekompensowane w innym miejscu przez poprawianie tam warunków produkcji, za środki, jakie inwestorzy wpłacają z tytułu bezpowrotnego uszczuplenia obszaru uprawowego dobrej klasy gruntów rolnych. Wskazał także organ, że w planie budżetu na 2020 r. wydatki przeznaczone na realizację celów określonych ustawą przewyższyły dochody o około 500.000 zł. W celu pokrycia deficytu uruchomiono rezerwę środków powstałą z dochodów z lat poprzednich, która jest już na wyczerpaniu. Następnie Marszałek Województwa zaznaczył, że wezwał A do przedstawienia dokumentacji umożliwiającej wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ze względu jednak na brak nadesłania informacji o wielkości zebranych datków i o wysokości wydatków przeznaczanych na utrzymanie A , przeprowadzenie analizy wskazanych interesów stało się niemożliwe. Nie było także warunków do zbadania zdolności A do poniesienia obciążenia finansowego nałożonego decyzją Prezydenta Miasta O. o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji. Dlatego uznano, że A nie wykazał zasadności udzielenia ulgi w postaci umorzenia opłaty rocznej, tj. nie udowodnił, że uiszczenie nałożonej opłaty stanowiłoby dla miejscowej społeczności znaczne obciążenie finansowe. Z tych powodów oraz ze względu na konieczność dbania o i tak niskie dochody województwa w odniesieniu do wydatków, postanowiono o odmowie umorzenia objętej wnioskiem kwoty opłaty rocznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji A w P. zarzucili, że narusza ona zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że z art. 12 ust. 16 ustawy nie wynika, by strona wnioskująca o umorzenie miała obowiązek wykazywać jakiekolwiek przesłanki poza tymi, które zostały enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Natomiast uszczuplenie dochodów budżetu Województwa O. przez umorzenie przedmiotowej opłaty nie może samo w sobie być argumentem przemawiającym za odmową jej umorzenia. Ponadto rozważenie interesu publicznego jest tak samo istotne, jak rozważenie interesu strony, zatem organ winien w sposób rzeczowy ocenić obie te wartości. Powołując się na orzecznictwo sądowe, zaznaczył A, że przyjęcie takiego założenia, iż umorzenie opłaty nie leży w interesie społecznym, właściwie eliminuje zastosowanie tej instytucji, skoro z reguły umorzenie jakiejkolwiek należności powoduje uszczerbek w dochodach, co trudno przecież pogodzić z gospodarnością czy oszczędnością. Poza tym trzeba mieć na względzie, że wymienione w art. 12 ust. 16 ustawy inwestycje, dla których może zostać przyznana ulga, są inwestycjami o charakterze użyteczności publicznej o bardzo ważnym dla społeczeństwa znaczeniu. Działanie zaś na rzecz dobra społeczeństwa ma swoje uzasadnienie w celach statutowych A. Dodatkowo dostrzegł A, że możliwość przyznawania ulgi została w ustawie ściśle powiązana z przedmiotem czy charakterem prawnym inwestycji, a nie z samym podmiotem wnioskującym o takie umorzenie bądź z jego sytuacją finansową. Zatem, to nie sytuacja majątkowa wnioskującego, a raczej charakter inwestycji decyduje o tym, czy takie zwolnienie zostanie przyznane. Końcowo podkreślił, że gromadzenie i dokumentowanie danych o przychodach A powinno być oceniane w świetle zwolnienia z opodatkowania także w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nadal zwanej w skrócie "ustawą", w tym art. 4 pkt 12 i 13, art. 11 ust. 1 i 1a, art. 12 ust. 1, 14 i 16 oraz art. 22b ust. 1 pkt 1 i 2. Odnosząc te regulacje do realiów rozpoznawanej sprawy, za spełnione uznało SKO przesłanki, o jakich mowa w art. 12 ust. 16 ustawy. Równocześnie jednak podniosło, że decyzja w sprawie umorzenia opłaty rocznej oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Przy rozpatrywaniu wniosku złożonego w trybie ostatnio wskazanego przepisu organ administracji publicznej winien więc kierować się zasadą ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, ustanowioną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej K.p.a.). Wedle Kolegium wydanie decyzji musi więc zostać poprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny m.in. sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia opłat, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania ich umorzenia. Natomiast strona nie wskazała żadnych okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem w niniejszej sprawie pierwszeństwa jej interesowi nad interesem publicznym. Podniosła wprawdzie, że kwoty opłat rocznych stanowią znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności A, lecz nie skorzystała z możliwości przedstawienia - w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji - wyjaśnień i dokumentów dotyczących jej aktualnej sytuacji finansowej. Argumentowało Kolegium, że nic nie stało na przeszkodzie, aby poinformować organ o liczebności miejscowej społeczności A, wydatkach na utrzymanie A czy o szacunkowej chociażby wielkości zebranych datków w postaci dobrowolnych ofiar, względnie darowizn, spadków, zapisów testamentowych oraz innych korzyści majątkowych.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. A zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 12 ust. 16 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu jest sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie, a także wykazanie ważnego interesu, który uzasadniałby umorzenie opłaty,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego "w związku z zaistniałym uznaniem administracyjnym".
Na podstawie tych zarzutów A wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszalka Województwa O. z dnia [...] Ponadto domagał się zwrotu od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi A ponownie podniósł, że w świetle treści art. 12 ust. 16 ustawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ administracyjny winien badać jakiekolwiek inne przesłanki poza enumeratywnie wyliczonymi przez ustawę. Organy dokonały zatem jego rozszerzającej wykładni w zakresie przesłanek warunkujących umorzenie, co także nie zasługuje na uwzględnienie. Powtórzył skarżący, że to charakter inwestycji decyduje o tym, czy takie zwolnienie zostanie przyznane. Niewątpliwie w rozważanym przypadku sam ustawodawca przyznaje pierwszeństwo interesowi strony przed interesem publicznym, a udzielenie ulgi nie jest "ukrytym przywilejem", skoro sam ustawodawca przyznaje możliwość jej zastosowania dla ściśle określonego katalogu inwestycji. W konsekwencji należy przyjąć, że na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sytuacja finansowa strony nie ma wpływu na zastosowanie ulg w płatności, bowiem decydującym i jedynym czynnikiem przewidzianym w art. 12 ust. 16 ustawy jest charakter inwestycji. Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia przepisów procesowych, dowodził skarżący, że w przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. Akcentował przy tym, że w piśmiennictwie przyjmuje się konstrukcję domniemania pozytywnej decyzji dla strony, gdy organ działa na podstawie uznania administracyjnego. Ponadto w kontekście art. 7a K.p.a. interes publiczny powinien być na tyle ważny, że uzasadnia odstąpienie od przyjaznej dla strony wykładni ze względu na normatywny układ wartości
i okoliczności danej sprawy, a taka sytuacja nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Tymczasem organ nie uwzględnił indywidualnego interesu A przejawiającego się w realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności i jednocześnie związana jest z [...], oraz nie wyjaśnił we własnym zakresie, w jaki sposób ze względu na wartości i okoliczności tej konkretnej sprawy dał prymat interesowi publicznemu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że z przepisów ustawy wynika - co do zasady - obowiązek uiszczenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, a możliwość umorzenia opłaty ma charakter wyjątkowy. Podkreślił też organ odwoławczy, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wiąże się ze stratą dla środowiska, co ma rekompensować opłata roczna. Ponadto dostrzegł, że A argumentował, iż opłata roczna stanowi obciążenie dla miejscowej społeczności A, dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem badania w tym postępowaniu należy uczynić sytuację finansową strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Skarżący uzyskał takie zezwolenie na mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] , zatem - stosownie do powyższego przepisu - od dnia faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, stanowiących działkę nr a, k.m. [...], obręb [...] w O., zobowiązany jest z tego tytułu uiszczać opłaty roczne. Natomiast wedle art. 12 ust. 16 ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.
W sprawie nie ma sporu co do tego, że w przypadku A spełnione zostały przesłanki określone przytoczonym wyżej przepisem. Na przedmiotowej działce, co do której orzeczono o wyłączeniu z produkcji rolniczej zrealizowano bowiem inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu [...], służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności (parking pozwalający członkom społeczności A wyznaniowego na uczestniczenie w spotkaniach [...] , usytuowany na gruntach sąsiadujących z terenem, na którym usytuowany jest A), a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie było możliwości realizacji inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Słusznie jednak dostrzegły organy, że decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "mogą umorzyć". Oznacza to, że orzekając w konkretnej sprawie organ może, ale nie musi przyznać wnioskowanej pomocy, oceniając sytuację wnioskodawcy, w szczególności finansową. Tak więc, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, sposób załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały określone przepisem przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący dokonania przez organy nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 16 ustawy. W tym miejscu dodać jeszcze trzeba, że w ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne sąd bada, czy postępowanie zostało przeprowadzone według reguł wynikających z zasad postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy i czy rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wydanie decyzji nastąpiło po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego oraz na podstawie pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Przypomnienia wymaga, że w postępowaniu tym podjęto próbę ustalenia sytuacji finansowej skarżącego. W tym celu wezwano A do przedstawienia w szczególności dokumentacji informującej o wielkości zebranych datków (w postaci dobrowolnych ofiar, darowizn, spadków, zapisów testamentowych i innych korzyści majątkowych lub dóbr materialnych), z podaniem okresu, jakiego dotyczą, a także informacji o wysokości wydatków przeznaczanych na utrzymanie A. Organ pierwszej instancji dążył zatem do wyjaśnienia sprawy w aspekcie zasadności udzielenia wnioskowanego umorzenia opłaty rocznej, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, a nie tylko interesu publicznego, jak stwierdzono w skardze, czyli działał zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, zwłaszcza określoną w art. 7 K.p.a. zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i realizującymi tę zasadę przepisami nakładającymi na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a także zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Nie domagał się przy tym - jak wadliwie przyjmuje skarżący, wskazując na zwolnienie A z opodatkowania - nadesłania dokumentacji podatkowej. Natomiast wobec kategorycznego stanowiska skarżącego odnośnie do braku podstaw i potrzeby nadesłania żądanych danych, słusznie przyjęły orzekające organy obu instancji, że A nie wykazał, by uiszczenie należnej opłaty stanowiło nadmierne obciążenie finansowe.
Podkreślić również trzeba, że wydane w sprawie decyzje zostały sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji Marszałka Województwa oraz decyzji SKO stanowi bowiem odzwierciedlenie toku postępowania, wskazuje na poczynione ustalenia, wyjaśnia w sposób pełny i prawidłowy zastosowane przepisy. Ponadto w analizowanych decyzjach przedstawione zostały motywy rozstrzygnięcia, które dostatecznie - w ocenie Sądu - wyjaśniają podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie. W tym zakresie organy trafnie mianowicie wskazały, z jednej strony, na brak wykazania przez A zasadności udzielenia przedmiotowej ulgi z uwagi na nieprzekazanie jakichkolwiek informacji pozwalających na ocenę zdolności do poniesienia obciążenia finansowego nałożonego decyzją Prezydenta Miasta O. o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, a w efekcie również na brak możliwości wyważenia w sprawie słusznego interesu A. Z drugiej zaś strony przekonująco argumentowały, że zgodnie z art. 22b ust. 1 i 2 ustawy przedmiotowe opłaty roczne stanowią dochody budżetu województwa (gromadzone na odrębnym rachunku bankowym) i są przeznaczone na finansowanie działań związanych z ochroną, rekultywacją i poprawą jakości gruntów rolnych oraz wypłatą odszkodowań przewidzianych ustawą (art. 22c ust. 1 ustawy). Zatem, jako że opłaty te pełnią istotną funkcję, ponieważ stanowią rekompensatę za możliwość nierolniczego wykorzystania gruntów rolnych i powinny być wykorzystane na określone ustawą cele, nie może dziwić to, że organy kierowały się przy rozstrzyganiu także interesem publicznym, a nie tylko interesem strony, czego najwyraźniej oczekiwał A. Podkreślenia wymaga, że przedmiot ustawy oraz nadrzędny jej cel zawarty został w art. 1, zgodnie z którym ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Niewątpliwie wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze wiąże się ze stratą dla środowiska naturalnego, co rekompensować ma właśnie opłata za wyłączenie gruntów. Poza tym z przepisów ustawy wynika - co do zasady - obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, zaś możliwość umorzenia opłaty rocznej ma charakter wyjątkowy. Z tych powodów uwzględnienie w procesie podejmowania decyzji interesu publicznego było jak najbardziej usprawiedliwione. W tym zakresie bezpodstawnie zarzucono w skardze, że w sprawie nie dokonano prawidłowego wyważenia słusznego interesu strony i interesu publicznego, przyznając pierwszeństwo - niejako automatycznie - drugiemu z nich. Wręcz przeciwnie, z analizy kwestionowanych rozstrzygnięć wyraźnie wynika, że organy obu instancji wręcz akcentowały potrzebę uwzględnienia również interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia omawianej opłaty rocznej, tyle że skarżący nie przedstawił danych pozwalających na ocenę jego sytuacji majątkowej i finansowej, ani też nie wskazał żadnych innych okoliczności przemawiających za przyznaniem wnioskowanego umorzenia, prezentując przy tym błędny pogląd o powiązaniu możliwości przyznania ulgi na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy tylko "z przedmiotem czy też charakterem prawnym inwestycji, a nie z samym podmiotem wnioskującym o takie umorzenie bądź z jego sytuacją finansową".
Reasumując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że z uzasadnienia kontrolowanych decyzji wprost wynika, jakie okoliczności zadecydowały o odmowie umorzenia opłaty rocznej za 2020 r., więc nie można postawić organom skutecznego zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd miał nadto na uwadze to, że Kolegium dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz odniosło się do zarzutów stawianych w odwołaniu, prezentując trafne stanowisko w kwestiach spornych. Ponadto organy obu instancji wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie podjętych decyzji z porządku prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.