II SA/Op 409/05

II SA/Op 409/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Ewa Janowska /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami o d d a l a s k a r g ę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2005 r., opartym o przepis art. 42 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz art. 182 K.p.a. i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, Prokurator Rejonowy w B. wystąpił do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji kierującej P. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A,B,T. W uzasadnieniu wskazał, że zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji, gdyż w toku postępowania przed organami ścigania ustalono w drodze opinii biegłych psychiatrów z [...] Centrum Medycznego Szpitala Miejskiego w B. z dnia 24 września 2003 r., że P. J. jest chory na psychozę schizoafektywną znajdującą się wówczas w fazie remisji. Do wniosku dołączono opinię sądowo-psychiatryczną z dnia 18 marca 2004 r., stwierdzającą psychozę schizoafektywną.
Starosta Powiatu [...], powołując się na przepis art. 31 § 4 K.p.a., pismem z dnia 22 czerwca 2005 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A,B,T z uwagi na stan zdrowia, co ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa innych użytkowników dróg publicznych, a w dniu [...]. organ ten wydał decyzję nr [...], kierującą P. J. na kontrolne badanie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit a – egzamin teoretyczny i praktyczny – w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do posiadanych kwalifikacji.
Od decyzji tej odwołał się P. J., który podniósł, że posiada prawo jazdy od roku 1977 i nie spowodował w tym czasie żadnego poważnego wypadku drogowego, jeździ bardzo ostrożnie i stara się przestrzegać przepisów ruchu drogowego. Przyznał, że wprawdzie choroba stwarza pewne ograniczenia, jednak w ocenie lekarza prowadzącego może prowadzić pojazdy mechaniczne dla własnych potrzeb, a nie dla potrzeb zawodowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast w uzasadnieniu przytoczono treść przepisu art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podając, iż określone zostały tam enumeratywnie przesłanki warunkujące poddanie określonej osoby sprawdzeniu kwalifikacji. Przesłanka wynikająca z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a sprowadza się do istnienia uzasadnionego podejrzenia, że kierowca utracił kwalifikacje niezbędne do bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowy. Zastrzeżenia te powinny być oparte na konkretnych okolicznościach wskazujących, że kierowca nie zna przepisów albo nie potrafi bezpiecznie prowadzić pojazdu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dysponował jakimkolwiek dowodem uzasadniającym zastrzeżenia co do kwalifikacji strony, stąd brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, które z tego względu było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto Kolegium stwierdziło, że z treści wniosku wynikało, iż P. J. cierpi na chorobę psychiczną nasuwającą zastrzeżenia co do stanu zdrowia, która to okoliczność pozwala rozważyć możliwość zastosowania art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz potrzebę poddania strony badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędną podstawę prawną wskazana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, podając, że przepis ten dotyczy organizacji społecznych, a takiego statusu nie mają organy prokuratury, natomiast udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 182-189 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w B., zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na błędnej interpretacji przesłanki wydania decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i przyjęciu, że może ją stanowić tylko naruszenie przez kierowcę zasad panujących w ruchu drogowym. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wywodził w uzasadnieniu skargi, że przesłankę powyższą może stanowić również stan zdrowia kierowcy, jeśli budzi on uzasadnione wątpliwości co do zdolności bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Wskazał, iż wydanie decyzji o skierowaniu na badanie w trybie tego przepisu jest obowiązkiem starosty, jeśli uzna, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do kwalifikacji kierującego, natomiast przepis art. 87 ust. 1 tej ustawy wśród warunków uzyskania uprawnienia do prowadzenia pojazdów wymienia nie tylko posiadanie wymaganych umiejętności do kierowania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, potwierdzone egzaminem teoretycznym i praktycznym oraz odbycie stosownego szkolenia, ale i stan zdrowia. Podniósł, że "sprawność pod względem fizycznym i psychicznym" jest podstawową przesłanką ubiegania się o przyznanie uprawnień do prowadzenia pojazdów i dopiero w przypadku wypełnienia tego warunku można ubiegać się o nadanie uprawnień w tym przedmiocie. Z tego względu stan zdrowia kierującego w zakresie cech psychofizycznych jest jedną z istotnych okoliczności decydujących o przyznaniu i utrzymywaniu zezwolenia na kierowanie pojazdami, natomiast art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. a odnosi się do ogólnie pojętych "kwalifikacji", które nie ograniczają się wyłącznie do znajomości obowiązujących przepisów i praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdu ale także do zdolności psychofizycznych kierowcy związanych ze stanem jego zdrowia. Poza tym argumentował, iż wydanie opinii przez lekarzy psychiatrów, stwierdzającej występowanie u strony objawów choroby psychicznej, samo przez się nie uprawnia do wydania decyzji pozytywnej po myśli art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podnosząc, iż z treści opinii biegłych wynikało, że P. J. cierpi na spowolnienie ruchowe i nadmierną senność, które to objawy są spowodowane przyjmowaniem leków koniecznych do kontynuowania leczenia stwierdzonej choroby - psychozy schizoafektywnej, podał, że bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego wymaga nie tylko formalnego przestrzegania przez nich zasad ruchu, ale także odpowiedniego czasu ich reakcji na zdarzenia zachodzące na drodze, który to czas powinien oscylować w granicach uznanych za dopuszczalne i nie może być spowolniały. Ponadto zauważył, że w sytuacji, gdy kierowca winien poddać się procesowi leczenia, nawet nieznacznie wpływającego na jego zdolności psychofizyczne, zachodzi wątpliwość, czy będzie on zdolny do bezpiecznego prowadzenia pojazdu, a to kolei stanowi podstawę do wydania decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Podkreślił także, iż art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. a nie zawiera w swojej normie sankcji administracyjnej i nie stanowi podstawy do pozbawienia uprawnień kierowcy, ale ma na celu oddziaływanie prewencyjne zmierzające do ochrony zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tego względu przy rozstrzyganiu o obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji nie można brać pod uwagę wyłączenie konkretnych naruszeń zasad ruchu drogowego, w tym powodowanie kolizji czy wypadków samochodowych, gdyż taka interpretacja prowadziłaby do utraty przez ten przepis ogólnie rozumianego charakteru prewencyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to ocenę zgodności podjętych przez organy rozstrzygnięć z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie ich wydania w odniesieniu do stanu sprawy istniejącego na dzień rozstrzygania sprawy przez organ administracji. Tylko takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W myśl utrwalonych poglądów, wyrażanych w doktrynie i niekwestionowanych przez judykaturę, z którymi należy się zidentyfikować, jedyną podstawą do zastosowania tego przepisu i wydania decyzji, określanej jako decyzja kasacyjna typowa, jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 K.p.a. Ocena istnienia bezprzedmiotowości wiąże się z ustaleniem przedmiotu konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, czyli – stosownie do zapisu art. 1 pkt 1 K.p.a. – konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu, w której na podstawie obowiązujących przepisów prawa organy administracji są uprawnione do wydania decyzji określającej indywidualnie oznaczone uprawnienia lub obowiązki tego podmiotu (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 173). Przedmiot postępowania istnieje, gdy spełnione są kumulatywnie warunki: działania w sprawie organu administracji publicznej, który jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z przepisów prawa materialnego, sprawa ma charakter indywidualny i nie zapadło w niej ostateczne rozstrzygnięcie, a nadto zrealizowanie pewnego stanu faktycznego odpowiadającego generalnie hipotezie określonej normą kompetencyjną i istnienie podmiotu mogącego być stroną postępowania.
Odnośnie warunku istnienia stanu faktycznego zaznacza się, że chodzi o "pewien ogólny stan faktyczny, który pozwala na wstępną kwalifikację określonej sprawy, polegającą na przyjęciu, iż w tym stanie faktycznym istnieje potencjalna możliwość przyznania określonych praw lub nałożenia określonych obowiązków na stronę postępowania" (por. G. Łaszczyca, A. Matan: "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Zakamycze 2002, str. 34 i 42). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji stwierdzenia przez organ w sposób oczywisty, że brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Innymi słowy – możliwość podjęcia przez kompetentny organ administracji rozstrzygnięcia w formie decyzji determinowana jest ustaleniem przez ten organ istnienia przewidzianego przez ustawodawcę stanu faktycznego, z którym to stanem ustawodawca wiąże określone skutki prawne.
Powyższa przesłanka nabiera szczególnie doniosłego znaczenia w razie wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji. W tej sytuacji – odmiennie niż ma to miejsce w postępowaniu wszczętym na wniosek – to organ decyduje o zakresie prowadzonego postępowania. W postanowieniu o wszczęciu postępowania z urzędu powinien zostać precyzyjnie określony przepis prawa materialnego, upoważniający organ do działania w konkretniej sprawie, który wyznaczać będzie zarówno przedmiot postępowania, jak i jego granice. Odnotować ponadto trzeba, że w doktrynie przyjmuje się, iż żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez prokuratora w trybie art. 182 K.p.a. jest dla organu wiążące, jednak postępowanie jest wszczynane przez organ z urzędu ze wszystkimi tego konsekwencjami, a w szczególności zarówno co do daty wszczęcia jak i obowiązku zawiadomienia stron postępowania. Związanie to oznacza, że organ ma wszcząć postępowanie, w którym rozpatrzy sprawę administracyjną, a jego zakończenie zależy od faktów i prawa (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 790. Odmiennie co do daty wszczęcia – W. Czerwiński: "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Udział prokuratora", Warszawa 2001, str. 224).
Przedstawione uwagi odnoszą się wprost do rozpoznawanej sprawy, w której postępowanie wszczęte zostało z urzędu, co słusznie zauważył organ odwoławczy, natomiast materalnoprawną jej podstawę stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten określa obligatoryjną przesłankę do podjęcia przez starostę decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, jaką są uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy określenia stanów faktycznych, w jakich powyższy przepis może zostać zastosowany, czyli kiedy będzie można mówić o uzasadnionych zastrzeżeniach co do kwalifikacji kierującego. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii będzie prawidłowe rozumienie pojęcia "kwalifikacje", jakie zostało użyte w powołanym przepisie. W związku z tym na wstępie od razu należy stwierdzić, że w ustawie Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia "kwalifikacje", jednak posługuje się nim wielokrotnie w tym samym akcie prawnym w odniesieniu do kierujących pojazdami, co pozwala na określenie jego zakresu semantycznego na tle innych przepisów tej samej ustawy w drodze wykładni systemowej. Mianowicie w art. 109 ust. 1 zawarty został zapis, że "egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem oraz osoby, o której mowa w art. 114, przeprowadza egzaminator zatrudniony przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego". Płynie z tego wniosek, że w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a może nastąpić skierowanie przez starostę na egzamin państwowy, który – stosownie do § 14 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.) – składa się z części teoretycznej i praktycznej. W tym kontekście zasadnym jest stwierdzenie, że skierowanie w określonym wyżej trybie może dotyczyć wyłącznie egzaminu teoretycznego albo tylko egzaminu praktycznego, bądź też egzaminu obejmującego obydwie te części. Poza tym w art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym określona została przesłanka cofnięcia prawa jazdy, jaką jest utrata przez kierowcę kwalifikacji stwierdzona na podstawie wyniku egzaminu państwowego.
W świetle powyższych uregulowań, w ocenie Sądu, zasadne jest stwierdzenie, że określenie "kwalifikacje", użyte w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, odnosi się bezpośrednio do tych umiejętności, które są sprawdzane w drodze egzaminu państwowego i ich weryfikacja poprzez przeprowadzenie egzaminu w określonej części ma doprowadzić do usunięcia wątpliwości co do posiadania tych umiejętności przez kierującego. Chodzi zatem zarówno o istotne braki w zakresie wiedzy teoretycznej, jak i umiejętnościach praktycznych. Taka treść analizowanego pojęcia nie jest zatem odmienna od jego zakresu przyjętego w języku potocznym, gdzie oznacza ono wykształcenie, przygotowanie potrzebne do wykonywania zawodu, jakichś czynności (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Wyd. PWN, Warszawa 1988, t. I, str. 1096).
Ponadto ustalone wyżej rozumienie omawianej kwestii daje się wyprowadzić z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że kierującym może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym oraz spełnia jeden z enumeratywnie określonych w punktach 1-3 warunków, jakimi są: posiadanie wymaganych umiejętności do kierowania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę oraz posiadanie wymaganego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem (pkt 1), odbywanie, w ramach szkolenia, nauki jazdy odpowiednio przystosowanym pojazdem pod nadzorem instruktora (pkt 2), zdawanie egzaminu państwowego odpowiednio przystosowanym pojazdem pod nadzorem egzaminatora (pkt 3).
Pomijając ostatnie dwa punkty, dotyczące sytuacji, w których kierujący pojazdem jest zwolniony z obowiązku posiadania dokumentu stwierdzającego jego uprawnienie do kierowania, analizując powyższy przepis należy zwrócić uwagę na wyraźne wyróżnienie w nim dwóch części, rozgraniczonych spójnikiem "oraz", zawierających dwie odrębne grupy wymogów koniecznych dla posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. W części pierwszej, znajdującej się przed spójnikiem "oraz", określone zostały wymogi dotyczące wieku i sprawności psychofizycznej, natomiast w drugiej – posiadanie wymaganych umiejętności oraz dokumentu. Z uwagi na przyjętą konstrukcję, wymogi określone w obydwu częściach tego przepisu muszą oczywiście zostać spełnione przez kierującego kumulatywnie. Ustalenie umiejętności określonych w części drugiej odbywa się w drodze egzaminu państwowego, co prowadzi do wniosku, że ta cześć analizowanego przepisu dotyczy potwierdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdu w rozumieniu, jakie zostało wywiedzione już wyżej. Natomiast przesłanka określona w części pierwszej sprecyzowana została w przepisie art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym zawarto wymóg uzyskania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem. Uszczegółowienie tej przesłanki pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma miejsce w rozdziale 4 powołanej ustawy (art. 122-128), zatytułowanym "Sprawdzanie stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami", gdzie wskazano grupy osób zobowiązane do poddania się w określonych sytuacjach badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub przeciwwskazań zarówno zdrowotnych, jak i psychologicznych, a także zawarto delegację dla uprawnionych ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu kierowania na poszczególne rodzaje badań, wydawania orzeczeń lekarskich, kwalifikacji lekarzy uprawnionych do przeprowadzania badań, zakresu badań i maksymalnych stawek opłat za badania.
Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym określa kto może być kierującym, a zatem odnosi się zarówno do osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania w postaci dokumentu, jakim jest prawo jazdy, jak i do osób, które uprawnienia te już posiadają. Zaznaczyć trzeba, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność i kwalifikacje nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również i w okresie późniejszym. Nie można wykluczyć pogorszenia stanu zdrowia uprawnionego, a także przypadków, gdy nie doskonali on swoich umiejętności, nie przyswaja zmian przepisów albo lekceważy obowiązujące przepisy. Z tego względu ustawodawca wyposażył organ administracji, wydający uprawnienia do kierowania pojazdami, w instrumenty umożliwiające sprawowanie takiej kontroli również po dacie uzyskania przez kierującego stosownych uprawnień. Należy do nich zarówno wynikające z powołanego wyżej przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym uprawnienie starosty do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji, jak i wynikające z art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy uprawnienie starosty do skierowania na badanie lekarskie, przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, kierującego w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Jak słusznie podniesiono w skardze, przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter prewencyjny, zmierzający do ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zauważyć trzeba, że taki sam charakter ma również przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Pomimo tej zbieżności celów, zwrócić należy uwagę na odmienność środków, jakie mogą być zastosowane przez organ do ich osiągnięcia. Działając w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy organ uprawniony jest do skierowania na egzamin, natomiast w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 – do skierowania na badania lekarskie.
Podstawą do wydania decyzji w trybie powyższych przepisów mogą stanowić tylko przesłanki, które zostały w nich wskazane. Przesłanki te zostały przy tym przez ustawodawcę dodatkowo doprecyzowane poprzez przyjęcie wymogów: po pierwsze - zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierującego (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) , a po drugie - zaistnienia przypadków nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia (art. 122 ust. 1 pkt 4). Obowiązkiem organu jest zatem wykazanie na podstawie posiadanych informacji, że w ustalonym stanie faktycznym powstają zastrzeżenia co do kwalifikacji albo stanu zdrowia kierującego. W piśmiennictwie i judykaturze słusznie podkreśla się, że pierwszym przypadku istotę stanowi zaistnienie takich okoliczności faktycznych, z których będzie wynikało, że kierujący, pomimo posiadania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami, nie ma potwierdzonych tym dokumentem umiejętności kierowania pojazdem lub wiadomości w zakresie znajomości podstawowych zasad bezpieczeństwa bądź obowiązujących przepisów. Tymi okolicznościami faktycznymi może być zarówno jedno zdarzenie, jak i wielokrotne naruszenie różnych przepisów, wskazujące na brak wiedzy teoretycznej bądź praktycznej, nawet jeśli w określonym czasie nie została przekroczona zakreślona liczba punktów. W drugim natomiast przypadku podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania stanowić mogą przesłanki albo rzeczywiste zmiany, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem (por. W. Kotowski "Ustawa prawo o ruchu drogowym. Komentarz praktyczny" Wyd. ABC 2004, str. 929, 959 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 235/97 - niepubl.).
Z przedstawionej analizy art. 87 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że ustawodawca dokonał w sposób jasny i czytelny rozróżnienia przesłanek stanowiących podstawę wdrożenia jednego z dwóch odrębnych trybów określonych w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w wyniku których na kierującego mogą zostać nałożone zróżnicowane obowiązki polegające na obowiązku poddania się egzaminowi bądź badaniu lekarskiemu. W związku z tym nie można podzielić prezentowanego w skardze stanowiska, iż przepis art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. a odnosi się do ogólnie pojętych "kwalifikacji", obejmujących zarówno znajomość obowiązujących przepisów i praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdu, jak i zdolności psychofizycznych kierowcy związanych ze stanem jego zdrowia.
Uregulowanie zawarte w przepisach art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym obliguje organ do wnikliwej oceny stanu faktycznego, a następnie jego prawidłowej subsumpcji pod jedną z wymienionych norm prawa materialnego, co oznacza wybór i zastosowanie trybu adekwatnego do konkretnego stanu faktycznego, a nie jakiegokolwiek przewidzianego ustawą Prawo o ruchu drogowym trybu dozwolonej kontroli posiadanych przez kierującego uprawnień, do wdrożenia którego organ jest uprawniony z urzędu. Pod tym tylko warunkiem osiągnięty może zostać prewencyjny cel każdego z powołanych wyżej przepisów tej ustawy. Nie jest natomiast dopuszczalne, zwłaszcza w warunkach postępowania, które zostaje wszczęte z urzędu, gdzie organ samodzielnie określa jego zakres, łączenie przesłanek z obydwu trybów uzasadniających nałożenie przez organ na kierującego odmiennych obowiązków.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, dysponując opartym o przepis art. 182 K.p.a. wnioskiem Prokuratora Rejonowego w B. o wydanie decyzji w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji P. J. do prowadzenia pojazdów mechanicznych, wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 114 ust. 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż stwierdzona przez biegłych psychiatrów choroba – psychoza schizoafektywna może wpływać na zdolność uczestniczenia w ruchu drogowym. Do wniosku dołączony został dowód w postaci opinii biegłych lekarzy psychiatrów z 18 marca 2004 r., w ustalenia której potwierdzono istnienie powyższej choroby, skutkującej koniecznością przyjmowania leków powodujących objawy uboczne w postaci bólu głowy, spowolnienia reakcji i senności.
W ocenie Sądu, dotychczasowe rozważania uzasadniają stwierdzenie odmienne niż wskazywane w skardze, sprowadzające się do tego, że powyższa przesłanka, dotycząca bezspornie stanu zdrowia kierującego, nie mogła stanowić podstawy do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, skoro – jak wykazano wyżej – sprawdzenie kwalifikacji zmierza do określenia zasobu wiadomości i umiejętności pozwalającego na samodzielne, bezpieczne kierowanie pojazdem. Podawana zarówno we wniosku, jak i w skardze okoliczność, że sprawność P. J. została ograniczona wskutek zażywania leków i polegała na zwolnieniu czasu reakcji, w oparciu o którą organ wszczął z urzędu i prowadził postępowanie w niniejszej sprawie, nie wskazywała bynajmniej, co słusznie wyeksponował organ odwoławczy, na wystąpienie takich zdarzeń, które pozwalałyby na przyjęcie, że P. J. nie zna zasad ruchu drogowego, lekceważy je albo nie potrafi udolnie kierować pojazdem. Tylko takie przesłanki mogłyby rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że w stanie zdrowia osób uprawnionych do kierowania pojazdami mogą wystąpić okresowo takie dolegliwości, które uniemożliwiają kierowanie pojazdem albo takie zmiany chorobowe, których leczenie wymaga zażywania leków powodujących rozmaite psychofizyczne reakcje uboczne, niepożądane przy prowadzeniu pojazdów. Reakcje te mogą występować przez cały czas przyjmowania leku albo tylko w określonym przedziale czasowym po jego zażyciu. Informacji w tym zakresie zobowiązani są udzielać lekarze ordynujący leki, jak i producenci środków farmaceutycznych. W tych sytuacjach kierowca powinien powstrzymać się od kierowania pojazdem do ustąpienia powyższych przeszkód, analogicznie jak wówczas, gdy wcześniej spożywał alkohol lub jest wyczerpany długotrwałym wysiłkiem fizycznym albo odczuwa senność. Z tych względów nie można podzielić podawanego w skardze twierdzenia, iż w opisanych sytuacjach, w których roztropnie myślący kierowca powinien zrezygnować czasowo z roli kierującego, można mówić o uzasadnionych zastrzeżeniach co do jego kwalifikacji, które upoważniałby organ do skierowania na kontrolne ich sprawdzenie w drodze egzaminu teoretycznego lub praktycznego w trybie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. a tej ustawy.
Odnosząc się nadal do argumentacji skargi, zgodzić należy się z twierdzeniem, iż nie można dopuszczać do uczestniczenia w ruchu drogowym kierujących pojazdami w sposób zagrażający bezpieczeństwu pozostałych uczestników ruchu. W szczególności nie jest dopuszczalnym, by uprawniona do kierowania pojazdami była osoba, która nie posiada kwalifikacji do prowadzenia pojazdu, jak również osoba nie posiadająca wymaganej psychofizycznej sprawności do kierowania nim. Jednakże – jak wskazano już wyżej – nadzór i kontrola w tym zakresie, sprawowane przez starostę, powinny być w konkretnym stanie faktycznym stosowane w sposób zmierzający bezpośrednio do założonego przez ustawodawcę prewencyjnego celu przepisów, co jest składnikiem subsumpcji decyzyjnego modelu stosowania prawa materialnego.
Skoro w rozpoznawanej sprawie objawy niepożądane u kierowcy tj. spowolnienie ruchowe, ból głowy oraz senność wywołane są wyłącznie działaniem leków przyjmowanych w związku z bezspornie istniejącą chorobą psychiczną, przebiegającą z okresami nawrotów i remisji, to skierowanie na egzamin teoretyczny i praktyczny w wyniku przyjęcia wskazywanej w skardze tezy, dotyczącej ogólnego pojęcia kwalifikacji, prowadzić mogłoby do tego, że zakładany przez ustawodawcę w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym prewencyjny skutek nie zostałby osiągnięty. Jeśli kierujący przed przystąpieniem do egzaminów sprawdzających powstrzymałby się od przyjmowania leków, albo termin tych egzaminów przypadałby w fazie remisji choroby, wówczas wynik egzaminu teoretycznego i praktycznego mógłby być pozytywny, gdyż przyczyna negatywnych objawów nie tkwi w samej chorobie, ale wynika z ubocznego działania przyjmowanych lekarstw. Organ, zobligowany do czuwania nad tym, by kierującymi były jedynie te osoby, które mają wymaganą sprawność i kwalifikacje, co przekłada się na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, posiadając jednak informacje o istniejącej chorobie kierującego, która może dyskwalifikować go jako kierowcę, byłby zobowiązany w odrębnym postępowaniu, prowadzonym tym razem w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skierować go w tej sytuacji na badanie lekarskie, co w istotny sposób przedłużyłoby tylko postępowanie i związane byłoby przy tym z kolejnymi kosztami.
W konkluzji uznać trzeba, że w przedmiotowej sprawie, w której postępowanie zostało przez organ wszczęte z urzędu i prowadzone w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w celu sprawdzenia kwalifikacji P. J. do kierowania pojazdami, brak było wymaganej tym przepisem przesłanki w postaci uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierującego w rozumieniu tej ustawy. Przesłanką do prowadzenia postępowania w określonym w przez organ trybie, wynikającym z powyższego przepisu, nie mogła być okoliczność wskazana we wniosku, która w istocie nasuwała zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego i z tego względu mogąca stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania w odrębnym trybie, określonym w art. 122 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy. Te okoliczności, trafnie wskazane przez organ odwoławczy, uzasadniały rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, w ocenie Sądu, należało stwierdzić, że zaskarżoną decyzją nie naruszono prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.