II SA/Op 397/21

II SA/Op 397/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1698/22 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] (zwaną dalej też: "Spółdzielnią" lub "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też "Kolegium" lub "SKO") z dnia 31 maja 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 lutego 2021 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w [...], składającej się z działek nr a i b z k.m. [...] obręb [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 10 maja 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]), powołując się na art. 40 i 42 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o zatwierdzenie podziału nieruchomości, składającej się z działek nr a i b z k.m. [...] w obrębie [...] "w celu określenia przedmiotu odrębnej własności lokali użytkowych na rzecz członków spółdzielni".
Decyzją z dnia 10 maja 2002 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził wnioskowany podział nieruchomości, składającej się z działek nr a i b z k.m. [...] w obrębie [...], na działki nr c, d i e, pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej dla działki nr c w przypadku jej zbycia.
Działki powstałe w wyniku podziału w kolejnych latach były przedmiotem obrotu.
Wnioskiem z dnia 3 listopada 2010 r. J. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego też dalej Kolegium lub SKO) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Opola z 10 maja 2002 r., nr [...].
Na podstawie powyższego wniosku prowadzone było postępowanie, które zakończone zostało decyzją Kolegium z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylającą wydaną w tym postępowaniu decyzję własną tego organu z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...] i jednocześnie stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z 10 maja 2002 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 23/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - po rozpoznaniu skargi Spółdzielni i skargi J. S. - uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...].
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r., nr [...], uznając, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w odniesieniu do działki nr c wydzielenie działki gruntu ograniczono do powierzchni zajętej przez budynek (po obrysie budynku), co stanowiło rażące naruszenie art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 41 ust. 1, 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (zawierającymi nakaz wydzielania budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego z nich korzystania).
Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości, wezwaniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Opola zobowiązał Spółdzielnię, J. S., H. s.r.o. i L. Ltd do uzupełnienia braków formalnych wniosku Spółdzielni z 10 maja 2002 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Ponieważ strony nie uzupełniły wniosku, zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Opola poinformował o pozostawieniu wniosku Spółdzielni z dnia 10 maja 2002 r. bez rozpoznania.
Pismem z dnia 12 maja 2018 r. J. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Kolegium ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie wniosku Spółdzielni z dnia 10 maja 2002 r.
Postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r., nr [...], Kolegium: 1) stwierdziło, że Prezydent Miasta Opola dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązało Prezydenta Miasta Opola do załatwienia wniosku Spółdzielni z 10 maja 2002 r. w terminie miesiąca od otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek Spółdzielni nie jest obarczony brakami formalnymi wskazywanymi przez organ pierwszej instancji, przez co wezwanie do uzupełnienia braków było nieuprawnione, a zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania - bezskuteczne.
Pismem z dnia 19 lipca 2018 r. Spółdzielnia dokonała korekty wniosku z dnia 10 maja 2002 r., przedkładając nowy projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała, że podział powinien zostać przeprowadzony w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 41 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości, składającej się z działek nr a i b z k.m. [...] w obrębie [...].
Decyzją z dnia 17 maja 2019 r., nr [...], wydaną w trybie odwoławczym, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Spółdzielnia dokonała dwukrotnie modyfikacji wniosku, odpowiednio pismem z dnia 19 lipca 2018 r., a następnie pismem z dnia 8 października 2019 r., którym wniosła o dokonanie połączenia i podziału działek nr c i b z k.m. [...] w obrębie [...] na podstawie pierwotnego wniosku z dnia 10 maja 2002 r. i dokumentów do niego dołączonych.
Decyzją z dnia 12 listopada 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił podziału nieruchomości, składającej się z działek nr a i b z k.m. [...] w obrębie [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. i odwołania Spółdzielni, decyzją z dnia 24 stycznia 2020 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wydanie decyzji odmownej należy uznać za przedwczesne w sytuacji, gdy Spółdzielnia wskazała, że wniosek z dnia 10 maja 2002 r. nie przybrał jeszcze swojej ostatecznej formy, ponieważ będzie to możliwe dopiero po "podjęciu działań przez Prezydenta Miasta Opola w kierunku ujednolicenia prawa przysługującego wszystkim podmiotom, jako prawa użytkowania wieczystego". Kolegium wskazało, że obecnie poszczególne części przedmiotowej nieruchomości ujęte są w różnych księgach wieczystych i stanowią przedmiot obrotu jako odrębne nieruchomości. Przyczyna takiego stanu rzeczy tkwiła w rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Opola decyzji z dnia 10 maja 2002 r., nr [...]. Kolegium przypomniało, że już w poprzedniej decyzji z dnia 17 maja 2019 r. zobowiązało Prezydenta Miasta Opola do zbadania kwestii braku jednorodnego tytułu prawnego do nieruchomości. Prezydent Miasta Opola pominął natomiast w szczególności kwestię ewentualnego stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 12 marca 2013 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr c w [...] w prawo własności tej nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył również, że obecnie współwłaścicielami i współużytkownikami wieczystymi pierwotnej nieruchomości jest szereg podmiotów. Z art. 97 ust. 2 zd. 1 u.g.n. wynika natomiast, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. W związku z tym merytoryczne (negatywne) rozpatrzenie wniosku pochodzącego jedynie od jednego z nich (Spółdzielni) należy uznać za niedopuszczalne. Organ pierwszej instancji winien mieć na względzie treść uregulowania zawartego w art. 97 ust. 2 u.g.n., dotyczącego poparcia dla wniosku pochodzącego od wszystkich podmiotów legitymowanych. W tym względzie celowe wydaje się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
Realizując wskazania Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu, w dniu 17 lipca 2020 r. przed organem pierwszej instancji przeprowadzona została rozprawa administracyjna w celu "uzgodnienia stanowisk poszczególnych stron postępowania", w której udział wzięli: pełnomocnik Spółdzielni, pełnomocnik J. S. oraz K. G. W trakcie rozprawy nie doszło jednak do uzgodnienia przez strony wspólnego stanowiska co do wielkości i kształtu działek mających powstać w wyniku podziału nieruchomości oznaczonych numerami działek a i b z k.m. [...] obręb [...]. W części protokołu zatytułowanej "Podsumowanie" wskazano, że "zarówno pełnomocnik Spółdzielni jak i pełnomocnik J. S. oświadczają, że negocjacje dotyczące przedmiotu postępowania (kształtu wydzielanych działek) będą możliwe po ujednoliceniu praw przysługujących stronom postępowania".
W dniu 28 sierpnia 2020 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z dnia 4 września 2020 r. Prezydent Miasta Opola zwrócił się do Kolegium o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z 12 marca 2013 r., nr [...], orzekającej:
- o odpłatnym przekształceniu na rzecz J. S. w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej niezabudowaną działkę nr c, k.m. [...], obręb [...], o powierzchni 0,0261 ha, położoną w [...] przy ul. [...];
- o ustaleniu opłaty z tytułu tego przekształcenia w wysokości 20.500 zł;
- że ww. opłata płatna jest w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta Opola;
- że decyzja stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i księdze wieczystej.
W celu jednoznacznego ustalenia stanowisk poszczególnych stron postępowania, pismem z dnia 2 listopada 2020 r., wezwano strony do złożenia oświadczenia czy popierają wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 10 maja 2002 r. o podział działek a i b z k.m. [...] [...] - pod rygorem przyjęcia, że wniosek ten nie ma ich poparcia.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 listopada 2020 r. J. S. – reprezentowany przez pełnomocnika potwierdził, że nigdy nie popierał i nie popiera wniosku Spółdzielni. Pozostałe strony nie wypowiedziały się.
Decyzją z dnia 6 listopada 2020 r., nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 marca 2013 r.
Wezwaniem z dnia 19 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Opola zobowiązał wszystkie strony postępowania do przekazania informacji czy podejmą próbę wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie podziału i jeżeli tak to o określenie terminu w jakim będą w stanie to stanowisko dostarczyć z niezbędnymi dokumentami. Jednocześnie organ wskazał, że brak odpowiedzi na powyższe będzie skutkował rozpatrzeniem wniosku Spółdzielni z dnia 10 maja 2002 r.
Odpowiedzi na powyższe udzielili odpowiednio pismem z dnia 27 listopada 2020 r. J. S. - reprezentowany przez pełnomocnika, a w piśmie z dnia 9 grudnia 2020 r. Spółdzielnia - reprezentowana przez pełnomocnika.
Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Opola poinformował wszystkie strony postępowania, że decyzja Kolegium z dnia 6 listopada 2020 r., nr [...], jest ostateczna oraz, że w postępowaniu wciąż brak jest deklaracji wszystkich stron postępowania dotyczących wypracowania wspólnego sposobu podziału (projektu podziału), popartego przez wszystkie strony postępowania.
W piśmie z dnia 19 stycznia 2021 r. J. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wyraził wątpliwość co do skuteczności doręczenia decyzji Kolegium z dnia 6 listopada 2020 r., nr [...].
W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. wyjaśnił J. S., że wszelkie wątpliwości dotyczące postępowania i skuteczności doręczenia decyzji z dnia 6 listopada 2020 r. powinny być zgłaszane organowi, który to postępowanie prowadził, czyli Kolegium.
Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Opola zwrócił się do Kolegium o podanie daty, w której decyzja Kolegium z dnia 6 listopada 2020 r., nr [...], stała się ostateczna. Jednocześnie też przekazał kopię pisma J. S. z dnia 19 stycznia 2021 r.
W piśmie z dnia 12 lutego 2021 r. Kolegium wyjaśniło kwestię doręczenia swojej decyzji z dnia 6 listopada 2020 r. wskazując, że doręczona została stronie w trybie zastępczym wynikającym z art. 44 K.p.a., z upływem 23 listopada 2020 r. Do dnia 7 grudnia 2020 r. strona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również do dnia 23 grudnia 2020 r. nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, co oznacza, że decyzja jest ostateczna i prawomocna od dnia 24 grudnia 2020 r.
Decyzją z dnia 24 lutego 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) w związku z art. 97 ust. 1, art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.) zwanej dalej u.g.n., Prezydent Miasta Opola umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej numerami działek a i b z k.m. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu szczegółowo opisał przebieg postępowania i wskazał, że podejmował wszelkie działania zmierzające do pozytywnego, merytorycznego załatwienia sprawy, w tym podjął działania zmierzające do ujednolicenia praw - w wyniku których Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia 12 marca 2013 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr c w [...] w prawo własności tej nieruchomości - od czego strony uzależniały podjęcie działań zmierzających do wypracowania wspólnego (zgodnego) stanowiska w zakresie podziału działek nr a i b z k.m. [...] obręb [...]. Organ wyjaśnił, że pomimo dołożenia wszelkich starań strony postępowania – w których współużytkowaniu wieczystym jest obecnie nieruchomość objęta postępowaniem - nie doszły do porozumienia i nie uzgodniły wspólnego stanowiska w sprawie podziału nieruchomości, co stosownie do art. 97 ust. 2 zd. 1 u.g.n. powoduje, że nie ma możliwości rozstrzygnięcia o podziale. W związku z tym, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość wynika z braku wniosku o zatwierdzenie podziału pochodzącego od wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości (popartego przez wszystkie strony postępowania), który zgodnie z art. 97 ust. 2 zd. 1 u.g.n., jest niezbędny dla merytorycznego załatwienia sprawy o podział nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. S., reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł brak bezprzedmiotowości postępowania wskazując, że bezprzedmiotowość występuje wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji, a zatem gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot sprawy. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem opartym o konkretny przepis prawa materialnego, złożonym przez Spółdzielnię w dniu 10 maja 2002 r., do którego zostały dołączone wszystkie niezbędne dokumenty. Odwołujący zauważył, że organ kilkakrotnie zwracał się do stron postępowania o wyrażenie stanowiska w sprawie złożonego wniosku i uzgodnienia przez strony wspólnego stanowiska", w tym przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny nieruchomości. Działania organu podejmowane przez ostatni rok zmierzały do wyjaśnienia czegoś, co wydawałoby się całkowicie oczywiste, tj. że złożony wniosek nie pochodził od wszystkich użytkowników wieczystych. Nie oznacza to jednak, że wniosku nie było, czy też nie istniał przedmiot postępowania. Wniosek był z punktu widzenia prawa niewłaściwy i przez to sprawa nie mogła zostać załatwiona przez wydanie decyzji pozytywnej. Teoretycznie rzecz biorąc, nawet wyrażenie "poparcia" wniosku złożonego przez Spółdzielnię przez pozostałych współużytkowników wieczystych nie uczyniłoby tego wniosku prawidłowym. Nie oznacza to jednak, że sprawa stała się bezprzedmiotowa. Gdyby tak było, to organ drugiej instancji nie zwracałby sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Odrębnym pismem, odwołanie od decyzji złożyła również Spółdzielnia, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy obliguje do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, podczas gdy postępowanie było prowadzone w sprawie administracyjnej z wniosku legitymowanego podmiotu, czego organ miał świadomość, podkreślając wielokrotnie w trakcie postępowania, że w przypadku braku poparcia wniosku Spółdzielni przez pozostałych użytkowników wieczystych nieruchomości, rozpatrzy złożony wniosek. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie prawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Spółdzielnia akcentowała, że w sprawie nie było potrzeby uzyskiwania poparcia jej wniosku przez pozostałe strony postępowania, ponieważ w postępowaniu znajdował zastosowanie art. 41 i n. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, co oznacza, że wystarczający był wniosek jednego z użytkowników wieczystych nieruchomości – Spółdzielni.
Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia 31 maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Powołując zapisy art. 93 ust. 1 zd. 1, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.g.n. wskazał, że Spółdzielnia, która wnioskiem z dnia 10 maja 2002 r. zainicjowała przedmiotowe postępowanie, jest specyficznym podmiotem i odnoszą się do niej normy zawarte w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1465, ze zm.), zwanej dalej u.s.m. Wskazując na regulacje art. 40, art. 41 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.m. Kolegium zaznaczyło, że przewidziane w art. 41 ust. 2 u.s.m. dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało rozszerzenie katalogu wymienionego w art. 95 u.g.n. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 41 ust. 2 u.s.m. mogło mieć miejsce tylko wówczas, gdy podział nieruchomości był niezbędny do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni wymienionych w art. 40 pkt 1-3 u.s.m. Z przywołanych regulacji wynika, że art. 41 ust. 2 zd. 1 u.s.m. stwarza możliwość zastosowania trybu uproszczonego, poprzez bezpośrednie przedłożenie przez spółdzielnię projektu podziału nieruchomości organowi właściwemu do jego zatwierdzenia oraz do wydania przez organ na tej podstawie decyzji podziałowej niezależnie od istnienia oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta samodzielna regulacja zawarta w u.s.m. skutkuje wyłączeniem trybu przewidzianego przepisem art. 93 u.g.n., wymagającego dokonywania oceny zgodności podziału z planem miejscowym i przepisami szczególnymi oraz konieczności uzyskania opinii w tym zakresie. Wyłączony zostaje także przewidziany w art. 94 u.g.n. obowiązek uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej zasady podziału nieruchomości w przypadku braku planu. Natomiast wprost z art. 41 ust. 2 u.s.m. wynika warunek wydzielenia nieruchomości określonych w art. 40, tj. nieruchomości mających w przyszłości pozostać własnością spółdzielni, a podział nieruchomości oparty o art. 41 ust. 2 u.s.m. może wiązać się wyłącznie z podziałem dokonywanym do osiągnięcia celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 1 u.g.n. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy SKO wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r., zatwierdzająca wnioskowany przez Spółdzielnię podział nieruchomości, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia 27 lutego 2014 r. wydaną w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Obecnie pozytywne rozpatrzenie wniosku z dnia 10 maja 2002 r., byłoby obarczone tymi samymi rażącymi naruszeniami prawa, co decyzja z dnia 10 maja 2002 r. Ponadto, w trakcie postępowania Spółdzielnia wielokrotnie zmieniała zdanie co do kształtu wnioskowanego podziału, przedkładając nowe projekty podziału. Ostatecznie w piśmie z dnia 9 grudnia 2020 r. wskazała, że domaga się "podziału nieruchomości w sposób umożliwiający dostęp do drogi publicznej stosownie do korekty wniosku z dnia 19 lipca 2018 r.", przy której złożyła projekt podziału odmienny od projektu z dnia 10 maja 2002 r. Zarówno pierwotny projekt, jak i projekt przedłożony przy korekcie nie uzyskał jednak aprobaty J. S. oraz zgody M. G. i K. G. Odnosząc się do stanowiska zawartego w odwołaniu J. S. Kolegium zaznaczyło, że poprzednio uznało rozpatrzenie wniosku Spółdzielni za przedwczesne z uwagi na rozbieżność w zakresie rodzajów tytułów prawnych do nieruchomości przysługujących poszczególnym użytkownikom wieczystym nieruchomości. Wskazało wówczas, że należy doprowadzić do usunięcia tej rozbieżności biorąc pod uwagę, że rozbieżność ta miała swoje źródło w rażącym naruszeniu prawa, zawartym w decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r., na mocy której doszło do podziału nieruchomości i wydzielenia działki nr c. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, na mocy ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 27 lutego 2014 r. wydanej w trybie stwierdzenia nieważności. Skoro skutek stwierdzenia nieważności ww. decyzji rozciąga się aż do dnia wydania tej decyzji to należy uznać, że w istocie nigdy nie doszło do podziału nieruchomości, a zatem nie powstała działka nr c. Mając to na uwadze Kolegium ostateczną decyzją z 6 listopada 2020 r., wyeliminowało z obrotu prawnego (w trybie stwierdzenia nieważności) decyzję z dnia 12 marca 2013 r. przekształcającą przysługujące J. S. prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym doszło do ujednolicenia tytułów prawnych do nieruchomości przysługujących wszystkim stronom niniejszego postępowania co spowodowało, że odpadła główna przeszkoda formalnoprawna do rozpatrzenia wniosku Spółdzielni. W związku z tym zaktualizowała się potrzeba poznania stanowisk stron w zakresie propozycji podziału przedstawionej przez wnioskodawczynię. W tym celu organ kilkukrotnie zwracał się do stron postępowania. Pozostali użytkownicy wieczyści nie przychylili się jednak (nie dołączyli) do wniosku Spółdzielni. To oznacza, że brak było podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia. Z literalnej wykładni przepisu art. 97 ust. 2 u.g.n. wynika, że jeden ze współużytkowników nie może występować z wnioskiem o podział nieruchomości niezależnie od innych współużytkowników wieczystych (obligatoryjny jest bowiem "wniosek wszystkich (...) współużytkowników wieczystych"). Niemniej prawidłowe (w oparciu o wykładnię celowościową) wydaje się, że nawet jeśli wniosku nie złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści, to możliwe jest następcze uzupełnienie tego braku w postaci poparcia wniosku przez pozostałych współużytkowników wieczystych. Jeżeli jednak pozostali współużytkownicy wieczyści również i na tym późniejszym etapie nie poprą proponowanego projektu podziału (ewentualnie wszyscy współużytkownicy wieczyści nie wypracują wspólnego projektu podziału) postępowanie nie może się toczyć z przyczyn podmiotowych — braku wspólnego wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów, których łączny wniosek jest obligatoryjny. Tym samym, skoro w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem występuje wyłącznie Spółdzielnia postępowanie to należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., co obligowało organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania w całości. Za chybione Kolegium uznało stanowisko z odwołania Spółdzielni, że przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłączają zastosowanie art. 97 ust. 2 u.g.n. Wskazało, że Spółdzielnia w żaden sposób nie uargumentowała prawnie swojej tezy, a ustawodawca wprost takiego wyłączenia nie przewidział w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych oraz w innych aktach prawnych. Poza tym, takie wyłączenie byłoby niedopuszczalne choćby z tego powodu, że rozporządzenie nieruchomością przez Spółdzielnię, która miałaby samodzielnie dokonać podziału nieruchomości, z pominięciem prawa do rozporządzania nieruchomością przez pozostałych użytkowników wieczystych nieruchomości, godziłoby w istotę prawa własności, którą jest m.in. właśnie prawo do rozporządzania rzeczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniosek o podział nieruchomości - jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, pochodzący od współwłaścicieli musi być zgodny. Inaczej nie będzie skuteczny.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółdzielnia zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:
- art. 97 ust. 2 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w sprawie wszczętej i prowadzonej w trybie określonym w art. 40-42 u.s.m., który nie przewiduje, po stronie spółdzielni mieszkaniowych, wymogu uzgadniania przedkładanego projektu podziału nieruchomości z innymi podmiotami, co doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie wymogów wniosku o podział nieruchomości i stwierdzenia, że sprawa jest bezprzedmiotowa;
- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy sprawa będąca przedmiotem rozpoznania została zainicjowana i popierana przez stronę postępowania na podstawie art. 40-42 u.s.m., natomiast okoliczność braku poparcia projektu podziału nieruchomości, który przedstawiła skarżąca, przez pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, nie stanowi podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, a wyłącznie do ewentualnego ustalenia, po merytorycznym zbadaniu sprawy, braku podstaw do uwzględnienia wniosku i tym samym do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału;
- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do tego czy zmiana struktury właścicielskiej nieruchomości objętej wnioskiem o podział w trakcie trwania postępowania administracyjnego, co nastąpiło w konsekwencji unieważnionej decyzji podziałowej nr [...], stanowiła podstawę zmiany wymogów formalnych jakim winien odpowiadać wniosek skarżącej o podział nieruchomości, czy też stanowiła dodatkową okoliczność faktyczną, którą organ administracji publicznej powinien był zbadać przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty;
- art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że Prezydent Miasta Opola przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania informował strony, iż w sytuacji braku uzgodnienia projektu podziału nieruchomości przez wszystkich współużytkowników wieczystych, rozpoznany zostanie projekt przedłożony przez skarżącą wraz z wnioskiem o podział nieruchomości, czyli zapadnie w sprawie decyzja merytoryczna.
Podnosząc, że wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 lutego 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty zakwestionowała stanowisko, że przepisy art. 41 i n. u.s.m. nie stanowią regulacji szczególnej względem art. 97 u.g.n., a tym samym, że postępowanie administracyjne w sprawie powinno być rozstrzygane zgodnie z zasadami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z pominięciem szczególnych zasad i trybu podziału przewidzianego w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Wskazała, że taki pogląd doprowadził w sprawie do błędnego zastosowania art. 97 ust. 2 u.g.n., a organ odwoławczy nie przedstawił racjonalnego uzasadnienia swojego stanowiska. Za argument taki nie może być w żadnym razie uznana idea prawa własności, z której Kolegium wywiodło obowiązek uzgodnienia projektu podziału nieruchomości ze wszystkimi stronami niniejszego postępowania, albowiem prawo własności powstało za sprawą unieważnionej decyzji podziałowej z 2002 r. Skoro unieważniona decyzja podziałowa, na podstawie której pozostałe strony postępowania nabyły prawa do wydzielonych nieruchomości, nie funkcjonuje w obrocie prawnym i nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, to postępowanie w sprawie podziału powinno toczyć się zgodnie z trybem odpowiednim dla sytuacji prawnej i faktycznej sprawy sprzed wydania unieważnionej decyzji podziałowej. Wskazując, że w konsekwencji błędnego zastosowania art. 97 ust. 2 u.g.n. doszło do kolejnych naruszeń i ustalenia, że w sprawie zachodzi stan bezprzedmiotowości skarżąca wywodziła, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Skoro postępowanie zostało zainicjowane i toczy się na podstawie wniosku Spółdzielni złożonego w trybie art. 95 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 40 i n. u.s.m., przez cały okres trwania postępowania administracyjnego Spółdzielnia posiada niekwestionowany status strony, a przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna podlegająca rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Brak poparcia projektu podziału nieruchomości przez pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości nie doprowadził do utraty przez sprawę jej administracyjnoprawnego charakteru. Wydając decyzje zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie dostrzegł różnicy pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania, a ewentualnym brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W kontekście naruszenia art. 11 K.p.a. skarżąca wywodziła, że organy całkowicie zignorowały konieczność poddania pod rozwagę i wyjaśnienia stronom postępowania czy zmiana struktury właścicielskiej nieruchomości objętej wnioskiem o podział w trakcie trwania postępowania administracyjnego, co nastąpiło w konsekwencji unieważnionej decyzji podziałowej, doprowadziło do następczej zmiany wymogów formalnych jakim winien odpowiadać wniosek skarżącej o podział nieruchomości, czy też stanowiła dodatkową okoliczność faktyczną, którą organ administracji publicznej powinien był zbadać wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach w żadnej mierze nie odniosły się do tej kwestii, ignorując w ten sposób fakt, że postępowanie podziałowe zostało zainicjowane przez skarżącą w 2002 r. zgodnie z ówczesnymi wymogami formalnymi, jakim powinien odpowiadać wniosek o podział nieruchomości, a rozszerzenie kręgu użytkowników wieczystych nieruchomości wynikało z pierwszej decyzji podziałowej Prezydenta Miasta Opola, która została po kilku latach unieważniona. W rozważaniach organów całkowicie pominięto fundamentalny aspekt dla stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, tj. czy zmiana struktury właścicielskiej w trakcie postępowania podziałowego, będąca rezultatem wadliwej decyzji administracyjnoprawnej, która następnie została unieważniona, spowodowała zmianę wymogów formalnych wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie, czy też była tylko elementem stanu faktycznego podlegającego merytorycznej ocenie przed wydaniem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a tym samym nie mogła być przyczyną stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. skarżąca z kolei wyjaśniła, że gdyby strony postępowania były informowane o tym, że w razie nieuzgodnienia wspólnego projektu postępowanie nie będzie mogło być prowadzone i merytorycznie zakończone, mogłoby to stanowić dodatkowy bodziec do wypracowania wspólnego projektu podziału. Skoro jednak organ informował, że wobec braku wspólnego stanowiska rozpoznaniu będzie podlegać projekt Spółdzielni, to skarżąca nie miała interesu w uzgadnianiu innej wersji projektu podziału. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że w rezultacie bezpodstawnie umorzono postępowanie w sprawie, w której istniały wszystkie przesłanki do wydania merytorycznej decyzji. Ponadto, w związku z wadliwym informowaniem stron o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy doszło do wprowadzenia skarżącej w błąd co do skutków nieuzgodnienia projektu podziału nieruchomości z pozostałymi współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Pomimo podniesienia tej okoliczności w odwołaniu Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu, czym zdaniem skarżącej naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej i informowania stron. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia zasady przekonywania, albowiem organy mimo stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, nie poczyniły ustaleń i nie wyjaśniły, czy zmiana struktury właścicielskiej nieruchomości w konsekwencji unieważnionej decyzji podziałowej stanowiła podstawę zmiany wymogów formalnych jakim winien odpowiadać wniosek skarżącej o podział nieruchomości, czy też stanowiła dodatkową okoliczność faktyczną, którą organ administracji publicznej powinien był zbadać przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty mimo, że w odwołaniu sygnalizowano, iż ustalenia w tym zakresie są konieczne.
W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że zarzuty skargi są niezasadne i podtrzymując powody rozstrzygnięcia przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 14 października 2021 r., uczestnik postępowania – J. S., przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Omawiając w kontekście historycznym obowiązki Spółdzielni w zakresie uwłaszczenia członków, wynikające z u.s.m., zakwestionował twierdzenie skarżącej, że u.s.m. stanowi lex specialis i zarzucił organom wadliwe określenie podstawy prawnej sporu o grunt wokół jego nieruchomości budynkowej usytuowanej na działce nr c. Wskazał, że podstawowym kryterium przy wydzielaniu gruntów na rzecz spółdzielni jest nienaruszalność przysługującej członkom spółdzielni odrębnej własności lokali i praw z nią związanych. Z odrębną własnością lokali wiążą się natomiast: prawo własności lokali, udział we współwłasności części wspólnych budynków, udział we współwłasności lub współużytkowaniu wieczystym gruntu, na którym usytuowany jest budynek, z którego wyodrębniane są lokale. Prawa te wynikają z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej u.w.l.). Przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. dotyczy natomiast wyłącznie terenów, które w całości będą w wyłącznym władaniu spółdzielni mieszkaniowej. Oznacza to, że treść art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. nie obejmuje terenów działek budowlanych, na których są posadowione budynki, w których może być ustanowiona odrębna własność lokali na rzecz członków spółdzielni. Ta okoliczność wyjaśnia dlaczego ustawodawca nakazuje spółdzielni wystąpić do organu z wnioskiem o połączenie lub podział nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, wyszczególnionych w art. 40 u.s.m. Wyłączny (jedyny) właściciel lub wyłączny użytkownik wieczysty dysponuje swoją nieruchomością samodzielnie i dlatego ustawodawca zobowiązuje go do wystąpienia do organu tylko we własnym imieniu, bez potrzeby uzyskania poparcia swego wniosku ze strony członków spółdzielni. Tereny, które pozostają w całości we władaniu spółdzielni są to grunty całkowicie inne od tych działek gruntu (działek budowlanych), na których są posadowione budynki z lokalami, dla których członkowie spółdzielni wystąpili z wnioskami o przekształcenie spółdzielczego prawa do lokali w prawo odrębnej własności lokalu. Powyższe, jak wskazał J. S. jest podstawą do twierdzenia, że tak Spółdzielnia jak i Prezydent Miasta Opola wadliwie określili podstawę prawną sporu o grunt wokół jego nieruchomości budynkowej. Tą podstawą prawną nie jest bowiem przypis art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. lecz art. 41 ust. 2 u.s.m. Skoro natomiast art. 41 ust. 2 u.s.m. odsyła wprost do art. 95 pkt 1 u.g.n., to jest oczywiste, że zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej wymaga złożenia wspólnego wniosku o taki podział. Tę samą zasadę wyraża art. 97 ust. 2 u.g.n. Oznacza to, że podział opisanych nieruchomości może nastąpić tylko na wniosek wszystkich współużytkowników wieczystych. Wskazując na wadliwość decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r., znak [...], strona podkreśliła, że art. 95 pkt 1 u.g.n. rzeczywiście odnosi się do podziału nieruchomości w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami. Jednak art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. dotyczy całkowicie innej sytuacji faktycznej, tj. wydzielenia z ogólnego mienia Spółdzielni nieruchomości, które w całości pozostaną w jej władaniu. Tak wydzielone nieruchomości nie są przedmiotem podziału, o którym mówi przepis art. 95 pkt 1 u.g.n. Usunąć tę sprzeczność może tylko wybór, jako podstawy prawnej decyzji Prezydenta, albo przepisu art. 95 pkt 1 u.g.n., albo przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. Uzasadnienie decyzji Prezydenta wyklucza zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m., co wynika z twierdzenia, że "celem podziału jest wydzielenie nieruchomości tj. działek nr nr c, d i e, niezbędnych do określenia odrębnej własności lokali użytkowych na rzecz członków Spółdzielni". Do takiej sytuacji ma zatem zastosowanie przepis art. 95 pkt 1 u.g.n. Warto przy tym podkreślić, że u.s.m. jest nazywana często ustawą uwłaszczeniową, bo zmieniła z mocy prawa ograniczone prawa własności w pełną własność, przeniesioną na członka spółdzielni. Tym samym zrównany został status prawny spółdzielni mieszkaniowej i status członka spółdzielni. Strona zaznaczyła, że u.s.m w treści art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 40 jasno zakreśliła granicę pomiędzy tym co jest własnością Spółdzielni, a tym co jest własnością członków spółdzielni, którzy mają prawo do przekształcenia s.p.w. w prawo własności odrębnej. Pomimo to, ustawodawca w nowelizacji u.s.m. z dnia 18 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz zmianie niektórych innych ustaw, dodał do treści art. 1 zmianę, która jest odpowiedzią na wszystkie przypadki naruszenia treści art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 u.s.m., wśród których to naruszeń jest także przypadek przedstawiony w skardze Spółdzielni. Akcentując, że przywołane przepisy zaprzeczają głównej tezie skargi strona wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
I. Sądy administracyjne w oparciu o przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a. są uprawnione do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem. Ocena zgodności z prawem decyzji i innych aktów administracyjnych dokonywana jest przez ustalenie czy podjęto je zgodnie z procedurą administracyjną i czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego.
Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji na podstawie tych przepisów a decyzji I instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. wskazuje, że nie zachodzą zarzucane skargą naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.
II. Podstawę materialnoprawną w przedmiotowej sprawie podziału nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000., Nr 46, poz. 543, obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1990, ze zm.), nadal w skrócie: u.g.n. oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 27, obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1465, ze zm.), nadal w skrócie: u.s.m. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto natomiast na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Postępowanie administracyjne odnośnie do podziału nieruchomości wszczyna wniosek właściciela (współwłaściciela). Dopuszczalność podziału nieruchomości na zgodny wniosek współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) jest istotą współwłasności.
Wskazać należy dlatego na regulację art. 195 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą współwłasność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność).
III. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast na podstawie art. 95 pkt 1 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.
Na mocy art. 97 ust. 2 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd. Zgodnie z wymienionym art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
IV. Spółdzielnia mieszkaniowa powołała się we wniosku na regulacje ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
Przepis art. 41 ust. 1 u.s.m. zawiera szczególny tryb podziału nieruchomości, zgodnie z którym po wejściu ustawy w życie spółdzielnia jest obowiązana: 1) wystąpić z wnioskiem do właściwego organu w sprawie połączenia lub podziału nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40; 2) podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych.
Zgodnie z art. 40 u.s.m. spółdzielnia pozostaje właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym gruntu w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej członkom i właścicielom lokali niebędącym członkami spółdzielni odrębnej własności lokali lub praw z nią związanych.
W szczególności mieniem spółdzielni pozostają: 1) nieruchomości służące prowadzeniu przez spółdzielnię działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej, społecznej, oświatowo-kulturalnej, administracyjnej i innej, zabudowane budynkami i innymi urządzeniami; 2) nieruchomości zabudowane urządzeniami infrastruktury technicznej, w tym urządzeniami i sieciami technicznego uzbrojenia terenu związanymi z funkcjonowaniem budynków lub osiedli, z zastrzeżeniem art. 49 Kodeksu cywilnego; 3) nieruchomości niezabudowane.
W art. 41 ust. 2 u.s.m. stwierdzono, że podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.
V. Słusznie podniósł organ, że przewidziane w art. 41 ust. 2 u.s.m. dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało rozszerzenie katalogu wymienionego w art. 95 u.g.n. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 41 ust. 2 u.s.m. mogło mieć miejsce tylko wówczas, gdy podział nieruchomości był niezbędny do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni wymienionych w art. 40 pkt 1-3 u.s.m.
Ponadto art. 41 ust. 2 zd. 1 u.s.m. stworzył możliwość zastosowania trybu uproszczonego w drodze przedłożenia przez spółdzielnię projektu podziału nieruchomości organowi właściwemu do zatwierdzenia i wydania decyzji o podziale niezależnie od istnienia oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Taki zapis u.s.m. wyłącza tryb przewidziany przepisem art. 93 u.g.n., wymagający dokonywania oceny zgodności podziału z planem miejscowym i przepisami szczególnymi oraz konieczności uzyskania opinii w tym zakresie. Za to wprost z art. 41 ust. 2 u.s.m. wynika warunek wydzielenia nieruchomości określonych w art. 40 u.s.m., tj. nieruchomości mających w przyszłości pozostać własnością spółdzielni, a podział nieruchomości oparty o art. 41 ust. 2 u.s.m. może wiązać się wyłącznie z podziałem dokonywanym do osiągnięcia celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 1 u.g.n.
Zgodzić się należy dlatego z organem I i II instancji, że wymóg aby wniosek o podział nieruchomości został złożony przez wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości budynkowej (użytkowników wieczystych gruntu) znajduje uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa.
Żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części nieruchomości, każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem współwłaścicieli.
VI. Wbrew zarzutom strony skarżącej rozstrzygnięcie wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Op 23/13 nie przesądzało sposobu rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania z art. 153 P.p.s.a. wyrażone w poprzednim orzeczeniu Sądu, mimo, że co do zasady wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, nie oznaczało w tym konkretnym przypadku braku możliwości zakończenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Należy w tym miejscu odwołać się do istotnej części motywów wyroku WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 23/13 "Z uwagi na status prawny podmiotu składającego wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości, w niniejszej sprawie zastosowanie mają również przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, która zawiera w art. 41 samodzielne, odrębne regulacje w omawianym zakresie w myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 przepis ten przewiduje obowiązek spółdzielni podjęcia działań w postaci wystąpienia do właściwego organu administracji o podział nieruchomości jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40. Z kolei art. 41 ust. 1 pkt 2 obliguje spółdzielnię do podjęcia czynności związanych z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych. W myśl art. 40 u.s.m. spółdzielnia mieszkaniowa może pozostawać właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym gruntu w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej jej członkom odrębnej własności lokali lub praw z tą własnością związanych, w szczególności służących prowadzeniu przez spółdzielnię działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej, społecznej, oświatowo-kulturalnej, administracyjnej i innej, zabudowanych budynkami i innymi urządzeniami (pkt 1), nieruchomości zabudowanych urządzeniami infrastruktury technicznej, w tym urządzeniami i sieciami technicznego uzbrojenia terenu związanymi z funkcjonowaniem budynków lub osiedli, z zastrzeżeniem art. 49 K.c. (pkt 2), a także nieruchomości niezabudowanych (pkt 3).
Odczytując dalej art. 41 u.s.m. należy wskazać, że stosownie do ust. 2 "podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio". Natomiast w myśl art. 41 ust. 3 u.s.m. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 41 ust. 2 u.s.m. dopuszcza zatem dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozszerzając tym samym katalog określony w art. 95 u.g.n. Z dotychczas powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 41 ust. 2 u.s.m. mogło mieć miejsce w razie takiego podziału nieruchomości, który był niezbędny do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni wymienionych w art. 40 pkt 1-3 u.s.m.
W kontekście zacytowanych regulacji za zasadne należy uznać stanowisko organu, że zapis zawarty w art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m. jednoznacznie stwarzał możliwość zastosowania trybu uproszczonego, przewidzianego przepisami ustawy, poprzez bezpośrednie przedłożenie przez spółdzielnię projektu podziału nieruchomości organowi właściwemu do jego zatwierdzenia oraz do wydania przez organ na tej podstawie decyzji podziałowej niezależnie od istnienia oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta samodzielna regulacja skutkowała wyłączeniem na gruncie u.s.m. trybu zwykłego przewidzianego przepisami ustawy, w postaci obowiązku wymaganego przepisem art. 93 u.g.n., polegającego na dokonywaniu oceny zgodności podziału z planem miejscowym i konieczności uzyskania opinii o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W przypadku braku planu wyłączony został także przewidziany w art. 94 u.g.n. obowiązek uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej zasady podziału nieruchomości. Warunkiem wynikającym wprost z art. 41 ust. 2 u.s.m. jest jednak wydzielenie nieruchomości określonych w art. 40, tj. nieruchomości mających w przyszłości pozostać własnością spółdzielni, a z uwagi na wynikające z art. 41 ust. 2 zd. drugie u.s.m. odesłanie do art. 95 pkt 1 u.g.n., podział nieruchomości oparty o art. 41 ust. 2 u.s.m. może wiązać się wyłącznie z podziałem dokonywanym dla osiągnięcia celu o jakim mowa w art. 95 pkt 1 u.g.n. (...). Spółdzielnia dostrzegała zatem, że należy zapewnić prawidłowe korzystanie z obiektów znajdujących się na działkach nr e i d. Nie sposób racjonalnie odeprzeć argumentów skarżącego J. S. wskazującego na ten właśnie aspekt sprawy."
VII. Spółdzielnia domagała się zatwierdzenia podziału nieruchomości, składającej się z działek nr a i b z k.m. [...] , obręb [...].
Decyzja Prezydenta Miasta Opola z 10 maja 2002 r., nr [...], zatwierdzająca wnioskowany podział nieruchomości, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO z 27 lutego 2014 r.
Żadnego z projektów podziału nieruchomości złożonych przez Spółdzielnię nie poparł J. S. Zgody takiej brak też od uczestników M. G. i K. G.
W decyzji Prezydenta Miasta Opola z 10 maja 2002 r. na mocy której doszło do podziału nieruchomości, wydzielono miedzy innymi działkę nr c co do której przysługiwało J. S. prawo użytkowania wieczystego przekształcone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Opola z 12 marca 2013 r., nr [...], w prawo własności. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Skutek stwierdzenia nieważności decyzji rozciąga się do 10 maja 2002 r. Dlatego SKO mogło uznać, że w istocie nigdy nie doszło do podziału nieruchomości składającej się z działek nr a i nr b, i nie powstała działka nr c. Ostateczną decyzją SKO z 6 listopada 2020 r., nr [...] wyeliminowało tę decyzję z obrotu prawnego. Tym samym doszło do ujednolicenia tytułów prawnych do nieruchomości przysługujących wszystkim stronom postępowania. Spółdzielni mieszkaniowej, J. S., M. G. i K. G. przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w [...], składającej się z działek nr a i b z k. m. [...], obręb [...].
Jeśli wniosku o podział nie złożą wszyscy zainteresowani właściciele (współużytkownicy wieczyści), to możliwe jest następcze uzupełnienie tego braku przez poparcie wniosku przez pozostałych współużytkowników wieczystych. Jeżeli jednak pozostali współużytkownicy wieczyści również po złożeniu wniosku nie poprą proponowanego projektu podziału to postępowanie nie może się toczyć z przyczyn podmiotowych - braku wspólnego wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów. Jeżeli z wnioskiem występuje tylko jeden z zainteresowanych to postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
VIII. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniosek o podział nieruchomości pochodzący od współwłaścicieli musi być zgodny, inaczej nie będzie skuteczny. Wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości jest bowiem czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a każda czynność przekraczająca zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody współwłaścicieli czy też współużytkowników, a w przypadku braku takiej zgody czynność jest bezwzględnie nieważna (por. cyt. wyrok WSA w Gdańsku z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 421/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 597/13 i wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 31/18).
IX. Reasumując decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości może być wydana tylko wtedy, gdy wniosek o podział złożony zostanie przez wszystkich współwłaścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości , co oznacza, że wniosek o podział pochodzący od współwłaścicieli musi być zgodny, inaczej nie będzie skuteczny.
Wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a każda czynność przekraczająca zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody współwłaścicieli czy też współużytkowników, a w przypadku braku takiej zgody czynność jest bezwzględnie nieważna.
Zgoda pozostałych współwłaścicieli (współużytkowników) może być zastąpiona tylko rozstrzygnięciem sądu wydanym w postępowaniu nieprocesowym na żądanie tych osób, których udziały wynoszą co najmniej połowę (por. art. 606–626 K.p.c.). Przesłanką udzielenia zgody przez sąd na dokonanie czynności jest ustalenie, że cel zamierzonej czynności leży w interesie wszystkich, a nie tylko jednego lub kilku współwłaścicieli (współużytkowników).
W razie braku zgody między współwłaścicielami lub współużytkownikami wieczystymi powyższy przepis odsyła do art. 199 K.c. Odpowiednie stosowanie art. 199 K.c. umożliwia w razie braku zgody lub braku współdziałania niektórych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych wystąpienie przez większość, tj. przez współwłaścicieli lub współużytkowników, których udziały w prawie wynoszą co najmniej połowę, do sądu o wydanie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych na wnioskowanie o dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości (art. 64 K.c.).
Ze względu na dyspozycję art. 97 ust. 2 u.g.n. organ orzekający zobowiązany jest po otrzymaniu wniosku o podział nieruchomości ustalić, czy nieruchomość, która ma być dzielona, nie jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego. Jeśli tak, to organ musi ustalić, czy wniosek o podział złożony został przez wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. Jeśli nie wszyscy złożyli wniosek, to organ powinien wezwać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie podziału nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych.
W przeciwnym bowiem razie nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznawania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, dla którego skuteczności niezbędny jest zgodny wniosek wszystkich współwłaścicieli.
Zgodna wola współwłaścicieli na dokonanie podziału musi istnieć przez cały tok postępowania administracyjnego, a każdy z materialnie uprawnionych współwłaścicieli uprawniony jest do zmiany swojego stanowiska w dowolnym momencie tego postępowania, a organy zobligowane są adekwatnie procesowo do takiej zmiany zareagować.
Raz wyrażona zgoda może zostać cofnięta i żaden ze współwłaścicieli w tym uprawnieniu nie może być ograniczony, ale może narazić się na odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu naruszenia ustaleń umownych, która jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podziału nieruchomości przez organy administracji ani przez sąd administracyjny.
Brak zgody współwłaściciela na podział nieruchomości wyłącza jego zatwierdzenie przez organ i niedopuszczalnym czyni merytoryczne rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie podziału. Nie zmienia tego żaden zapis ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
Dlatego wbrew twierdzeniom skarżącej Spółdzielni, treść tego rozstrzygnięcia nie zależała tylko od niej i treści wniosku. Umorzenie postępowania administracyjnego zasadnie wynikało z braku zgody współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) na dokonanie podziału.
Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.
X. Końcowo można podnieść, że w ramach kognicji sądu administracyjnego nie mieści się ani rozstrzyganie sprawy administracyjnej, ani sugerowanie stronom wszystkich możliwych rozwiązań, tylko kontrola pod względem zgodności z prawem działalności administracji.
Dlatego sprawa zainicjowana wnioskiem Spółdzielni z dnia 10 maja 2002 r., choć formalnie zakończona umorzeniem postępowania administracyjnego, pozostaje otwarta, gdyż nadal istnieje stan współwłasności nieruchomości, z którego współwłaściciele mogą wyjść przez postępowanie cywilne, nie wyłączając też polubownych sposobów załatwienia sprawy (postępowanie mediacyjne), ograniczających koszty i czas trwania postępowania.