II SA/Op 396/13

II SA/Op 396/13 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2013-12-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1015/14 - Wyrok NSA z 2015-12-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi L. B. i A. M. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 25 kwietnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie nadania nazwy placowi publicznemu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Opole na rzecz L. B. i A. M. kwoty po 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez L. B.
i A. M. była uchwała Rady Miasta Opola z 25 kwietnia 2013 r., Nr XL/636/13 w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu położonemu w dzielnicy Grudzice, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 4 czerwca 2013 r. poz. 1300.
W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm., obecnie t. j. Dz. U. 2013 poz. 594 ze zm.) dalej też zwanej "u.s.g.", postanowiono, że:
"§1.Placowi publicznemu położonemu w Opolu przy ul. Stanisława Przybyszewskiego i Jana Parandowskiego, przedstawianemu na załączniku graficznym nadaje się nazwę: "Skwer Renaty Schumann".
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Opola
§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
Na podstawie przedstawionych sądowi akt administracyjnych ustalono następujące okoliczności faktyczne poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały.
Na posiedzeniu Rady Dzielnicy Grudzice w dniu 6 lutego 2013 r. w pkt 9 porządku sesji omawiano projekt uchwały nr [...] "w sprawie przyjęcia inicjatywy uchwałodawczej projektu uchwały Rady Miasta Opola w sprawie nadania nazwy placu oraz ronda w Dzielnicy Grudzice".
Projekt uchwały w sprawie nadania nazwy skwerowi położonemu w Opolu przy ul. Przybyszewskiego i Parandowskiego, na działkach A i B przewidywał nadanie nazwy "Skwer Renaty Schumann" a ronda w Dzielnicy Grudzice na skrzyżowaniu ul. Strzeleckiej i obwodnicy północnej nadanie nazwy "Rondo Jerzego Szczakiela"
W uzasadnieniu uchwały podniesiono miedzy innymi, że Rada Dzielnicy Grudzice nosi się z zamiarem uhonorowania dwojga osób mieszkających w tej dzielnicy. Renata Schuman urodzona w 1934 r. na Górnym Śląsku w czasie wojny miała mieszkać w Grudzicach do 1945 r. Po wojnie mieszkała w Katowicach i Opolu a od 1983 r. na stałe w Niemczech. Była dziennikarką i pisarką. Skutki finansowe uchwały określono na 680 zł. Grunty objęte projektem miały stanowić własność Gminy Opole, skwer oznaczony jest na planie miejscowym jako teren "US – tereny sportu i rekreacji".
W protokole obrad Rady Dzielnicy Grudzice z 18 kwietnia 2013 r., w pkt 6, zapisano, że podjęto "uchwałę w sprawie zmiany treści uchwały nr [...] z dnia 6 lutego 2013 r." Wynika z niej, że zamieniono § 2 ust. 1 i 2 uchwały " o nadaniu nazwy skweru w dzielnicy Grudzice" na " Projekt uchwały Rady Miasta Opola o nadaniu nazwy placowi publicznemu w dzielnicy Grudzice".
W czasie obrad Rady Miasta Opola na sesji w dniu 25 kwietnia 2013 r. podjęto uchwałę nr XL/636/13 w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu w dzielnicy Grudzice "Skwer Renaty Schumann" i uchwałę nr XL/ 637/13 w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu w dzielnicy Grudzice "Rondo Jerzego Szczakiela". Przedłożone akta administracyjne nie zawierają żadnego uzasadnienia obu uchwał Rady Miasta Opola z dnia 25 kwietnia 2013 r.
Pismem z dnia 16 czerwca 2013 r. L. B., A.M. oraz dalsze trzy osoby fizyczne złożyły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwale tej zarzuciły niewłaściwą procedurę glosowania przyjętą przez Radę Dzielnicy Grudzice a polegającą na wspólnym głosowaniu nad propozycją nadania nazwy skwerowi i rondu, brak ujawnienia członkom Rady Miasta Opola listy około 100 osób – mieszkańców dzielnicy sprzeciwiających się propozycji Rady Dzielnicy i pominięcie konsultacji z mieszkańcami dzielnicy w sprawie nadania nazwy skweru imienia Renaty Schumann, która winna być przeprowadzona na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ratyfikowanej przez Polskę.
W wezwaniu wzywające uzasadniały swój interes prawny na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wywodząc go nie tylko z zamieszkiwania w dzielnicy ale także z przepisów konstytucyjnych i wymienionej Karty Samorządu Terytorialnego.
Argumentowały, że propozycja nadania skwerowi nazwy pochodzącej od nazwiska Renaty Schumann jest błędna z kilku powodów. Po pierwsze nie istnieją żadne dokumenty, z których wynikałoby, że przyszła patronka posługiwała się za życia nazwiskiem rodowym. Jej nazwisko brzmiało Szuman-Fikus, a następnie Schumann-Rotscheidt. Po drugie jest zupełnie nieznana mieszkańcom dzielnicy Grudzice i nie ma żadnych zasług dla dzielnicy. Wreszcie głosić miała pochwałę wprowadzonego w 1981 r. stanu wojennego i w 1983 r. samowolnie nie wrócić z podróży służbowej do Niemiec, gdzie pozostała stając się rzeczniczką środowisk tzw. Wypędzonych Niemców.
Wzywające powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 932/10 zarzuciły też, że uchwała podlegać powinna konsultacjom z mieszkańcami Grudzic, gdyż nadanie nazw nowym ulicom i placom publicznym leży w dobrze pojętym interesie wszystkich mieszkańców i wymagają tego zapisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 15 lipca 2013 r., adresowana tylko do L. B., powołała się na uchwałę Rady Miasta Opola Nr XLIV/695/13 z 4 lipca 2013 r. którą nie stwierdzono, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo. Odpowiedź doręczono stronie 18 lipca 2013 r.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2013 r złożonym w organie 13 sierpnia 2013 r. L. B. i A. M. wniosły skargę sądowoadministracyjną domagając się
"uchylenia względnie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Opola z 25 kwietnia 2013 r., nr XL/636/13 oraz zasądzenia kosztów postępowania".
W uzasadnieniu powtórzyły argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, uzupełniając je o wywody odnoszące się do interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z powołaniem się na orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego.
Podniosły, że nadanie nazwy ulicy czy placu publicznego albo ich zmiana należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej. Zasadne jest dlatego przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. Nawet, jeżeli nadanie nazwy placu nie jest związane obligatoryjnie z prawnym obowiązkiem konsultacji społecznych to Rada Dzielnicy i Rada Miasta winny je przeprowadzać w imię dobrze pojętych relacji rada - mieszkańcy oraz pomiędzy mieszkańcami.
Podkreśliły, że z wnioskiem o nadanie nazwy Renaty Schumann wystąpiła nie grupa mieszkańców społeczności lokalnej, lecz przewodniczący Zarządu Rady Dzielnicy inspirowany przez syna patronki. Uzasadnienie, że jako kilkuletnie dziecko w okresie drugiej wojny światowej osoba ta mieszkała w dzielnicy jest zupełnie błahy i bezzasadny. Dla wielu mieszkańców Grudzic, ludzi zasłużonych nie znaleziono argumentów za uhonorowaniem ich nazwiskiem ulicy (placu). Dotyczy to np. nauczyciela [...] Szkoły [...] T. L., sołtysa F. B., Kierownika [...] Szkoły [...] N. czy wreszcie poety śląskiego J. G.
Za to wprowadzano patronkę nie znaną środowiskom twórczym Polski i Niemiec, a wiedzę o niej Rada Miasta i Rada Dzielnicy czerpały z internetu.
Skarżące zwróciły uwagę, że w imię dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji R.P.) organy państwa każdego szczebla winny propagować i praktykować podejmowanie decyzji dotyczących danej wspólnoty w tym samorządowej, szeroko rozumiane konsultacje społeczne. Służy temu ratyfikowana przez Polskę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, która powinna mieć w sprawie zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zarzucając brak legitymacji czynnej skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo inicjatywy uchwałodawczej Rady Dzielnicy Grudzice oraz prawidłowe procedowanie Rady Miasta Opola nad projektem zaskarżonej uchwały. Podkreślił też organ, że przy placu nie są zlokalizowane żadne budynki, ani obiekty użyteczności publicznej a stanowisko kilkudziesięciu osób z Grudzic było znane radnym Opola.
W toku postępowania sądowego dopuszczono dowód z odpisu zupełnego aktu urodzenia Renaty Schumann, urodzonej 12 stycznia 1934 r. w Zabrzu, który nie wykazuje daty ani miejsca jej śmierci na terenie Niemiec. Dane te nie są też znane pełnomocnikowi organu.
Na rozprawie skarżące zarzuciły, że na sesji rady wypowiadały się co do listy osób sprzeciwiających się zaskarżonej uchwale i doręczyły te listy Wiceprzewodniczącemu Rady Miasta Opole M. O., lecz nie nadano temu protestowi formalnego biegu ani nie odnotowano tego w protokole sesji ( por. k. 93-94 i k. 100). W piśmie z 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że konsultacje społeczne w trybie art. 5a ust. 1 u.s.g. odbyły się co do zmiany nazwy ulicy Obrońców Stalingradu, przebiegającej też przez Grudzice ( por. k. 97 i oświadczenie k. 102).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięcie tej ustrojowej zasady zawarto w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.). dalej też "P.p.s.a.".
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto istotną jest zasada wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a. iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawą.
Granice sprawy wyznacza jej przedmiot. Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżące jest uchwała Rady Miasta Opola z 25 kwietnia 2013 r, Nr XL/636/13 w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu położonemu w dzielnicy Grudzice, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142 poz. 1591 ze zm., obecnie Dz. U. 2013 poz. 594 ze zm.) dalej jako u.s.g.
Dlatego rozpocząć wypada od ustalenia, czy spełniony jest wymóg zaskarżenia aktu prawa miejscowego z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej własności rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 260). Pomimo rozbieżnych w przeszłości stanowisk doktryny i orzeczeń sądów administracyjnych przeważył jednak pogląd, że uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze organu, który do ustanowił. (por. M. Stahl "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości" w Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6 s. 23 i Jerzy Parchomiuk "Uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów" w Samorząd Terytorialny 4/2013, str. 22-26 oraz powołane tam orzecznictwo (str. 23), a także wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r, sygn. akt II OSK 633/11 opubl. jak wszystkie inne na stronie internetowej NSA pod adresem : http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z 25 kwietnia 2013 r. Nr XL/636/13 jest aktem normatywnym, adresowanym do nieokreślonego kręgu adresatów, obowiązuje na terenie Miasta Opola jako jednostki samorządu terytorialnego i ma charakter abstrakcyjny. Uchwała w sprawie nadania nazwy placowi publicznemu jest także uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Przed wniesieniem skargi skarżące wyczerpały tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które winno być uprzednie w stosunku do skargi, niezależnie od tego czy organ się do niego ustosunkował. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Wezwanie skarżących pismem z dnia 16 czerwca 2013 r. (dor. 20 czerwca
2013 r.) czyni zadość temu wymogowi, przy czym odpowiedź w postaci uchwały Rady Miasta Opola z 4 lipca 2013 r., (doręczona tylko L. B. 18 lipca 2013 r.), powoduje, że skarga złożona 13 sierpnia 2013 r. została wniesiona w terminie o jakim stanowi art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 35 K.p.a. i art. 52 § 1 P.p.s.a.
II. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania przez stronę interesu prawnego, własnego, indywidualnego w zaskarżeniu uchwały a w konsekwencji jego naruszenia. Zdaniem Sądu skarżące tak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze, temu wymogowi podołały. Aby ocenić ich argumentację trzeba powiedzieć, że skarżące odwołały się do bycia członkiem wspólnoty nie tylko samorządowej (gminy) ale przede wszystkim tej wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy dzielnicy Grudzice, dawniej wioski przyłączonej do Opola, ze specyficzną zabudową i historią walki o język polski sięgającą okresu zaborów.
Podniosły też konstytucyjne prawo do sądu i jego wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. Zarzuciły pominięcie głosu mieszkańców przez brak konsultacji społecznych – co do zasady – a także nieujawnienie radnym Miasta Opola listy około 100 osób, mieszkańców dzielnicy Grudzice negatywnie opiniujących propozycję – inicjatywę uchwałodawczą Rady Dzielnicy w zakresie nadania nazwy skwerowi imienia Renaty Schumann, nikomu bliżej w dzielnicy nieznanej, zamiast nadania imienia Jerzego Szczakiela, żużlowego Mistrza Świata, mieszkańca Grudzic, tu urodzonego i tu zamieszkałego. Podniosły, że obowiązkiem Rady Dzielnicy, szerzej Rady Miasta jest podejmowanie takich działań – we wszelkich obszarach właściwości – które w zamyśle dbają o prawidłowe relacje między społecznością dzielnicy, a jej poszczególnymi członkami. Tymczasem Rada Dzielnicy Grudzice proponuje nazwanie skweru nazwiskiem Renaty Schumann, do tego nieprawidłowym, bo nazwisko patronki przed wyjazdem z Polski brzmiało "Szuman-Fikus", a po wyjeździe z Polski "Schumann – Rotscheidt", a to według Wikipedii, z której stron Rada Miasta i Rada Dzielnicy czerpały włącznie wiedzę o patronce skweru.
Propozycja Rady Grudzic nie została poparta żadną wiedzą historyczną czy biograficzną, przez to niemożliwa jest jej ocena, co do wiarygodności. Zwłaszcza, że patronka nie jest znanym twórcą i nie figuruje w polskich czy niemieckich oficjalnych wydawnictwach. Podniosły, że nadanie nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Zwłaszcza, że zgodnie ze statutem podstawowym zadaniem Rady jest dążenie do integracji mieszkańców. Rady dzielnic powołano z myślą o budowie społeczeństwa obywatelskiego, z czym w oczywistej sprzeczności pozostaje kierowanie się partykularnymi interesami kilku osób i brak oceny inicjatywy przez mieszkańców. Tak samo skarżące oceniły ukrycie przed radnymi Miasta Opola sprzeciwu kilkudziesięciu mieszkańców Grudzic wobec wniosku o nadanie nazwy skweru.
Wreszcie skarżące odwołały się do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ratyfikowanej przez Polskę 26 kwietnia 1993 r., której zapisy w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 w powiązaniu z treścią przepisów konstytucyjno - ustawowych regulujących ustrój samorządu terytorialnego pozwalają wywodzić, iż nazwa miejsc publicznych (ulicy, placu) należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej i w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. Społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego, a prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych państwom członkowskim Rady Europy. Na szczeblu najniższym, lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni. Oceniając przepisy art. 1, art. 2 i art. 16 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Karty, skarżące zarzuciły Radzie Miasta zupełną dowolność działania, nie uwzględniającą uwarunkowań historycznych i kulturowych, a także zasadność uhonorowania konkretnej osoby patronem skweru.
Ponadto podniosły, że w prezydenckim projekcie ustawy o umocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym podkreśla się, że ustawa tworzy podstawy do realizacji samorządności jako prawa społeczności lokalnych do decydowania o własnych sprawach, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W art. 2 projektu nakazano jednostce samorządu terytorialnego przeprowadzanie konsultacji publicznych w sprawach ważnych dla wspólnoty samorządowej , a konsultacje te mają mieć na celu uzyskanie opinii mieszkańców i zwiększenie ich aktywności w życiu wspólnoty.
Oceniając tą argumentację skarżących, trzeba zważyć, że w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie art. 28 K.p.a., w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być podmiot prawa, w tym osoba fizyczna, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia sprawy w interesie publicznym. Musi dotykać interesu prawnego i uprawnienia skarżącego indywidualnie, konkretnie a naruszenie prawa istnieć w dacie wniesienia skargi. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są poglądy orzecznictwa i doktryny, że skoro w ustawodawstwie nie ma przepisu który wprost wskazywałby na interes prawny mieszkańca ulicy, osiedla, gminy w przedmiocie nadawania i zmiany nazwy ulic i placów publicznych, to zgodnie z obiektywną teorią interesu prawnego mieszkaniec nie ma interesu prawnego lecz faktyczny (por. W. Kisiel "Legitymacja jednostek do zaskarżania uchwał samorządowych" w Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009/3 str. 42 i nast. i powołane tam orzecznictwo )
Zdaniem Sądu interes prawny można w rozpatrywanej sprawie wywodzić – jak to czynią skarżące – z zapisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Ta ostatnia sporządzona 15 października 1985 r. została ratyfikowana przez Polskę 26 kwietnia 1993 r. i ogłoszona w Dz.U. 1994, Nr 124, poz. 607 (trzeba przy tym odnotować, że obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych z 22 sierpnia 2006 r. (Dz. U. 2006 Nr 154 poz. 1107) sprostowano nazwę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego na Europejska Kartę Samorządu Lokalnego - przypis Sądu) dalej wobec tego zwaną też "Kartą" lub "EKSL". Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Ratyfikacja karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji R.P. z 2 kwietnia 1997 r, lecz art. 91 Konstytucji jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji.
III. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga odwołania się w pierwszym rzędzie do przepisów prawa mających do niej zastosowanie. Zgodnie z hierarchią źródeł prawa będą to przepisy:
a/ Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1, art. 16 ust. 1),
b/ Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (cyt. wyżej art. 3 ust. 1 i art 4 ust. 2 oraz ust. 6),
c/ ustawy o samorządzie gminnym (art. 1 ust. 1, art. 5a, 5b i 5c, art. 18 ust. 2 pkt 13),
d/ uchwały Rady Miasta Opola z 28 grudnia 2004 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta Opola ( Dz. Urz. Woj. Opolskiego 2005, nr 2, poz. 52).
Zgodnie z art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a jednocześnie demokratycznym państwem prawnym ( art. 2 ). W art. 16 ust. 1 Konstytucji zapisano, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.
Rozwinięcie tych konstytucyjnych zasad zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Na podstawie art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Na podstawie art. 5 ust. 1 u.s.g gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.
Ponadto na podstawie art. 5b ust. 1 u.s.g. gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Ustawą z 11 października 2013 r. (Dz.U. 2013 poz. 1318) dodano też przepis art. 5c do ustawy samorządowej w myśl którego gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. W dalszych zapisach u.s.g. uregulowano iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, przy czym zadania te obejmują m. innymi sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów (...). ( por. art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g.). Wreszcie zgodnie z powołanym w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt. 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ( ...).
IV. Zdaniem Sądu w ocenie spełnienia przesłanki interesu prawnego przez skarżące należy powołać się także na orzecznictwo sądowe odwołujące się do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jako przepisów prawa materialnego, które legitymują do zaskarżenia uchwały rady gminy.
W wyroku z 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1670/99 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że mieszkańcy gminy występujący w obronie interesu społeczności lokalnej są, na podstawie art. 3 ust. 1 Karty, legitymowani do zaskarżenia uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły. W orzeczeniu z 16 grudnia 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 487/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając nieważność uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy przyjął, że "zarówno z art. 5a ust. 1 u.s.g. jak i art. 4 ust. 6 Karty należy wnioskować, że w ważnych bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych sprawach powinny być przeprowadzone konsultacje społeczne tym bardziej, że w preambule Karty podniesiono, że prawo obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy i że to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, a istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela".
W wyroku z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 321/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, że źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie nadania lub zmiany nazwy ulicy może być nie tylko prawo własności nieruchomości, przez które przebiega ulica, ale można je upatrywać w naruszeniu praw członków społeczności lokalnej do współdecydowania o jej sprawach. Orzeczenie to odwołując się do Karty, w szczególności jej art. 4 ust. 6 przyjęło, że istotnie narusza prawo brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami społeczności lokalnej.
Wreszcie w wyroku z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 631/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji, podniósł, że naruszony został art. 3 ust. 1 Karty, gdyż nie oceniano konsekwencji zmiany nazwy ulicy dla jej mieszkańców.
Reasumując te poglądy mimo, że dotyczą one stanów faktycznych związanych ze zmianą nazwy ulicy, to w równym stopniu odnoszą się też do sytuacji nadania nazwy ulicy lub placowi publicznemu.
V. Warto też zwrócić uwagę na wprowadzone już zmiany legislacyjne odnoszące się do podmiotowości wspólnoty samorządowej rozumianej jako społeczności lokalnej, a to w związku z treścią art. 5 u.s.g. oraz dodanych do niego art. 5a, 5b, i 5c. W uzasadnieniu projektu ustawy z 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druk sejmowy nr 1572) omawiając wprowadzenie treści art. 5c u.s.g. podniesiono, że będzie to praktyczna realizacja postulatu zwanego "prawem do miasta", t.j. prawa mieszkańców, także osób starszych, do współdecydowania o tym, jak gmina ma funkcjonować, wyglądać, czemu służyć, na jakie programy i inwestycje wydawać środki budżetowe. Osoby starsze mają prawo do sprawiedliwego podziału przestrzeni publicznej z infrastruktury edukacyjnej, kulturalnej i sportowo - rekreacyjnej oraz programów sprzyjających ich aktywności społecznej, intelektualnej i fizycznej (...).
Podobnie argumentowano wprowadzając art. 5b u.s.g., tyle, że w odniesieniu do młodzieży, ale nie tylko. Przepis ten adresowany jest do mieszkańców gminy i stanowi, że gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy. Dlatego zadać można pytanie: czy można wspierać i upowszechniać ideę samorządową ograniczając konsultacje z mieszkańcami dzielnicy w "innych sprawach ważnych" o jakich stanowi art. 5a ? Od razu dodać wypada, że sprawa dotyczy dzielnicy o specyficznym charakterze zabudowy podmiejsko-wiejskim, której mieszkańcy w większości żyjąc tam od pokoleń znają się. Jakie sprawy dla takiej społeczności są ważne ? Czy nie należy do nich nadanie nazwy jednemu z nielicznych placów publicznych, a jedynemu poza boiskiem sportowym, terenowi zieleni i rekreacji dostępnemu dla każdego. Pytania te wydają się retoryczne.
VI. Dlatego trzeba też podnieść, że według poglądów literatury wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej wśród mieszkańców powinno być ukierunkowane na samorząd terytorialny rozumiany jako:
a) tworzywo tożsamości społeczności lokalnej przez nadawanie znaczenia identyfikacji przestrzeni
b) samorządzącą się wspólnotę lokalną
c) potrzebę uzasadnioną procesami politycznymi
d) możliwość kultywowania i podtrzymywania odrębności wspólnoty lokalnej
e) sposób na poszerzenie możliwości uczenia się jak rządzić
f) forum zapewniające głos społeczności lokalnej mówiącej o swoich problemach
g) podstawę bycia obywatelem
h) siłę równoważącą system rządowy
i) dostarczyciela usług dla społeczności lokalnej
(por. Marek Mączyński w pracy zbiorowej "Ustawa o samorządzie gminnym - komentarz" Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010 r ., s. 111 i powołane tam dalsze publikacje).
W artykule "Samorządność i społeczeństwo obywatelskie", Samorząd Terytorialny 2013/3 s. 5 i nast. Jerzy Regulski podkreśla, że samorządność polega właśnie na przekazaniu społecznościom lokalnym prawa do decydowania o ich własnych lokalnych sprawach, a do tego zdolne może być jedynie społeczeństwo obywatelskie. Obywatele mają nie tylko prawo, ale i obowiązek uczestniczenia w życiu publicznym i udziału w rozwiązywaniu swoich własnych lokalnych spraw, a wszelkie kanały komunikacyjne między władzami lokalnymi i obywatelami powinny być jak najszerzej otwarte.
Z kolei Ewa Olejniczak - Szałowska w pracy "Konsultacje we wspólnocie samorządowej", Samorząd Terytorialny 1997/1-2 s. 119 podkreśla, że nowelizacje ustawy samorządowej wykazują, iż prawodawca zmierza do umocnienia i poszerzenia zakresu instytucji konsultacji w społecznościach lokalnych. Instytucja konsultacji "pozwala zapobiegać wielu nieprawidłowym decyzjom, mającym źródło w braku pełnej i aktualnej wiedzy o potrzebach ludności. Pozwala umocnić tendencję do zastępowania decyzji arbitralnych, a nawet woluntarystycznych przez decyzje wynegocjowane, co z kolei pozwala na łatwiejszą ich akceptację przez obywateli"
W związku z tym ostatnim poglądem należy także wspomnieć o kierunkach działań legislacyjnych. W prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego (...), (druk sejmowy nr 1699), przewiduje się, iż ustawa wzmocni podstawy do współpracy mieszkańców podejmowanej w celu rozwoju lokalnego i regionalnego (art. 1 pkt 1) oraz zobowiązuje organy jednostek samorządu terytorialnego do działania na rzecz pełnego udziału mieszkańców w planowaniu i realizacji zadań publicznych, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i rozwojowi poszczególnych wspólnot samorządowych (art. 2), jednocześnie wprowadzając instytucje stowarzyszenia i komitetu aktywności lokalnej (art. 4-6 projektu). Projekt ten ponadto wprowadza zmiany w przepisach ustawy o samorządzie gminnym rozszerzając treść art. 5a między innymi przez wprowadzenie pojęcia konsultacji, jako sposobu pozyskania opinii wspólnoty samorządowej w ważnych sprawach jej dotyczących i wprowadzając szczególny przypadek konsultacji w postaci wysłuchania publicznego, jako sposobu uzyskania opinii mieszkańców o projekcie uchwały rady gminy (por. art. 39 pkt 6 i 7 projektu ustawy).
VII. Reasumując w orzecznictwie i doktrynie podkreślany jest wymóg wyczerpania odpowiedniego trybu konsultacji z mieszkańcami zmiany nazwy ulicy. Konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane są w przypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g). Zmiany legislacyjne rozszerzają katalog spraw ważnych. Podjęcie uchwały o nazwie placu nie jest obwarowane koniecznością przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z mieszkańcami. Tym niemniej – biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Karty należy uznać, że nadanie i zmiana nazwy ulicy (placu) należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/10).
W literaturze przedmiotu konsultacje społeczne zaliczane są do form demokracji bezpośredniej. Nie mają one wprawdzie charakteru wiążącego, jednakże uważa się, że mają duże znaczenie polityczne i pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (Z. Leoński "Samorząd terytorialny w RP", Warszawa 2001, s. 90-91; M. Stahl, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98, OSP 1999/10, poz. 190; E. Olejniczak-Szałowska "Konsultacje w wspólnocie samorządowej", Samorząd terytorialny, 1997, nr 1-2, s. 104).
W świetle art. 4 ust. 6 Karty dotyczącego zakresu działania samorządu terytorialnego, "Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących". Z brzmienia tego przepisu wynika, że zalecane jest przeprowadzanie konsultacji w sprawach bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych (przy czym nadanie lub zmiana nazwy ulicy (placu) niezaprzeczalnie należy do spraw bezpośrednio dotyczących mieszkańców miasta), o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie. Zarówno z przepisu art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i z art. 4 ust. 6 Karty należy wnioskować, że w ważnych, bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych sprawach powinny być przeprowadzane konsultacje społeczne, tym bardziej, że w preambule Karty podniesiono, że "prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy", że "to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni", że "istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela", czym wyrażono świadomość potrzeby uwzględniania interesów mieszkańców lokalnych społeczności oraz potrzeby rozpoznawania ich poglądów. Z wyroku WSA w Lublinie z 16 grudnia 2004 r., sygn.. akt III SA/Lu 487/04 wynika, że z nacisku powyżej przytoczonych przepisów na kwestię konsultowania istotnych posunięć o znaczeniu lokalnym, wynika, że w sytuacji, gdy takie konsultacje nie zostaną przeprowadzone, organ gminy, który zaniecha konsultacji, powinien powołać przyczyny, dla których nie skonsultował uchwały ze społecznością.
Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Za takie nie może być w każdym razie przyjęte uzasadnienie inicjatywy Rady Dzielnicy. W powołanym wyżej opracowaniu M. Stahl "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym" akcentuje się, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów "dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu".
Analiza przedłożonych ze skargą akt administracyjnych, nawet po ich uzupełnieniu na wezwanie Sądu, pozwala na przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa. Poza naruszeniem wymienionych przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez brak konsultacji z mieszkańcami w trybie art. 5a ust. 1 u.s.g., jako "innej sprawy ważnej dla gminy", Sąd dostrzega braki proceduralne na tle reguł wynikających ze Statutu Miasta Opola (uchwała Nr XXIV/373/12 Rady Miasta Opola z 29 marca 2012 r., Dz. Urz. Woj. Opolskiego 2012 poz. 687) i Regulaminu Pracy Rady Miasta Opola (załącznik Nr 5 do uchwały Nr XXIV/373/12).
Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 1,3 i 5 Statutu do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie wyjaśniające potrzebę i cel podjęcia uchwały, które zawiera w szczególności:
- przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana,
- przedstawienie przewidywanych skutków, między innymi społecznych,
- przedstawienie wyników badań i konsultacji oraz informację o opiniach, jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynikał z obowiązujących przepisów.
Zgodnie z § 16 ust. 4 Regulaminu Pracy Rady Miasta Opola, protokół powinien zawierać między innymi wykaz osób biorących udział w dyskusji.
Z przedłożonych protokołów sesji nie wynika, aby w czasie obrad Rady Dzielnicy Grudzice i Rady Miasta Opola omawiano negatywną opinię grupy mieszkańców, co do projektu uchwały, w sprawie nazwy skweru.
Trzeba przypomnieć, że po obradach Rady Dzielnicy 6 lutego 2013 r. zarzucono, iż skwer łączy się nierozerwalnie z początkiem kariery Jerzego Szczakiela. Według sygnatariuszy protestu, plac - a wówczas wyrobisko po wydobyciu piasku - stanowił teren pierwszych treningów przyszłego Mistrza Świata na Żużlu. Co więcej działki te należały częściowo do rodziny Jerzego Szczakiela, z czego wywodzono uzasadnienie sprzeciwu i nadanie obywatelskiej propozycji pewnej historycznej ciągłości. Stanowisko grupy mieszkańców znane było co najmniej Radzie Miasta Opola skoro złożono je do rąk Wiceprzewodniczącego Rady M. O., a skarżące dopuszczono do głosu. Brak odnotowania tych okoliczności w protokołach obrad Rady Dzielnicy i Rady Miasta stanowi uchybienie, które wyłącza możliwość kontroli sądowej prawidłowości podjętych rozstrzygnięć. Zwłaszcza, że Rada Dzielnicy Grudzice dyskutowała 22 kwietnia 2013 r. nad ewentualną zamianą patronów skweru i ronda. Inicjatywa Rady Dzielnicy nie była zresztą właściwie przygotowana od strony dokumentacyjnej. Zawarty w aktach - plan - mapa skweru - wydrukowana została z ortofotomapy służącej innym celom. Z niewyjaśnionych przyczyn naturalny obszar skweru między ulicami Gombrowicza, Brezy, Parandowskiego, Przybyszewskiego i Prostą ograniczono do działek nr B i A wyłączając dalsze o numerach C i D. Projekt uchwały przygotowany przez Radę Dzielnicy tych wątpliwości nie wyjaśnia, przemilczając także znany radnym sprzeciw części mieszkańców, co narusza cyt. § 25 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 Statutu Miasta Opola.
Ponieważ Rada Miasta Opola głosowała odrębnie nad uchwałą w sprawie nazwy skweru i ronda, to zarzut skarżących, że Rada Dzielnicy głosowała "blokowo" za nadaniem obu nazw należy tylko odnotować. Głosowanie na sesji Rady Dzielnicy Grudzice było nieprawidłowe i mogło wywołać u radnych Miasta Opola przekonanie, że oba projekty są wynikiem zgodnych poglądów radnych dzielnicy.
Na tle obowiązków inicjatora uchwały, wynikających z § 25 ust. 2 Statutu Miasta Opola, zwrócić należy uwagę, że brak przedstawienia rzeczywistego stanu w sprawie, która ma być unormowana projektem uchwały, a zwłaszcza wyjaśnienia nie przeprowadzenia konsultacji społecznych i pominięcia sprzeciwu grupy mieszkańców oraz nie przedstawienia łatwych do przewidzenia skutków społecznych w postaci kwestionowania nazwy patrona skweru, doprowadził do stanu że zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola Nr XL/636/13 z 25 kwietnia 2013 r. podjęta została z naruszeniem zasad procedury uchwałodawczej tej Rady.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Nieprawidłowa procedura uchwalenia uchwały, w tym związana z brakiem konsultacji z mieszkańcami społeczności lokalnej zamiaru nadania nazwy placowi publicznemu stanowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 6 EKSL i jest to naruszenie istotne.
Zwrócić należy uwagę, że Karta została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską w całości, w tym w zakresie art. 3 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 6 mimo, że zgodnie z art. 12 ust. 1 Karty każda ze stron umawiających się państw zobowiązała się do uznania za wiążące co najmniej 20 ustępów zawartych w części I Karty, w tym 10 "obowiązkowych", wśród których nie wymieniono art. 4 ust. 6. Zatem przepis stanowiący, że społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio dotyczących, Polska przyjęła w sposób rozszerzający treść uregulowań obowiązkowych.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Pozostałe rozstrzygnięcia uzasadniają art. 152 P.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.