II SA/Op 390/21

II SA/Op 390/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-12-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 590/22 - Wyrok NSA z 2023-02-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5, pkt 1 lit. a, art. 23b,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. M. (dalej także: strona, skarżący) decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej również jako: Kolegium lub w skrócie: SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej także: Kpa – po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z [...], nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza B., Zastępcę Kierownika Biura Spraw Społecznych i Zdrowia Urzędu Miasta w B., w sprawie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na matkę: C. M. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem złożonym 22 grudnia 2020 r. M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: MOPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką C. M., która jest rozwiedziona. Do wniosku przedłożono wymagane prawem dokumenty, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 18 stycznia 2013 r., nr [...] o zaliczeniu matki strony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 stycznia 2013 r., a orzeczenie wydano na stałe.
Organ I instancji, stosownie do treści art. 23b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako: "ustawa" lub u.ś.r., pozyskał dane z system PESEL, Centralnej Bazy Beneficjentów oraz Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności. Następnie wskazał organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji przytoczoną na wstępie decyzją z [...], nr [...], odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na C. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zacytował treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki strony, a ponadto strona jest uprawniona do zasiłku stałego, co również stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony 25 stycznia 2021 r., a stronie dnia 21 stycznia 2021 r.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie i przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nie uwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny;
2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy przez błędną interpretację i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę miedzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą zasiłku stałego uzyskiwanego przez stronę.
Podniósł pełnomocnik strony, iż organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W obszernym uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających podniesione zarzuty. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przez organ I instancji przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., gdyż organ ten nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 132 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. pismem z 24 marca 2021 r. poinformowało stronę, stosownie do treści art. 79a Kpa, że okoliczność, iż strona pobiera zasiłek stały, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. Stąd też jeżeli przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy strona nie złoży do organu pierwszej instancji wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, zaś organ ten nie wyeliminuje z obrotu prawnego tejże decyzji, to Kolegium na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 ustawy utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony 29 marca 2021 r. Do dnia wydania przez organ odwoławczy decyzji nie został złożony wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zasiłku stałego.
Mając to na uwadze Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
matce albo ojcu,
opiekunowi faktycznemu dziecka,
osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Następnie wyjaśniło Kolegium, że na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Akcentując przy tym , że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy, jeżeli:
1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W dalszych wywodach podniósł organ odwoławczy, że z analizy akt sprawy wynika, iż wnioskiem, który wpłynął do organu 22 grudnia 2020 r. M. M., działając przez pełnomocnika, zwrócił się do MOPS w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, która jest "wdową" – tak strona 3 decyzji (przy czym należy zwrócić uwagę, że jak wynika z wniosku strona 2/5, strona określiła stan cywilny matki jako: "rozwieziona", niemniej jednak okoliczność ta jest prawnie obojętne albowiem jeden i drugi stan czyni matkę strony osobą stanu wolnego). Wskazał także organ odwoławczy, że z treści znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 18 stycznia 2013 r., nr [...] o zaliczeniu matki strony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 stycznia 2013 r., a orzeczenie wydano na stałe.
Zauważył nadto organ drugoinstancyjny, że z akt sprawy wynika również, iż Burmistrz B. decyzją z [...], nr [...], przyznał stronie świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2022 r. Po czym przypomniał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, organ I instancji uznał, że strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym odmówił stronie wnioskowanego świadczenia. Oceny tej nie podzielił organ odwoławczy. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Równocześnie zauważył organ odwoławczy, że NSA w wyroku z 6 lipca 2016 r., sygn. akt. I OSK 223/16, stwierdził, iż "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrójodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, (...), to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP", (wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są publicznie na stronie internetowej: Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W dalszych motywach wyjaśniło, że stosując wskazany wyżej sposób wykładni trzeba stwierdzić, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Mając to na uwadze uznało Kolegium, że wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Podzieliło przy tym wyżej prezentowany pogląd, co oznacza, iż odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy uznało za nieuzasadnioną.
Jednocześnie zwróciło Kolegium uwagę, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia również z tej przyczyny, iż wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. W oświadczeniu z 8 grudnia 2020 r. wnioskodawca podał, że nie posiada prawa m.in. do zasiłku stałego, a w pkt 3 tego oświadczenia, że posiada z orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Z treści znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...], nr [...], wydanej przez Burmistrza B., wynika, że zostało przyznane stronie świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2022 r. w kwocie 645,00 zł miesięcznie.
Tym samym podniosło, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że strona:
po pierwsze – sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką,
po drugie – ma ustalone prawo do zasiłku stałego.
Ta druga okoliczność faktyczna, czyli ustalone prawo do zasiłku stałego, zdaniem Kolegium, stanowi negatywną przesłankę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto wskazało, że pismem z 24 marca 2021 r. poinformowało stronę, stosownie do treści art. 79a Kpa, że okoliczność, iż pobiera zasiłek stały, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. Stąd też jeżeli przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie złoży do organu pierwszej instancji wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, zaś organ ten nie wyeliminuje z obrotu prawnego tejże decyzji, to – na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 ustawy – utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony 29 marca 2021 r. Podkreśliło następnie Kolegium, że do dnia wydania niniejszej decyzji nie został złożony wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zasiłku stałego. W tym miejscu należy podkreślić, że oświadczenie woli w tym przedmiocie składa osoba zainteresowana (art. 27 ust. 5 ustawy), a organ nie działa z urzędu.
Podsumowując zaznaczył organ odwoławczy, że uczynił zadość powinności poinformowania strony o możliwości pozytywnego rozpoznania jej wniosku jeżeli złoży oświadczenie o rezygnacji z dotychczasowego świadczenia. Zaznaczył także, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż mając na uwadze ogólne zasady wynikające z Kpa, należy umożliwić osobom, które spełniając pozostałe warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku stałego, uzyskanie tego świadczenia przez złożenie oświadczenia o rezygnacji z zasiłku stałego. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok WSA w Lublinie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 659/19; wyrok WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 362/19 z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt oraz wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 457/19,
Wskazane wyżej orzecznictwo, jak podkreśliło Kolegium, jednoznacznie stanowi, że z propozycją rozważenia złożenia oświadczenia występuje organ do zainteresowanego tylko w przypadku, gdy po zebraniu materiału dowodowego, stwierdzi, że inne przesłanki osoba zainteresowana spełnia. Jest to podyktowane tym aby osoba zainteresowana nie doznała szkody z tytułu choćby przerwy w uzyskiwaniu dochodu.
Na zakończenie stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką ponieważ pobiera zasiłek stały i pomimo informacji przekazanej przez Kolegium, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zasiłku stałego do dnia wydania niniejszej decyzji nie złożyła takiej rezygnacji i jest nadal uprawniona i pobiera zasiłek stały. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 314/19). Odmienne rozstrzygnięcie, jak uznał, prowadziłoby do orzekania contra legem, tj. wbrew przepisowi art. 17 ust. 5 pkt lit. a ustawy.
Równocześnie wskazało Kolegium, iż istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu zasiłku stałego powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Odnosząc się na zakończenie do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Kolegium stwierdziło, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i nie wymagały prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżyła je w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił autor skargi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą zasiłku stałego uzyskiwanego przez skarżącego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia
2) art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa przez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego
Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B., a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W jej motywach pełnomocnik strony opisał przebieg postępowania podkreślając, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty, zasiłku stałego) w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Zaznaczył autor skargi, że należy wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, w którym przyjeto, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przy dokonywaniu wykładni art. 17 ust, 5 pkt 1 lit. a ustawy należy uwzględnić stanowisko Trybunału zaprezentowane w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku, zgodnie z którym różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez opiekunów prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych pomimo, że sytuacja faktyczna takich osób jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy.
Odwołując się przy tym, na poparcie sformułowanych w skardze zarzutów, do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazał, że rozważania te w drodze analogii należy odnieść do sytuacji, gdy opiekun pobiera inne świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, w tym zasiłek stały. Ukształtowane już orzecznictwo stoi na stanowisku, że nie ma przesłanek, aby różnicować sytuacje opiekunów osób niepełnosprawnych polegającą na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, szczególnie w sytuacji, gdy jest ono niższe. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/G1 1141/19; wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 996/19; wyrok WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 627/20; wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 561/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, a także wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji wskazało, że zarzuty są nieuzasadnione. Podkreśliło, że podniesione przez pełnomocnika kwestie nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:
pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,
drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,
trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada dostrzec, iż za podstawę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy uznał zaistnienie przesłanki negatywnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którymświadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku stałego. W ocenie organu drugoinstancyjnego wobec bezspornego ustalenia prawa skarżącego do zasiłku stałego, w sprawie wystąpiła wymieniona powyżej przesłanka negatywna i wobec literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 1a – jako normy bezwzględnie obowiązującej – wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane, gdyż organ w tym zakresie nie posiada żadnego luzu decyzyjnego.
Podkreślenia wymaga, że kwestia zbiegu prawa do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego została uregulowana, co wymaga zaakcentowania, w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 876), dalej: u.p.s. Zgodnie z art. 37 ust. 4 tej ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg wymienionych uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Uwzględniając powyższe, na gruncie niniejszej sprawy należy uznać, że w sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.
Przy czym powtórzenia wymaga, że wolą ustawodawcy wyrażoną jednoznacznie w przytoczonym powyżej przepisie art. 37 ust. 4 u.p.s., jest przyznanie pierwszeństwa dla świadczenia pielęgnacyjnego albowiem ujmując w normy związane ustalenie prawa do zasiłku stałego wskazał, że "w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje". Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest każdorazowa ocena czy w sprawie występuje, czy też nie zbieg uprawnień tych stanowiących podstawę do przyznania zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób nie wskazać, że strona o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła – jak wskazał organ: "28 grudnia 2020 r.", aczkolwiek jej dokumenty inicjujące postępowanie z przedmiotu postępowania datowane są już na "8 grudnia 2020 r.", a nadanie ich u operatora pocztowego nastąpiło "14 grudnia 2020 r.". Z kolei [...], nr [...], Burmistrz B., przyznał stronie świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2022 r. Uwagi te są istotne w świetle przytoczonych regulacji prawnych, ale także wobec nie odniesienia się do nich w sposób komplementarny, wpływający na przedmiotowe rozstrzygnięcie, w uzasadnieniach decyzji obu instancji, czyni je wadliwymi. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji w której przyznanie stronie mniej korzystnego świadczenia pozbawia ją definitywnie uprawnień do świadczenia korzystniejszego. Zwłaszcza gdy ustawodawca w sposób nie pozostawiający żadnego uznania organowi, żadnego luzu decyzyjnego, stanowi, że zasiłek stały nie przysługuje w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji gdy jedno z uprawnień jest korzystniejsze dla strony to nie powinno budzić wątpliwości, że – zwłaszcza mając na względzie pozycję nadrzędną organu kształtującego stosunek administracyjnoprawny – od organów administracji wymaga się takie ukształtowanie prawa strony ażeby z nieznajomości prawa nie poniosła ona szkody. Skład orzekający odwoła się do stanowiska wyrażonego przez NSA wyroku z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1590/18, że "podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych – w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa (...); wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa)".
Należy również w tym miejscu podnieść, że nie może być tak, że korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. W orzecznictwie wskazuje się, że sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wprawdzie w trakcie trwania postępowania administracyjnego skarżący nie deklarował rezygnacji z pobieranego zasiłku stałego, w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynikało to jednak z braku wiedzy, iż fakt jego pobierania stanowi przeszkodę do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze, że skarżący występował w postępowaniu bez wparcia fachowego pełnomocnika, zgodnie z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają przy tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Równocześnie nie można tracić z pola widzenia, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny, pierwotnie opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci np. renty czy zasiłku stałego, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, to jednakże stanowisko to uległo zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Mimo, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Tym samym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, zasadnie podnosi się, że wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby Konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.
Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów, (tak np.: WSA w Poznaniu w wyroku z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 310/21, WSA w Olsztynie w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 725/21, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 270/20 – utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 273/21).
W tym ostatnim wyroku z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 273/21 NSA orzekł, że "proces wykładni przepisów prawa dokonywany przez organy stosujące prawo i sądy jest procesem refleksyjnym zmierzający do odkodowania z przepisu normy prawnej wraz z jej percepcją. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu upatrującego szczególnego i rozstrzygającego znaczenia wykładni językowej, ani tym bardziej stanowiska, według którego próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności. Otóż trzeba podkreślić, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (t. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym".
Ponadto zasadnie NSA wskazał, że również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225). Podkreślił przy tym NSA, że wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z: 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 445/09; 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2411/14).
Podsumowując nie sposób także nie odwołać się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w u.ś.r. zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych przepisach.
Natomiast w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. NSA zwrócił uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenia w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż całkowite wykluczenie opiekunów, którym przyznano zasiłek stały, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych wskazuje na sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania.
Na marginesie, na zakończenie Sąd wskaże także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z 20 września 2018 r., sygn. II SA/Op 302/18 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4354/18 oddalającym skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.; czy też prawomocnych wyrokach, albowiem nie zaskarżonych, jak: WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Po 158/19; WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Wr 360/19; WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19).
Uwzględniając powyższe uwagi nie można w zaistniałym sporze przyznać racji organom odmawiającym stronie prawa do korzystniejszego dla niej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.