II SA/Op 38/05

II SA/Op 38/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Ewa Janowska
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie posiłków 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 maja 2004 r. D. A., działający imieniem swojej pełnoletniej, studiującej córki D. A., wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. m. in. o świadczenie niepieniężne w postaci jednego gorącego posiłku dziennie.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., działając na podstawie art. 7, art. 36 pkt 2 ppkt j, art. 48 ust 1 pkt 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) i w oparciu o Regulamin Domów Dziennego Pobytu w O., stanowiący załącznik nr 3 do Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 czerwca 2003 r., nr [...], odmówił D. A. prawa do korzystania z wyżywienia w Domu Dziennej Pomocy [...].
W uzasadnieniu wskazano, że nie spełnia ona wymogów pkt 6 Regulaminu, w myśl którego świadczeniobiorcami mogą być wyłącznie osoby w wieku emerytalnym oraz inwalidzi z orzeczoną grupą inwalidzką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania D. A., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że D. A nie spełnia kryterium dochodowego, a ponadto nie spełnia wymogów regulaminowych Domu Dziennego Pobytu, co skutecznie eliminuje ją z kręgu osób uprawnionych do korzystania z obiadów.
W skardze D. A. zarzuciła, że nie występowała o świadczenie w postaci gorącego posiłku w konkretnym miejscu realizacji, a zwłaszcza nie żądała obiadów w Domu Dziennego Pobytu [...], tym bardziej, że działający jej imieniem ojciec D. A. wielokrotnie kwestionował uchwałę Zarządu Miasta [...] wprowadzającą Regulamin świadczenia usług przez tę jednostkę. Tym samym organ I instancji nie rozpatrzył wniosku, a organ odwoławczy bezkrytycznie zajęte stanowisko zaakceptował. Zarzuciła też wadliwość ustalenia dochodu rodziny, który w lipcu 2004 r., tj. w dacie doręczenia decyzji nie obejmował już takich składników jak stypendium naukowe i socjalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej PPSA).
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa, a odmowa uwzględnienia wniosku oparta wyłącznie na stwierdzeniu nie spełniania przez skarżącą kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej jest niedopuszczalnym uproszczeniem.
Materialnoprawną podstawą, na której należało rozstrzygnąć o zgłoszonym przez D. A. w dniu 12 maja 2004 r. żądaniu przyznania obiadów, są przepisy obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
W świetle art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Katalog świadczeń z pomocy społecznej zawarty został w art. 36 ustawy o pomocy społecznej i wynika z niego, że obejmują świadczenia pieniężne, udzielane w formach wymienionych w pkt 1 tego przepisu, do których należą rożnego rodzaju zasiłki (stałe, okresowe, celowe) pożyczki, pomoc finansowa na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki, dla rodzin zastępczych, także świadczenia niepieniężne, wskazane w pkt 2, obejmujące m.in. pomoc w postaci posiłku, pracy socjalnej, biletu kredytowanego, schronienia, a nadto usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, ośrodkach wsparcia. W doktrynie podkreśla się, że przepis art. 36 ustawy ma raczej znaczenie porządkująco – dydaktyczne, ale nie przesądza o sposobie realizacji tych świadczeń, gdyż wszystkie z nich łączą się z określonymi wydatkami finansowymi ze strony jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (zob. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański "Komentarz do ustawy o pomocy społecznej" – Wyd. Prawn. Leges, Kutno, 2005 str. 69). Można przyjąć w drodze wykładni systemowej, iż są to świadczenia możliwe do spełnienia nie tylko wyłącznie na rzecz osób spełniających określone w ustawie przesłanki i kryteria (przede wszystkim kryterium dochodowe, wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy, ale także kryterium określonej sytuacji życiowej wskazane w art. 7 ustawy i innych przepisach szczegółowych dla konkretnych rodzajów świadczeń), ale także i na rzecz osób nie spełniających żadnych wskazanych w ustawie expressis verbis kryteriów dochodowych ale spełniających przesłanki objęcia pomocą.
Zadanie udzielania przez właściwe organy pomocy rzeczowej, w tym także pomocy w formie posiłku, jest o tyle skomplikowane, że nie zostało w sposób jednoznaczny uregulowane w ustawie i w związku z tym możliwości rozstrzygnięcia wniosku sformułowanego jako "żądanie przyznania jednego gorącego posiłku dziennie" są różne, a wobec tego wymagają szczegółowego zbadania rzeczywistej treści wniosku i okoliczności faktycznych sprawy - w odniesieniu do wszystkich wynikających z ustawy możliwości prawnych jego realizacji.
Niektóre ze świadczeń rzeczowych (niepieniężnych) realizowane mogą być w ramach zasiłków celowych - jako sfinansowanie kosztów ich wytworzenia lub nabycia. W doktrynie podkreśla się, iż ustawodawca nie wskazał, w jakiej formie powinien być przyznany zasiłek celowy, dlatego też świadczenie to może być przyznane zarówno w formie pieniężnej jak i rzeczowej (op. cit. str. 73). W takim wypadku kryterium dochodowe nie może mieć przesądzającego znaczenia, gdyż zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego albo klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy) i w takim wypadku zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę na regulację wynikającą z art. 41 ustawy, zgodnie z którą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznana m. in. pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości wydatków na pomoc rzeczową. W takim wypadku jedynym kryterium będzie ustalenie, że zachodzi szczególnie uzasadniony, a więc odbiegający od sytuacji osób ubiegających się o "zwykły" zasiłek celowy. Odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku pod kątem tego przepisu wymagała będzie szczególnie starannego rozważenia i uzasadnienia.
Z kolei przepis art. 48 w ust. 1 ustawy odnosi się wprost do regulacji art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczącej obowiązkowych zadań gminy w zakresie m. in. zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym, precyzując w ust. 4, iż pomoc doraźna lub okresowa, w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Jest to swego rodzaju ustawowa (legalna) definicja osoby "pozbawionej posiłku". Wprowadzone w tym przepisie kryterium "niemożności zapewnienia posiłku" jest bardzo ostre i dotyczy rzeczywistej i obiektywnej okoliczności niemożności uzyskania posiłku przy dołożeniu maksimum staranności i dbałości o własne sprawy – z uwzględnieniem możliwości osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a spełnienie tego kryterium musi być w sposób jednoznaczny w postępowaniu administracyjnym wykazane. Zwłaszcza ten rodzaj pomocy, w odróżnieniu od zasiłków celowych przyznawanych z reguły na wniosek, może być przyznany nawet bez stosownego żądania osoby, która wymaga tego rodzaju wsparcia, jeżeli pracownik socjalny uzna, iż jest on konieczny ze względu na sytuację życiową osoby lub rodziny (art. 102 ust. 2 ustawy). W takim wypadku – jak się wydaje – możliwe będzie, w szczególnie niecierpiących zwłoki przypadkach, pominięcie obligatoryjnego trybu decyzyjnego, wynikającego z art. 106 § 1 KPA. Nie można wszakże wykluczyć, iż wystąpić o ten rodzaj pomocy może również sama osoba zainteresowana. W takim jednak wypadku musi wykazać okoliczności uzasadniające stosowanie tego rozwiązania prawnego, a rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej powinno przybrać formę decyzji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygającą wyłącznie o nie przyznaniu skarżącej pomocy w postaci posiłku w Domu Dziennego Pobytu [...] w O., a to wobec ustalenia, że nie spełnia ona wymogów regulaminowych.
W związku z powyższym zauważyć należy, że o warunkach i przesłankach przyznania pomocy społecznej decydują w pierwszym rzędzie przepisy ustawy, nie mogą natomiast w tym przedmiocie decydować zapisy regulaminu wewnętrznego jednego z ośrodków zajmujących się świadczeniem określonego rodzaju pomocy (nawiasem mówiąc skoro organy się na takie przepisy powołują, to przepisy regulaminu powinny zostać dołączone do akt lub należało wskazać dokładne dane dotyczące ich ewentualnego ogłoszenia jako aktów normatywnych prawa miejscowego). Konstytucyjny system porządku prawnego nie pozwala na podejmowanie decyzji stanowiących o prawach i obowiązkach obywatela na podstawie aktów prawnych nie przynależnych do systemu źródeł prawa, wskazanych w art. 87 Konstytucji RP, albo nie mających oparcia w delegacji ustawowej. Oparcie decyzji na enigmatycznie powołanym regulaminie Domu Dziennego Pobytu [...] w O. stanowi naruszenie prawa materialnego mające oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uwadze organów I instancji i odwoławczego uszło to, że w istocie D. A. nie domagała się przyznania prawa do posiłku we wskazywanym ośrodku wsparcia, lecz wystąpiła z bardzo ogólnikowo sformułowanym żądaniem przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci jednego gorącego posiłku dziennie. Przyjęty przez organy sposób rozumienia wniosku wypaczył sens podjętych decyzji, jako że rozstrzygają one jedynie o wycinkowym fragmencie możliwości realizacji tej formy pomocy społecznej w jednym z ośrodków wsparcia, nie rozstrzygając o istocie żądania. W tym miejscu należy w pełni podzielić wywody skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi, iż D. A. nie wnosiła wcale o przyznanie pomocy w formie pobytu w ośrodku wsparcia, jakim jest Dom Dziennego Pobytu, a jedynie o pomoc w postaci obiadów. Ani z treści złożonego przez skarżącą podania ani z ustaleń wywiadu środowiskowego nie da się wyprowadzić wniosku, że skarżąca starała się o przyznanie pobytu w ośrodku wsparcia. Tym samym także z tego względu – niezależnie od poruszonych wyżej zagadnień ogólniejszej natury - stosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów regulaminu wewnętrznego takiej jednostki, odnoszących się z natury rzeczy do jej pensjonariuszy, jest bezpodstawne.
Jak już wspomniano nie doszło przy tym do prawidłowego ustalenia treści wniosku strony, a wywiad środowiskowy nie odnosi się do wszystkich możliwych materialnoprawnych przesłanek przyznania przedmiotowej pomocy. Nie doszło do odebrania od osoby ubiegającej się o pomoc lub jej pełnomocnika jednoznacznego uzasadnienia wniosku i oświadczenia, co do zgody na niektóre przewidziane ustawą alternatywne formy odpłatnego jej udzielenia, a to stanowi w świetle wskazanych wyżej wielorakich możliwych form i podstaw prawnych rozpatrzenia wniosku, tego rodzaju naruszenie art. 7 i 77 KPA, które może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W świetle poczynionych na wstępie uwag, co do kilku różnych podstaw prawnych rozpoznania wniosku strony, które posługują się różnymi przesłankami, abstrahującymi od spełnienia przez stronę kryterium z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, zauważyć należało dodatkowo, że uzupełniająca uzasadnienie decyzji Dyrektora MOPR w O., argumentacja organu odwoławczego, dotycząca nie spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego, nie stanowi wystarczającej przesłanki wydania decyzji odmownej. Stanowisko Sądu nie przesądza o konieczności udzielenia D. A. żądanej przez nią pomocy, ale wskazuje jedynie na konieczność bardziej wszechstronnego rozpoznania wniosku.
Zalecenia do dalszego postępowania wynikają zatem wprost z przedstawionych wyżej rozważań.
Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia przepisów prawa materialnego – ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania i uznając, że ze względu na swój charakter naruszenie prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, natomiast naruszenie procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 PPSA.