II SA/Op 373/23

II SA/Op 373/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-12-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 542/24 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 94 ust. 3,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 14 ust. 7, art. 9 ust. 5, art. 62 ust. 2,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2023 r., nr SKO.40.2269.2023.gr w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr GiK.6831.80.2022.AG, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 26 września 2023 r. nr SKO.40.2269.2023.gr wydane po rozpatrzeniu zażalenia J. K., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z 5 kwietnia 2023 r. nr GiK.6831.80.2022.AG zawieszające, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej numerem działki a, obręb G.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 18 maja 2022 r. J. K. [dalej: strona, skarżąca] zwróciła się do Prezydenta Miasta Opola [dalej: Prezydent, organ I instancji] o zatwierdzenie podziału nieruchomości, zgodnie z art. 93 lub art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) [dalej: ugn], tj. działki nr a, k.m. [...], obręb G., ujawnionej w księdze wieczystej nr KW [...]. Strona wskazała, że podział ma na celu wydzielenie działek dla powiększenia działek sąsiednich, zgodnie z załączonym do wniosku wstępnym projektem podziału.
Postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta Opola zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr a, k.m. [...], obręb G., na osiem działek oznaczonych literami A, B, C, D, E, F, G, H (jak w załączniku graficznym do postanowienia). Działka H jest przeznaczona na drogę publiczną oznaczoną w planie symbolem 2KDD (tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka nr a w części (od jej zachodniej strony) znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. Wydzielenie działki H jest zgodne z tym planem. Natomiast na pozostałej części działki nr a - zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Op 174/20 - nie obowiązuje ww. plan miejscowy. Na tej części działki nr a gmina nie przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, nie ustalono również na tym terenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. [dalej: studium] obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Brak jest także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązującej w miejscu projektowanego podziału. Ponadto, wstępny projekt podziału tej części działki nr a nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Opisane postanowienie jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym.
Przy piśmie z 14 września 2022 r. strona uzupełniła wniosek m.in. o protokół przyjęcia granic nieruchomości, szkic polowy katastralny, mapę z projektem podziału nieruchomości. Postanowieniem z 17 listopada 2022 r. nr [...] Prezydent zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr a, z uwagi na zachodzące w sprawie zagadnienie wstępne. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy], postanowieniem z 19 stycznia 2023 r. nr [...], uchyliło postanowienie organu I instancji.
Postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. nr GiK.6831.80.2022.AG, wydanym na podstawie art. 94 ust. 3 w zw. z art. 96 ust. 1 ugn, Prezydent ponownie zawiesił, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej numerem działki a, obręb G., przedstawionego na wstępnym projekcie podziału stanowiącym integralną część tego postanowienia. Organ I instancji wskazał, że działka nr a znajduje się na obszarze objętym studium, na którym obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego, co skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego.
Strona wniosła zażalenie na opisane postanowienie Prezydenta, w efekcie czego, SKO wydało 26 września 2023 r. postanowienie nr SKO.40.2269.2023.gr utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, a organ I instancji zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. Powyższe jednak nie zwalnia organu I instancji od obowiązku zweryfikowania z urzędu, w toku postępowania, a więc przed wydaniem decyzji podziałowej, czy w sprawie wystąpiły przesłanki jego zawieszenia wynikające z mocy prawa. Działka nr a, obręb G., której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie podziałowe, znajduje się w granicach terenu oznaczonego w studium, zatwierdzonego uchwalą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z 5 lipca 2018 r., jako obszar przeznaczony do scaleń i podziałów, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wykazie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (tabela nr [...] studium, poz. [...]) ujęto m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej (20.1.M) G., a załączony do akt wyrys ze studium pozwala stwierdzić, że działka nr a w znacznej części (ok. 5/6 powierzchni) usytuowana jest w obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów. Na przedmiotowym terenie - poza niewielkim fragmentem (działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału jako H) - nie obowiązuje (nie został uchwalony) plan miejscowy. W ocenie organu odwoławczego, w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) [dalej: upzp], obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Również wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy do kategorii obligujących do zawieszenia postępowania. Wprawdzie, jak trafnie zauważyła strona, studium nie stanowi przepisu odrębnego, z którego mógłby wynikać obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to jednak zapisy studium, w tym zakresie, wynikają z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, który określa zawartość studium, wprowadzając dla przedmiotowego terenu obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W konsekwencji, określenie w uchwalonym dla danego obszaru studium, że dany obszar wymaga przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, skutkuje koniecznością zawieszenia na podstawie art. 94 ust. 3 ugn postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej na takim obszarze, do czasu uchwalenia tego planu.
Na opisane wyżej postanowienie SKO strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
1) art. 94 ust. 3 w związku z art. 93 ust. 4 zdanie 2 i ust. 5 oraz art. 94 ust. 1 ugn (przepis proceduralny zawarty w ustawie materialnoprawnej), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ pierwszej i drugiej instancji nie jest związany postanowieniem Prezydenta Miasta Opola z 21 czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości w postaci działki nr a, co do braku umiejscowienia tej nieruchomości w obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego oraz może odmiennie ocenić tę kwestię na potrzeby zawieszenia postępowania administracyjnego we sprawie,
2) art. 16 § 1 kpa (znajdującego zastosowanie do postanowień na zasadzie analogii) i art. 110 § 1 w związku z art. 126 kpa, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie pozostającego w obrocie i ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Opola z 21 czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości w postaci działki nr a,
3) art. 94 ust. 3 ugn w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, poprzez ich błędne zastosowanie, na skutek uznania, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze objętym, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że kluczowy dla dopuszczalności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie jest fakt, iż w obrocie pozostaje ostateczne postanowienie organu I instancji z 21 czerwca 2022 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr a. Wykluczone jest zatem uznanie przez organy w dalszym toku postępowania podziałowego - odmiennie niż w pozostającym w obrocie postanowieniu opiniującym - że jednak działka nr a jest objęta obszarem, dla którego istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego, co skutkowałoby zawieszeniem prowadzonego postępowania. W przypadku uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia SKO, utrzymującego w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania, w obrocie pozostawałyby dwa sprzeczne ze sobą akty administracyjne, tj.: 1) postanowienie opiniujące, którego warunkiem wydania sine qua non jest brak położenia nieruchomości na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego oraz 2) postanowienie o zawieszeniu postępowania podziałowego, oparte na przesłance, że nieruchomość na takim obszarze się znajduje. Skarżąca wskazała, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ugn, opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Strona podkreśliła, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego i organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. Związanie Prezydenta Miasta Opola postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. nie pozwala zawiesić postępowania w niniejszej sprawie, skoro postanowienie to przesądza, że nieruchomość nie jest położona na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Dalej strona argumentowała, że obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie sposób wywieść z art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp. Z tego względu, że przepis ten ma charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów - "przepisów odrębnych", przewidujących obowiązek sporządzenia planu dla określonych obszarów. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości także powinien wynikać z ,,przepisów odrębnych". Dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania podziałowego lub jego zawieszenia nie wystarczy samo powołanie się na ustalenia studium dotyczące obowiązku sporządzenia planu miejscowego, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz należy w tym względzie powołać się na stosowne przepisy obowiązującego prawa (przepisy odrębne), na podstawie których został w studium sformułowany obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić zarówno z postanowień studium, jak i samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Nadmienić też należy, że sprawa niniejsza została rozpatrzona, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa i art. 120 ppsa, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 94 ust. 3 ugn: jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Zgodnie z art. 10 ust 2 pkt 8 upzp w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Artykuł 10 upzp został uchylony z dniem 24 września 2023 r., co wynika z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Jednak zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Z tego powodu, art. 10 upzp, pomimo jego uchylenia, może stanowić podstawę analizy prawnej i ustalenia sytuacji prawnej strony.
Jeżeli nieruchomość, która ma być podzielona, położona jest na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, to jedynym kryterium dopuszczalności podziału takiej nieruchomości, poza sytuacjami określonymi w art. 95 ugn, są ustalenia planu miejscowego, dlatego postępowanie podziałowe powinno być w takiej sytuacji zawieszone do czasu uchwalenia tego planu, jeżeli źródłem obowiązku sporządzenia planu są odrębne przepisy.
Obowiązek sporządzenia planu miejscowego należy postrzegać, jako nakaz ustawodawcy skierowany do gminy o sporządzenie planu miejscowego w określonych przez ustawodawcę okolicznościach lub dla określonego przez niego celu, na przykład obowiązek taki został sformułowany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120), czy w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.).
Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikający z przepisów odrębnych powinien być określony także w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp. Dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania podziałowego lub jego zawieszenia nie wystarczy jednak wskazanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczących obowiązku sporządzenia planu miejscowego, ponieważ samo studium nie jest nawet aktem prawa miejscowego. W tym względzie należy odwołać się do przepisów obowiązującego prawa, na podstawie których został w studium sformułowany obowiązek sporządzenia planu miejscowego (tak: M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 94).
W wyroku z 18 września 2013 r. sygn. akt I OSK 801/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że chociaż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przepisy odrębne" użytego w art. 94 ust. 3 ugn, to zakres tego pojęcia należy wyznaczać, mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Przepisami odrębnymi w rozumieniu komentowanego przepisu prawa są zapewne te przepisy, z których wynika szczególny sposób zagospodarowania nieruchomości i ograniczenia w korzystaniu z nich, np. przepisy z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego, czy prawa budowlanego. Tym samym pojęcie "przepisy odrębne" obejmuje akty prawne powszechnie obowiązujące, które normują gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te, które określają przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości. Do przepisów odrębnych odwołuje się także art. 14 ust. 7 upzp, zgodnie z którym: plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zauważyć należy, że system planowania przestrzennego oparty jest na zasadzie fakultatywności planowania miejscowego. Z powołanego przepisu wynika, że stanowiący wyjątek od zasady fakultatywności planowania miejscowego obowiązek sporządzenia planu miejscowego powstaje tylko wówczas, gdy przewiduje to przepis odrębny. Podstawą obowiązku sporządzenia planu nie jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, niebędące aktem prawa powszechnie obwiązującego. Tego rodzaju "odrębnych" regulacji ustanawiających obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a także samego przepisu art. 14 ust. 7 upzp - z uwagi na ich wyjątkowy charakter - nie można interpretować rozszerzająco. Obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie sposób wywieść z art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, z tego względu, że przepis ten ma charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów - "przepisów odrębnych", przewidujących obowiązek sporządzenia planu dla określonych obszarów. Odesłanie to obejmuje bez wątpienia także, wymienione w art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, co wynika z użytego przed wyrażeniem "przepisów odrębnych", zwrotu "w tym", opisującego relację zawierania się. W świetle zatem brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości także winien wynikać z "przepisów odrębnych". Tym samym nie sposób wywodzić obowiązku uchwalenia planu miejscowego z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp. Za przepis "odrębny" względem danego przepisu odsyłającego, w tym przypadku art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, nie może zostać uznany sam przepis odsyłający, ani jako całość, ani też żaden z jego fragmentów. Wynika to ze znaczenia pojęcia "odrębny", które w analizowanym kontekście znaczy tyle, co "wydzielony spośród innych, stanowiący samodzielną całość; osobny, oddzielny" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), oraz z powołanego wyżej zakazu rozszerzającej wykładni regulacji wprowadzających wyjątki, w tym przypadku - wyjątku od zasady fakultatywności planowania miejscowego. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp nie zawiera żadnego elementu normy prawnej, która ustanawiałaby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów określonych w studium, jako wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Podstawy takiej nie mogą stanowić postanowienia studium, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 upzp), lecz jedynie aktem lokalnej polityki przestrzennej.
Sądowi orzekającemu w sprawie znane są wyroki NSA z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1345/20, 10 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 341/22, 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 234/22, w których zawarto stwierdzenie, że art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp przewiduje obowiązek sporządzenia planu miejscowego tak dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", jak i dla obszarów przestrzeni publicznej. Przepis ten rozróżnia aktualnie trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Sąd zauważa jednak w tym miejscu, że wyroki te zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym, niż ten, który istnieje w niniejszej sprawie, gdyż NSA prowadził rozważania na tle obszarów przestrzeni publicznej ustalonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w kontekście istnienia przesłanki obligatoryjnego, na podstawie art. art. 62 ust. 2 upzp, zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tego powodu, wykładnia prawa prezentowania w powyższych wyrokach, nie wpływa na ocenę stanu prawnego sprawy rozpatrywanej przez Sąd orzekający.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy należy przypomnieć, że istotna w sprawie działka gruntu, która miała podlegać podziałowi, znajduje się w obszarze objętym studium. Według studium, działka znajduje się na obszarze 20.1.M - tereny zabudowy mieszkaniowej. Działka nr a w znacznej części usytuowana jest w obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów Wskutek wyroku WSA w Opolu z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Op 174/20, stwierdzającego w części nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 24 października 2019 r. nr XVII/355/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O., działka nie jest objęta planem miejscowym.
W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe. Jednak analiza stanu prawnego sprawy wskazuje, że rację ma skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 94 ust. 3 ugn, gdyż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania podziałowego. Błędna jest teza, iż przepis odrębny, stanowiący podstawę zawieszenia postępowania, to art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp. Przywołany przepis zawiera dyrektywę dotyczącą treści studium. Artykuł 10 upzp określający m.in. zakres zagadnień objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera otwarty katalog uwarunkowań i głównych treści studium. Jednak sprawy w nim wymienione muszą być przy sporządzaniu studium wzięte pod uwagę lub ustalone obowiązkowo. Ustawa określa minimalny, ale obligatoryjny zakres merytoryczny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (tak: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 10). Artykuł 10 ust. 2 pkt 8 upzp nie jest więc przepisem adresowanym do właściciela nieruchomości, który mógłby stanowić podstawę do nałożenia ograniczenia w zakresie władania nieruchomością, a w szczególności - jej podziału. Jak już wcześniej wskazano, studium nie jest aktem prawa miejscowego, więc również - samo w sobie - nie kreuje podstawy do ustalenia sytuacji prawnej skarżącego. W aspekcie procesowym, w kontekście istnienia obowiązku zawieszenia postępowania podziałowego, art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp nie jest "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 94 ust. 3 ugn, gdyż sam ma charakter przepisu odsyłającego do innych "przepisów odrębnych", przewidujących obowiązek sporządzenia planu dla określonych obszarów. Artykuł art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp nie kreuje obowiązku uchwalenia planu miejscowego, lecz jest jednym z przepisów wyznaczających treść studium, w konsekwencji - nie spełnia kryterium przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości do czasu uchwalenia planu miejscowego na podstawie art. 94 ust. 3 ugn.
Sąd zauważa końcowo, że na wniosek strony wydano ostateczne postanowienie opiniujące pozytywnie projekt podziału nieruchomości. Skarżący ma więc prawo oczekiwać, że procedura ewidencyjnego podziału nieruchomości zostanie doprowadzona do końca. Istniejący stan prawny tworzy sytuację bardzo niekorzystną dla właściciela nieruchomości, ponieważ w razie braku planu miejscowego, nie dysponuje on żadnymi środkami, które pozwalałyby mu na skłonienie gminy do sporządzenia i uchwalenia planu. Nadto obowiązujące przepisy nie ustanawiają żadnej granicy czasowej limitującej okres trwania zawieszenia postępowania administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sporządzenie planu jest ustawowym obowiązkiem. Ewentualne zawieszenie postępowania podziałowego stanowiłoby zatem nieproporcjonalną ingerencję w sferę prawa własności skarżącego, a także stałoby w sprzeczności z zasadą budzenia zaufania do organów z art. 8 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).