II SA/OP 37/05

II SA/Op 37/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Janowska
Grażyna Jeżewska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
I OSK 756/05 - Wyrok NSA z 2006-04-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Nysie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 grudnia 2004 r., nr PN.III-AS-0911-1-104/2004 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości gminnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Nysie w dniu 9 listopada 2004 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142., poz 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXIX/498/04 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. W § 1 tej uchwały Rada Miejska w Nysie wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 10 lat, na rzecz E. U., nieruchomości gminnych położonych w Nysie obręb Dolna Wieś, stanowiących wody stojące – stawy, oznaczonych jako działki nr 10/1, 10/2, 10/3, 10/4 i 10/5 km. 373 o łącznej powierzchni 5,7782 ha.
Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 grudnia 2004 r., nr PN.III-AS-0911-1-104/2004, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142., poz 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie w dniu 9 listopada 2004 r., Nr XXIX/498/04 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż badana uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż obowiązujący od 22 września 2004 r. ust. 4 art. 37 przewiduje dla rady gminy uprawnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia na czas dłuższy niż 3 lata umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiednie jednak stosowanie ust. 1 oznacza, iż bezprzetargowy sposób zawierania tych umów dopuszczalny jest tylko w przypadkach taksatywnie wymienionych w ust. 2 art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Żadna z wymienionych w tym przepisem przesłanek nie zachodzi w stosunku do E. U., a tym samym badana uchwała narusza prawo. Organ nadzorczy zwrócił jednocześnie uwagę, iż ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnił radę gminy, powiatu, sejmiku, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, do zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości z uwagi na ich przeznaczenie lub podmioty korzystające z tych nieruchomości, o ile nieruchomości są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej, albo innych celów publicznych, jeżeli cele te są realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Budowa stawów hodowlanych nie jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem z tych względów bezprzetargowa forma dzierżawy nieruchomości gminnych położonych w Nysie obręb Dolna Wieś, będących stawami oznaczonych jako działki 10/1, 10/2.10/3.10/4 i 10/5 km o łącznej powierzchni 5,7782 ha, nie jest dopuszczalna.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Gmina Nysa - Rada Miejska w Nysie, wnosząc o jego uchylenie w całości.
W uzasadnieniu skargi dowodził skarżący, iż nie godzi się z objętym skargą rozstrzygnięciem nadzorczym, gdyż z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż przy zawieraniu umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały Rada Miejska wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Skarżący prezentował nadto stanowisko, iż dla możliwości odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres przekraczający 3 lata nie jest konieczne dodatkowo zaistnienie okoliczności przewidzianych w ustępie 2 lub 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem art. 37 ust 4 tej ustawy stanowi samodzielną regulację i w swej treści odsyła jedynie do stosowania art. 37 ust. 1 ustawy, nie wspominając o odpowiednim stosowaniu ust. 2 i 3 tegoż artykułu. Tym samym oznacza to, że zwolnienie z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata w trybie przetargu uwarunkowane jest tylko i wyłącznie zgodą odpowiedniego organu i nie jest zależne od spełnienia jakiegokolwiek warunku. Z tych względów zdaniem skarżącego dokonana wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do nielogicznych wniosków. Dodatkowo argumentował skarżący, iż przewidziane w tym przepisie odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata ma charakter uznaniowy i stąd też nie może być uwarunkowane ustawowymi zwolnieniami z trybu przetargowego przewidzianymi w ust. 2 i 3 w/w ustawy. Uzasadniał także skarżący, iż nie godzi się nadto z wywodami organu nadzoru dotyczącymi stosowania art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to, iż zarówno sprzedaż jak i dzierżawa nieruchomości gminnej na czas dłuższy niż 3 lata, z pominięciem przetargu, może nastąpić jedynie na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę, ale pod dodatkowym warunkiem, że sprzedawane lub dzierżawione nieruchomości przeznaczone są na realizację celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przekonaniu gminy ratio legis tego przepisu jest umożliwienie długoletnim dzierżawcom nabycie nieruchomości bez trybu przetargu, bez względu czy dzierżawcy ci realizują czy nie cele publiczne i bez względu na rodzaj dokonanej zabudowy.
Wojewoda Opolski w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 grudnia 2004 r., nr PN.III-AS-0911-1-104/2004, który działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142., poz 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 9 listopada 2004 r., Nr XXIX/498/04 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej.
Uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia z dnia 9 listopada 2004 r. Nr XXIX/498/04 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142., poz 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) zapadła z naruszeniem prawa.
Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalności działań organów władzy publicznej oznacza, iż działają one na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania.
Ustawodawca uregulował zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Podstawowe znaczenie mają tu przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w której to, w przepisach działu II zawarte zostały szczególne unormowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Celem ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, ani poszczególnym jednostkom. Z zapisów przyjętych w ustawie płynie, bowiem zasada przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, która doznaje ograniczenia tylko w zakresie przypadków enumeratywnie wymienionymi w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. W zakresie tym wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.09.2002 r., syg akt II SA/Lu 905/02 (por OSS 2003/3/71),
Rada Miejska w Nysie w § 1 przedmiotowej uchwały wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 10 lat, na rzecz E. U., nieruchomości gminnych położonych w Nysie obręb Dolna Wieś, stanowiących wody stojące – stawy, oznaczonych jako działki nr 10/1, 10/2, 10/3, 10/4 i 10/5 km. 373 o łącznej powierzchni 5,7782 ha.
Materialnoprawną podstawę do działania Rady Miejskiej w Nysie stanowił art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2004 r. nr 261, poz 2603).
Art. 37 ust. 4 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu min. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy (w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Nysie) wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Dla odstąpienia jednak od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy koniecznym jest odpowiednie stosownie ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nakazuje bowiem odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy.
Ustęp 1 art. 37 brzmi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem"
oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym, tak jak uważa skarżący, jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. To właśnie odesłanie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia z dnia 9 listopada 2004 r. Nr XXIX/498/04 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej określała nie tylko przedmiot dzierżawy, ale także podmiot – osobę, z którą ma zostać zawarta umowa dzierżawy. W istocie zatem podjęty został przez Radę indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany na wywołanie konkretnie, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, które posiada wobec adresata moc obowiązującą i których wykonania mógłby on dochodzić. Nie budzi natomiast wątpliwości, iż do dzierżawy gruntu dochodzi na podstawie i na warunkach określonych w zawartej umowie cywilnej.
Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270) orzeczono jak w sentencji.