II SA/Op 362/04

II SA/Op 362/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A spółka z o.o. we W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] z [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i umarzająca postępowanie I instancji.
Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Decyzją z [...] nr [...] Burmistrz [...] ustalił spółce A warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni poniżej 2000 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą, przyłączami, parkingiem, reklamami i zagospodarowaniem terenu. Inwestycja przewidziana była do realizacji w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...] w N. Wymieniona decyzja wydana została na podstawie art. 104 k.p.a. i art., art 1 ust. 2, 39, 40 ust. 1 i 3, 42 oraz 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717). Wymienioną decyzję wydano także na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego przez Radę Miejską w N. uchwałą Nr [...] z dnia 30 czerwca 1993 r.
Wymieniona decyzja określała w sentencji datę jej ważności do 31 grudnia 2003 r.
Wnioskiem z 22 grudnia 2003 r. (data wpływu – 29 grudnia 2003 r.) spółka A wystąpiła do organu I instancji o zmianę powyższej decyzji "w zakresie określenia terminu jej ważności".
W szczególności wnioskodawca zwrócił uwagę, że decyzja z [...] została doręczona stronie 24 października 2003 r. i stała się ostateczną w dniu 7 listopada 2003 r. Spółce pozostało zatem niecałe dwa miesiące na zrealizowanie uprawnień z decyzji wynikających. Zwrócono uwagę, że przygotowanie dokumentacji, od której zależne było wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę wymagało znacznego nakładu pracy, a w konsekwencji odpowiedniego czasu. Podkreślono, że samo postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę może ustawowo trwać do dwóch miesięcy a przy złożoności sprawy termin ten może być przedłużony. Dlatego strona twierdziła, że zrealizowanie uprawnień w terminie nakreślonym decyzją z [...] nie było w praktyce możliwe. Powołując się na przepis art. 155 k.p.a. i słuszny interes strony zbieżny z interesem społecznym spółka wniosła o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przez określenie nowego terminu jej ważności do 30 czerwca 2004 r., co pozwoliłoby jej mieć realną szansę na realizację przedsięwzięcia.
Decyzją z 15 stycznia 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 155 k.p.a. Burmistrz [...] odmówił spółce zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a odwołanie strony zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., które decyzją z 2 marca 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i powołaniu się na przepis art. 155 k.p.a. zwrócił uwagę, że po pierwsze wbrew twierdzeniom organu I instancji wniosek o zmianę decyzji nie musi być złożony przez wszystkie strony postępowania, a po wtóre organ I instancji tak sformułował sentencję decyzji z 15 stycznia 2004 r., jakby rozstrzygnięcie dotyczyło całego aktu a nie tylko jego części tyczącej terminu ważności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] kolejną decyzją z 4 czerwca 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. odmówił spółce A z siedzibą we W. zmiany decyzji z [...] "w zakresie określenia terminu jej ważności".
Organ I instancji nie dopatrzył się w sprawie słusznego interesu strony lub interesu społecznego, które wobec treści art. 155 k.p.a. są przesłankami do zmiany lub uchylenia decyzji na wniosek strony. Zwrócono też uwagę, że strona nie zaskarżyła pierwotnej decyzji z [...] w części dotyczącej terminu jej ważności a wniosek o zmianę złożyła na dwa dni przed upływem terminu. Tymczasem tryb postępowania administracyjnego określony w art. 155 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym i – zdaniem organu I instancji – nie ma możliwości ponownej weryfikacji decyzji w tym trybie w zakresie jej prawidłowości, w tym co do określenia terminu obowiązywania decyzji. Postępowanie toczące się w trybie art. 155 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozpatrywaniem sprawy, zauważył organ końcowo.
Na skutek odwołania spółki A Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza [...] w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W motywach orzeczenia po przedstawieniu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy zauważył, że wypełniając dyspozycję art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji w decyzji z [...] określił jej termin ważności. Termin ten upływał 31 grudnia 2003 r.
Rozstrzygnięcie organu I instancji będące konsekwencją wniosku strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powinno zatem zapaść przed upływem tak nakreślonego terminu. Inaczej mówiąc decyzja o zmianie decyzji winna zapaść jeszcze w dacie jej obowiązywania. Tymczasem w okolicznościach faktycznych sprawy wniosek spółki złożony został 29 grudnia 2003 r. to jest na dwa dni przed upływem ważności decyzji. Po dniu 31 grudnia 2003 r. rozstrzyganie w przedmiocie takiego wniosku organ odwoławczy uznał za bezprzedmiotowe. Na bezprzedmiotowość wskazuje brak w obrocie prawnym aktu, który miał podlegać zmianie, czyli brak przedmiotu postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przyznanie jej kosztów postępowania sądowego. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy poczynając od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez organ I instancji [...] strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 105 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a.
Przede wszystkim skarżąca sprzeciwiała się przyjęciu bezprzedmiotowości postępowania, który to termin jej zdaniem oznacza brak "któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego leżącego u podstaw postępowania administracyjnego, zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym". Zwrócono uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiadał się co do bezprzedmiotowości postępowania, a który wypowiedział m.in. pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania, a sytuacja taka nie występuje, gdy odwołujący się – tak jak w tym wypadku – żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty.
Zdaniem skarżącej spółki tylko stwierdzenie przez organ, że brak jest materialnoprawnych przesłanek do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. mogłoby skutkować umorzeniem postępowania w I instancji. Gdyby przyjąć zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należałoby stwierdzić, że w każdej sprawie, w której strona wnosi o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu jej obowiązywania, upływ tego terminu czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Zwrócono uwagę, że zapis art. 155 k.p.a. nie daje podstaw do takiej wykładni przepisów, że rozstrzygnięcie zmieniające termin ważności decyzji musiałoby zapaść w czasie jej obowiązywania. Nie ma takiej przesłanki w treści tego przepisu, a gdyby tak go interpretować, to organ administracji mógłby "dowolnie operując terminem załatwienia sprawy administracyjnej" zawsze doprowadzić do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości będącej następstwem przekroczenia czasu obowiązywania decyzji. Końcowo strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego pozbawienie jej prawa do rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany wcześniej zajętego stanowiska w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W motywach odpowiedzi - odwołując się do argumentacji wcześniej podniesionej - zacytowano także pogląd orzecznictwa, iż bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jest żądanie przedłużenia prawa wynikającego z decyzji administracyjnej, która ze względu na upływ określonego w niej czasu obowiązywania nie pozostaje już w obrocie prawnym.
Uczestnik postępowania Zarząd Dróg Powiatowych w N. nie zajął co do skargi jednoznacznego stanowiska procesowego oświadczając w piśmie z 31 maja 2005 r., że "podtrzymuje stanowisko wyrażone na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Urząd Miejski w N.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Po tak zakreślonym zakresie kognicji Sądu Administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzutu tego nie podniosła strona skarżąca, ale zastosowanie do czynności Sądu ma w tej mierze cytowany już art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Przewidziany w tym przepisie wyjątek, od zasady zobowiązującej organ odwoławczy do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, należy interpretować ściśle.
Zasadą i istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, a nie jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji przez organ odwoławczy (por. tezę wyroku NSA z 22 marca 2996 r., sygn. akt Sa/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997/1/35).
Dlatego jedyną podstawą do umorzenia postępowania I instancji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 k.pa.
Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania utraciła charakter sprawy administracyjnej, lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem sprawy dzielone są w literaturze przedmiotu na podmiotowe (np. utrata przymiotu strony według 28 k.p.a.) i przedmiotowe (np. brak decyzji ostatecznej z uwagi na zawarcie umowy cywilnoprawnej przekazania gospodarstwa rolnego następcy). (Por. "Komentarz do k.p.a." B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck 1996 s. 462). Zawsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, opubl. ONSA 1990/1/16).
Zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania przede wszystkim wówczas, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy.
Rozróżnić jednak trzeba a) bezprzedmiotowość postępowania od b) bezzasadności żądania strony.
Dlatego umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w zw. z art. 105 k.p.a. Jeżeli natomiast mimo uchylenia decyzji organu I instancji wniosek strony nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty, to postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. (tak NSA 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981/1/60)
Podobny w wymowie jest wyrok NSA z 25 lipca 1986 r., IV SA 314/86, GAP 1988/1/str. 44.
Decyzja organu odwoławczego o uchyleniu odmownej decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania tej instancji podlega uchyleniu przez Sąd w części dotyczącej umorzenia postępowania, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do istoty.
Jeżeli bowiem istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek lub z urzędu, to postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. (por. orzeczenie NSA z 10 stycznia 1989 r., Sa/Wr 957/88, ONSA 1989/1/22)
Żeby zreasumować powyższe uwagi trzeba stwierdzić, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a taką wymowę wydają się mieć motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego z [...].
Przyjmując bezprzedmiotowość postępowania organ odwoławczy oparł się – jak wynika z odpowiedzi na skargę – na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z 20 października 2000 r., sygn. akt IV SA 521/98. W związku z tym zwrócić należy uwagę, że orzeczenie to nie może być wprost odnoszone do rozpatrywanej sprawy. Zapadło ono w innym stanie faktycznym. W szczególności postępowaniem administracyjne w tamtej sprawie zostało wszczęte na wniosek użytkownika eksploatującego port jachtowy i kąpielisko na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Po upływie wskazanego w tym pozwoleniu okresu na jaki zostało ono udzielone, użytkownik wystąpił o przedłużenie pozwolenia. W tamtej sprawie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy – na skutek odwołania strony – decyzję tą utrzymał w mocy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę oddalił ją wypowiadając pogląd, że bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jest rozstrzyganie o przedłużeniu uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy decyzja ta utraciła już swoją moc prawną.
W rozpatrywanej sprawie wniosek z 22 grudnia 2003 r. oparty na przepisie art. 155 k.p.a. wpłynął do organu przed 31 grudnia 2003 r., a zatem w okresie obowiązywania decyzji z [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie można do tego stanu faktycznego odnoście więc wprost – jak to czyni organ odwoławczy – innego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Data złożenia wniosku o przedłużenie terminu ważności decyzji ustalającej ma w sprawie takie znaczenie, że wymaga on merytorycznego rozpatrzenia, chyba, że zachodzi jedna z podstaw bezprzedmiotowości postępowania omówionych wyżej, np. wskutek zmiany przepisów prawa.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy będzie musiał się odnieść do zapisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile bowiem z mocy art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, o tyle postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. dotyczy tylko i wyłącznie decyzji ostatecznych.
Co więcej uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. wyrok SN z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, opubl. OSNP 1999/20/637).
Z twierdzeń strony i ustaleń organów nie wynika w sprawie podstawa do zastosowania art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a. Dlatego mogło ono być prowadzone według trybu wynikającego z art. 155 k.p.a. Istotnie – jak zarzuca strona – przepis ten jako przesłanki uwzględnienia żądania nie wymienia konieczności rozstrzygnięcia wniosku o przedłużenie terminu przed jego upływem.
Zwrócić należy jednak uwagę, że "pierwotna" decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oparta była nie tylko na odpowiednich przepisach cytowanej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], akcie uchwalonym i ogłoszonym w 1993 r.
Ten ostatni akt prawny, akt prawa miejscowego utracił moc 31 grudnia 2003 r.
W szczególności bowiem stosownie do uregulowania art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r.
Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przyczyn wyżej opisanych organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tych kwestii i nie badał, czy w Gminie [...] uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący po 31 grudnia 2003 r. Tymczasem okoliczność ta jest istotną, jeśli uwzględnić konieczność prawidłowego rozstrzygnięcia żądania strony i nowe uregulowania ustawowe.
Na ich tle Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie IV SA/Wa 487/04 ("Rzeczpospolita" 11 grudnia 2004 r.) wypowiedział pogląd, że utrata mocy dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli organ odwoławczy orzekał w czasie, gdy plan już nie obowiązywał. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie oceniał decyzji z [...], lecz wniosek o jej zmianę. Mimo to zmiany stanu prawnego w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być uwzględnione przy ocenie odwołania strony w czasie ponownego rozpatrywania sprawy.
Z tych przyczyn i z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnia art. 152, a rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania sądowego art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) Dz. U. 2002/163/1349, dotycząc w szczególności zwrotu wpisu (500 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (240 zł).