II SA/OP 358/22

II SA/Op 358/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zwrócono nadpłacony wpis od skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W.1 na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 listopada 2022 r., nr IN.I.7721.12.19.2022.AS w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2022 r., nr UAB.6740.430.2021.AB/MGM, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących J. W. i J. W.1 solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca skarżącym J. W. i J. W.1 solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. W. i J. W.1 (dalej też: "skarżący") była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 4 listopada 2022 r., nr IN.I.7721.12.19.2022.AS, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2022 r., nr UAB.6740.430.2021.AB/MGM, w sprawie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Spółka z o.o. sp. k. w O. pozwolenia na budowę.
Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne i sądowe o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 24 maja 2021 r. J. W. i J. W.1 wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej "K.p.a.". Uzasadniając wniosek wnoszący stwierdzili, iż nie brali udziału w toczącym się uprzednio postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a także, iż nie zostali o tym postępowaniu poinformowani mimo, że posiadali interes prawny. Interes prawny wynikał z faktu sąsiadowania ich nieruchomości z działką nr a, obręb W. oraz niekorzystnego oddziaływania lokalu usług pogrzebowych na ich nieruchomość i dalsze nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Wnioskodawcy podnieśli, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 4 maja 2021 r. z tablicy informacyjnej budowy wywieszonej na budynku poddanym przebudowie.
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 147 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 30 marca 2021 r., nr [...] zatwierdzającą projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą Spółce A sp. z o .o. sp. k. z siedzibą w O. pozwolenia na budowę.
Następnie decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Opola odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na brak podstaw do jej uchylenia i powołał przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny ustala się na podstawie przepisu szczególnego jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), dalej też Prawo budowlane. Przepis ten ogranicza pojęcie strony w sprawach o pozwolenie na budowę do określonych w nim podmiotów: stronami takiego postępowania są zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu jest z kolei teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowie tego terenu. Prezydent Miasta Opola wskazał też, że to na osobach żądających wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego spoczywa ciężar wykazania, że jest on stroną takiego postępowania. Wnioskodawcy powinni jednoznacznie wskazać konkretny przepis prawa i określić jakie ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości zostaną wprowadzone wydaniem pozwolenia na budowę, a tego nie uczynili.
Odwołanie od decyzji złożyli J. W. i J. W.1. W odwołaniu skarżący podnieśli, iż w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy istnieją podstawy do uchylenia decyzji w całości.
Odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji brak wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ nie dopełnił wynikającego z art. 10 K.p.a. zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co pozbawiło je możliwości przedłożenia nowych materiałów i dowodów. Przez to nie mieli wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie odwołujących ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, i zgłosili zastrzeżenia co do oceny obszaru oddziaływania obiektu podanego przez projektanta. Zakres oddziaływania działalności polegającej m. innymi na przechowywaniu ludzkich zwłok, kremacji przekracza granice działki inwestora. Jest to oddziaływanie kulturowe, emocjonalne i psychiczne.
Nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego na świadczenie usług pogrzebowych, których nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych lub uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Ponadto w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy i pozostaje w sprzeczności z istniejącą zabudową mieszkaniową.
Odwołujący zarzucili, że decyzja narusza zapisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) oraz akty wykonawcze do tej ustawy w szczególności rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1910), rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284). W ocenie odwołujących brak jest minimalnej odległości inwestycji od ich budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w O., która powinna wynosić co najmniej 50 metrów, i tym wyraża się m. in. naruszenie powołanych wyżej przepisów.
Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę ograniczy możliwość zabudowy ich działki oraz, iż narusza wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasadę poszanowania interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich. Naruszone zostało prawo do poszanowania mieszkania i spokoju korzystania z niego.
Wojewoda Opolski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 25 października 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przepisy o wznowieniu postępowania mające w sprawie zastosowanie.
Instytucja wznowienia postępowania służy umożliwieniu ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Zgodnie z art. 146 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Prezydent Miasta Opola wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Kwestia złożenia podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania i powinna być zbadana przez organ z urzędu. Obowiązkiem strony domagającej się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją jest nie tylko wskazanie okoliczności, umożliwiających zainicjowanie takiego postępowania, ale również wykazanie daty powzięcia informacji o przyczynie wznowienia, natomiast rolą organu, będącego adresatem wniosku o wznowienie postępowania, było w pierwszej kolejności ustalenie, czy termin został zachowany.
Stosownie do treści przepisu art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym należy ustalić wedle norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.
Interes prawny, będący konieczną przesłanką uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W rozpoznanej sprawie skarżący są współwłaścicielami działek sąsiadujących z inwestycją, tj. działek nr b oraz c. Fakt posiadania prawa własności terenu sąsiadującego z inwestycją w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę nie wystarcza do uznania za stronę postępowania. Nieruchomość będąca ich własnością powinna znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a taka sytuacja w sprawie nie występuje.
W przywołanych przez odwołujących aktach prawnych brak jest wzmianki o wymaganych prawem odległościach domów pogrzebowych czy też zakładów usług pogrzebowych i innych tego typu obiektów od zabudowy mieszkaniowej.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, ministrem właściwym do spraw klimatu oraz ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać:
1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych;
2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody;
3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.
W wykonaniu tej ustawy nastąpiło wydanie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia wskazano, iż odległość cmentarzy od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić minimum 150 metrów z możliwością zmniejszenia do 50 metrów po spełnieniu określonych warunków.
W ustawie jak i w rozporządzeniu mowa jest o cmentarzach i "terenach cmentarnych", nie dotyczy ona zaś lokali usług pogrzebowych i innych obiektów tego rodzaju.
Także przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, na który powołują się skarżący odnosi się do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Interesy te powinny występować w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem w niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu (w rozumieniu prawnym, a nie faktycznym) ogranicza się do terenu inwestycji, tj. do terenu działek b oraz d. Analiza projektu budowlanego oraz treść przepisów prowadzi do wniosku, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżących. Tym samym jej właściciele nie posiadają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony.
Na skutek skargi J. W. i J. W.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 10/22 uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania.
Sąd poprzednio orzekający w sprawie podniósł naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, w szczególności brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji brak prawidłowego uzasadnienia decyzji. Sąd ten podniósł m. in., że prowadzonej przez inwestora działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie usług pogrzebowych wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Poszerzenie działalności o pomieszczenie przygotowania zwłok do pogrzebu, może nie mieścić się w zakresie kontynuacji istniejącej funkcji usługowej, handlowej. Jest to nowy rodzaj specyficznej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na terenie ład urbanistyczny. Ponadto czym innym jest prowadzenie biura, które zajmuje się usługami pogrzebowymi, a innym rodzajem działalności jest lokalizacja obiektu, w którym będzie pomieszczenie do przechowywania i przygotowywania do pogrzebu ludzkich zwłok.
Wprawdzie na działce objętej postępowaniem, inwestor prowadził działalność w zakresie usług pogrzebowych, choć nie wyjaśniono czy zgłoszoną, jednakże z akt administracyjnych nie wynika, aby posiadał pozwolenie na zmianę pierwotnego sposobu użytkowania (handel). Dlatego w rozpatrywanej sprawie należało też wziąć pod uwagę wprowadzenie nowej funkcji na działce polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek do przechowywania i przygotowania zwłok do pochówku.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 i art. 147 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 marca 2021 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej A Spółka z o.o. w O. pozwolenia na budowę.
W dniu 20 lipca 2022 r. pracownik organu sporządził notatkę służbową "z wizji lokalnej" na terenie, na którym znajduje się lokal usług pogrzebowych. Notatkę uzupełniono wykonanymi zdjęciami obiektu i jego otoczenia.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji własnej o pozwoleniu na budowę "ze względu na brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.".
Organ ten podniósł w uzasadnieniu, że wnioskodawcy w sprawie wznowienia postępowania w złożonym wniosku i w trakcie postępowania nie wykazali swego interesu prawnego, to jest nie wskazali jaki z dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej doń nieruchomości będzie niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa w związku ze zrealizowaniem przebudowy istniejącego budynku usługowego na lokal usług pogrzebowych, nie wskazali również odrębnych przepisów prawa, w oparciu o które należy uznać że ich nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Organ zaznaczył, że przepis art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego nakłada na projektanta, jako jeden z jego podstawowych obowiązków, obowiązek określenia obszaru oddziaływania obiektu. Natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609) w przepisie § 18 stanowi, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera:
1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu,
2) zasięg obszaru oddziaływania przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się na działce lub działkach, na których został zaprojektowany.
Zatwierdzony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera według organu wymaganą informację o obszarze oddziaływania obiektu. Projektant w części opisowej projektu budowlanego, po przeanalizowaniu szeregu przepisów zawartych w określonych aktach prawnych stwierdza: "Obiekt parterowy w dużych odległościach od granic sąsiednich nie zacienia". Ponadto projektant stwierdza, że obszar oddziaływania mieści się w całości na działce objętej inwestycją, tj. dz. nr a i e. Zatem obszar oddziaływania projektowanego obiektu określony przez projektanta w projekcie budowlanym nie obejmuje działek nr: c i b, km. [...] obręb W. będącej współwłasnością wnioskodawców. Ustawodawca nakładając na projektanta obowiązek określenia obszaru oddziaływania obiektu uznał, że ze względu na posiadane kwalifikacje, potwierdzone posiadanymi uprawnieniami budowlanymi i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego, a także w związku z odpowiedzialnością projektanta związaną również z jego obligatoryjnie składanym oświadczeniem o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej - projektant jest osobą najbardziej predysponowaną do określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w związku z projektowaną przez niego inwestycją. Zaś organ udzielający pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie po przeanalizowaniu przepisów uznał, iż nie ma podstawy prawnej do objęcia obszarem oddziaływania działki skarżących.
Organ podniósł też, że dla przedmiotowej inwestycji nie zostały wydane warunki zabudowy, ponieważ nie zmieniła się funkcja obiektu (nie zmieniły się warunki higieniczno-sanitarne, lokal pozostał usługowy) oraz nie wprowadzono zmian w zagospodarowaniu terenu.
Wydania decyzji organ I instancji nie poprzedził zawiadomieniem stron o prawie wypowiedzenia się w sprawie stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., tłumacząc to faktem, że nie zostały zebrane żadne, nieznane stronom dowody.
W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2022 r. pełnomocniczka skarżących radca prawny A. S. złożyła wnioski dowodowe z dokumentów przesłuchania świadka i przesłuchania stron. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 28 lipca 2022 r. czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji I instancji.
W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący ponownie zarzucili naruszenie przepisów procesowych i materialnych jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Podtrzymali wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy przez uchylenie pozwolenia na budowę.
Wojewoda Opolski nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżących dowodów.
W decyzji z dnia 4 listopada 2022 r., nr IN.I.7721.12.19.2022.AS, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2022 r., nr UAB.6740.430.2021.AB/MGM, w sprawie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że odwołujący są odpowiednio właścicielami i współwłaścicielami działek sąsiadujących z ww. inwestycją, tj. działek nr b c. Sam fakt posiadania prawa własności działki sąsiadującej z inwestycją w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia budowę nie wystarcza do uznania za stronę tegoż postępowania. Aby móc uznać skarżących za stronę postępowania, nieruchomość będąca ich własnością powinna się znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Warunki sytuowania budynków na działkach zostały szczegółowo opisane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). To na podstawie tych przepisów można ustalić czy inwestycja oddziaływuje na działki sąsiednie, tj. czy wprowadza ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich.
Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego prowadzi do wniosku, iż zakres przebudowy nie wpływa na zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego o sąsiadujące działki. Bryła budynku nie ulega bowiem przebudowie.
Zmiany, jakie mają miejsce w odniesieniu do stanu pierwotnego dotyczą jego wnętrza, m.in. na tyłach budynku projektuje się wydzielenie ścianą z płyt gipsowo - kartonowych pomieszczenia przeznaczonego na przechowywanie zwłok w chłodni oraz stołem do przygotowania ciała do umieszczenia w trumnie i transportu do miejsca pochówku.
Wojewoda podniósł, że przechowywanie zwłok może być realizowane w pomieszczeniach obiektów również zlokalizowanych poza terenem cmentarza, w tym w domach przedpogrzebowych lub kostnicach. Należy jednak podkreślić, że rozporządzenia Ministra Zdrowia nie wprowadzają jakichkolwiek warunków i wymagań skierowanych "na zewnątrz" obiektu budowlanego, w którym takie pomieszczenie jest zlokalizowane. Wspomniane akty prawne nie wprowadzają "stref bezpieczeństwa" czy też innych wymogów wskazujących na konieczność zachowania jakiejkolwiek odległości od istniejącej lub projektowanej zabudowy, lub zakazujących wprost lokalizowanie innych obiektów w sąsiedztwie wskazanego pomieszczenia.
Powyższe ustalenia organu odwoławczego wskazują, iż przedmiotowa inwestycja nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działek będących współwłasnością J. i J.1 W. Analiza zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, prowadzi do wniosku, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji zawiera się w granicach działki inwestora. Tym samym nie można uznać aby J. i J.1 W. byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola.
W skardze sądowoadministracyjnej J. W. i J. W.1 zarzucili zaskarżanej decyzji naruszenie:
I. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. polegające na działaniu organu II instancji: wbrew obowiązkowi stania na straży praworządności, zaniechaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wbrew słusznemu interesowi skarżącego, zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - polegające na gołosłownym, niepopartym analizą stanu faktycznego dotyczącego udzielonego pozwolenia na budowę stwierdzeniu, że:
a. skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu,
b. obszar oddziaływania obiektu w sprawie, którego została wydana zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuję nieruchomości sąsiedniej, której właścicielami są skarżący, bez odniesienia się przez organ do konkretnych okoliczności dotyczących inwestycji,
- w sytuacji gdy brak było podstaw przyjęcia takiego stanu faktycznego i prawnego;
2) art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w sprawie, przedłożenia dowodów oraz powołania okoliczności w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Opola o udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a tym samym naruszenie prawa strony do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;
3) naruszenie przepisów postępowania w związku z przepisami prawa materialnego, a to art. 6, art. 7a § 1 oraz art. 8 K.p.a. i art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegającym na działaniu organu I i II instancji wbrew przepisom dotyczącym udziału stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w ten sposób że:
a. interpretacja przepisów dotyczących udziału strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiła w sposób zawężający, skutkująca uznaniem, iż nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której na mocy pozwolenia na budowę ma nastąpić zmiana użytkowania obiektu na lokal usług pogrzebowych nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, której dotyczy wskazane pozwolenie na budowę,
- którymi to działaniami i zaniechaniami organy I i II instancji naruszyły jednocześnie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;
4) art. 6, 9, 11 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji, której uzasadnienie oparte jest na dowolnej interpretacji przepisów prawa przez organ I i II instancji wbrew możliwości w niniejszej sprawie stosowania luzu decyzyjnego przez organ administracji publicznej, braku rzetelnego informowania stron co do sposobu udzielenia informacji stanowiących podstawę do wydania decyzji oraz braku ustosunkowania się do twierdzeń i wyjaśnień skarżących, a w szczególności braku wskazania w uzasadnieniu przyczyn, w odniesieniu do konkretnych okoliczności dotyczących przedmiotowego pozwolenia na budowę oraz inwestycji obejmującej przebudowę istniejącego budynku usługowego na lokal usług pogrzebowych, przemawiających za uznaniem, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki sąsiedniej, której właścicielami są skarżący;
5) art. 79 K.p.a. przez brak zawiadomienia stron o terminie oględzin;
6) art. 15 K.p.a. polegające na braku odniesienia się przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania skarżącej, co skutkuje nierozpoznaniem istoty niniejszej sprawy, a w konsekwencji naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności;
7) art. 9 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez organ II instancji podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy ww. organ II instancji nie odniósł się w sposób merytoryczny do kwestii podnoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Opola - skupiając się jedynie na uzyskaniu argumentacji prawnej do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, czym naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego, a to zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o postępowaniu.
II. Naruszenie prawa materialnego a to:
1) art. 3 ust. 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 24 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że immisje pośrednie niematerialne, godzące w prawo do wolności mieszkania nie mogą dać podstawy do uznania, że nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego;
2) art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: ustawa Prawo budowlane) poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku gdy zgodnie ze wskazanym przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1a) ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu;
3) art. 59 ust. 1 pkt 1a) 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane poprzez ich pominięcie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy analiza projektu wskazuje na to, iż w inwestycji następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 71 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane a dla przedmiotowego terenu nie ma planu miejscowego, tym samym koniecznym jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o zmianę zagospodarowania terenu.
Wskazując na te naruszenia skarżący wnieśli o:
1) stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i II instancji - w całości z powodu zachodzenia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. oraz uchylenie obu decyzji organów I i II instancji,
2) względnie uchylenie decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji – w całości,
3) zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zdaniem skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu posadowionego na działce sąsiedniej do nieruchomości na prowadzenie działalności szeroko pojętych usług pogrzebowych wpływa na uprawnienia do korzystania z ich nieruchomości.
W ocenie skarżących Wojewoda Opolski wydając decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez Wojewodę Opolskiego wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym w szczególności niedokonanie ustaleń dotyczących zakresu oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, tj. przy uwzględnieniu zmiany funkcji obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę na lokal usług pogrzebowych, analizy jaka działalność będzie w obiekcie prowadzona i czy może ona oddziaływać negatywnie na nieruchomości sąsiednie, a w konsekwencji zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skutkującym uznaniem, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.
Takie działanie Wojewody Opolskiego stanowi naruszenie norm prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i i 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie skarżących organ wydając zaskarżoną decyzję nie sprostał wyżej podniesionym obowiązkom. Dodatkowo uchybienia organu w zakresie wadliwego ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji objętej sporną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz braku interesu prawnego skarżących, których organ II instancji dokonał bez odniesienia się do konkretnych warunków i okoliczności dotyczących przedmiotowej inwestycji, pozwalają stwierdzić, że organ - wydając zaskarżoną decyzję - uchybił obowiązkom stawianym organom administracyjnym zgodnie z ww. przepisami, dotyczącym należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wreszcie podnieść należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niezawierające - jak wykazano powyżej, odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, w ocenie skarżących bezspornie narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie zawiera bowiem elementów o jakich mowa w tym przepisie. Zgodnie z tą normą decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Ponadto, w ocenie skarżących organ II instancji poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji - rażąco naruszył przepisy postępowania, albowiem nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących zakresu oddziaływania spornej inwestycji oraz braków projektu architektoniczno-budowlanego.
Organ II instancji pominął zarzuty skarżących dotyczące potencjalnej uciążliwości zamieszkiwania w sąsiedztwie lokalu usług pogrzebowych, tego iż budowa i późniejsze funkcjonowanie domu pogrzebowego będzie związane ze zwiększonym ruchem pojazdów, wzmożonym hałasem, a także wpłynie odczuwalnie na pogorszenie warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w szczególności będzie oddziaływać na sferę psychologiczną właścicieli i użytkowników działek sąsiednich.
Skarżący zarzucali, że brak jest dokładnego ustalenia, czy w projektowanym lokalu usług pogrzebowych prowadzona będzie działalność sprzedaży rekwizytów, trumien, wieńców, urn czy też będzie prowadzona szeroko pojęta działalność domu pogrzebowego (z balsamowaniem lub kremacją włącznie) czy też dotyczyć będzie sprzedaży rekwizytów funeralnych, przygotowania wieńców, druku nekrologów lub organizacji uroczystości pogrzebowych. Skarżący wskazywali na okoliczności świadczące o tym, iż będzie to działalność o znacznym stopniu uciążliwości: wcześniejsze prowadzenie w obiekcie nielegalnej działalności usług pogrzebowych, zamontowanie na budynku od strony zachodniej dwóch ekranów zasłaniających widoczność, w miejscu gdzie znajduje się rampa załadunkowa, rozwiązania projektowe umożliwiające przechowywania zwłok.
Skarżący wskazywali również na to, iż usługi pogrzebowe nie powinny być realizowane na terenie gdzie podstawowe przeznaczenie terenu to funkcja mieszkaniowa. Podnosili, iż zgodnie z orzecznictwem sądów usługi pogrzebowe mogą być realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową, nie zaś uzupełniającą zabudowę mieszkaniową. Do wskazanych wątpliwości i zarzutów organ II instancji nie odniósł się w żadnej sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ponadto Wojewoda Opolski dokonał błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, iż immisje pośrednie niematerialne, związane z działalnością zakładu pogrzebowego/lokalu usług pogrzebowych, nie mogą dać podstawy do uznania, iż nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a w konsekwencji właścicielom nieruchomości sąsiedniej nie przysługują prawa strony w postępowaniu. Powyższy pogląd, wyrażony zarówno przez organ I jak i II instancji, nie został poprzedzony analizą stanu faktycznego dotyczącego konkretnej inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Z powyższym nie sposób się zgodzić, mając na uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.
Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.
Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności.
Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania, a nie poprzestać na ustaleniu wskazanym w dokumentacji projektowej.
Skarżący podnieśli, iż usytuowanie w bliskiej odległości od ich domu, na terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa, zakładu pogrzebowego/lokalu usług pogrzebowych, wiąże się z negatywnymi odczuciami psychicznymi i emocjonalnymi z ich strony, związanymi z obserwacją działań okołopogrzebowych a także ze świadomością możliwości przechowywania zwłok w sąsiedztwie, co w konsekwencji godzi w ich prawo do nietykalności mieszkania oraz zdrowie, chronione mocą przepisu art. 23 Kodeksu cywilnego, zawierającego katalog dóbr osobistych człowieka. Prawa zamieszczone w art. 23 Kodeksu cywilnego są to prawa bezwzględne, skuteczne wobec wszystkich innych osób. Na gruncie art. 23 K.c. prawo do zachowania nietykalności mieszkania nie oznacza wyłącznie prawa do ochrony przed bezpośrednią ingerencją w sferę fizycznego korzystania z mieszkania, ale chroni także przed bezprawnym wtargnięciem w sferę określonego stanu psychicznego i emocjonalnego, jaki daje każdemu człowiekowi poczucie bezpiecznego i niezakłóconego posiadania miejsca, w którym koncentruje swoje istotne sprawy życiowe i chroni swoją prywatność.
Zamieszkiwanie obok posesji, na której prowadzony jest zakład pogrzebowy może wpływać negatywnie na przeżycia emocjonalne, częste konfrontowanie się ze śmiercią, cierpieniem, żałobą może utrudniać przeżywanie radości dnia codziennego i cieszenie się z przebywania w domu. Dlatego należy uznać prawo do ochrony przed tego rodzaju wtargnięciem w sferę ich stanu psychicznego i emocjonalnego.
W warunkach przedmiotowej sprawy ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na przebudowie obiektu na lokal usług pogrzebowych winny zostać poprzedzone ustaleniami dotyczącymi tego jaki będzie charakter działalności prowadzonej w obiekcie (lokal usług pogrzebowych czy zakład pogrzebowy), z uwzględnieniem, iż następuje zmiana sposobu użytkowania nieruchomości spornej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz przy uwzględnieniu zakresu oddziaływania charakteru planowanej działalności na prawo własności właścicieli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest oczywiście zasadna.
I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.
II. W każdej sprawie o pozwolenie na budowę organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać charakter planowanej inwestycji oraz czy i jak daleko sięgać będzie jej oddziaływanie.
W sprawie o wznowienie takiego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę strony ustala się ostatecznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pojęcie strony o jakim mowa w art. 28 K.p.a. niewątpliwie stosowanym także w procedurze nadzwyczajnej wznowienia postępowania, może być wyprowadzone tylko na podstawie przepisu prawa materialnego. To przepis prawa materialnego stanowi bowiem podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego daje wymienionym tam podmiotom podstawę prawną wykonania własnego interesu prawnego, to ten właśnie przepis przesądza o przymiocie strony danego postępowania.
W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę takim przepisem prawa materialnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest norma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako lex specialis.
W konsekwencji, po pierwsze w postępowaniu o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę przepis art. 28 K.p.a. ma zastosowanie, przy czym interes prawny o jakim w nim mowa, jest wyprowadzany i wynika z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Po drugie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie wznowienia postępowania stronami, w tym samym ustalonym stanie faktycznym, powinny być te same podmioty.
Będzie zatem konieczne badanie przesłanki obszaru oddziaływania obiektu z art.
5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie ma charakter jedynie przykładowy.
Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy.
Oznacza to, że w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę, zarówno w trybie zwyczajnym, jak i trybie nadzwyczajnym, nie stosuje się ogólnego kryterium posiadania przez określoną osobę interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, ale ustala się, czy osoba ubiegająca się o status strony należy do jednej z kategorii wymienionych we wskazanym przepisie Prawa budowlanego. W szczególności należy ustalić, czy osoby zainteresowane są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego mającego być przedmiotem pozwolenia na budowę.
Jednocześnie stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga sięgnięcia do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawierającego definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu. Przez wyrażenie to należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Wszystkie rodzaje wykładni wskazanych wyżej przepisów (językowa, systemowa i funkcjonalna) prowadzą do wniosku, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przysługuje stronom, które wykażą, że: (1) są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, a także, iż (2) nieruchomości te są położone w takim miejscu względem obiektu budowlanego, że (3) odrębne przepisy prawa, obowiązujące w chwili wystąpienia do organu z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub np. wnioskiem o wznowienie postępowania, wprowadzają konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości i ograniczenia te są związane z obiektem mającym być lub będącym przedmiotem pozwolenia na budowę.
III. Nie wyjaśniając okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organy naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a., przy czym zasada prawdy obiektywnej odnosi się także do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym według reguł z art. 145 – 151 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą.
Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2016 str. 63 i nast.).
Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.
Nie uzasadniając należycie swojego stanowiska organy naruszyły także artykuł 107 § 3 K.p.a. Obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy jest jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć.
Bez zachowania tego elementu rozstrzygnięcia, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli aktów administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i społeczne, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.
W ocenie Sądu uzasadnienie prawne orzeczenia nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne - zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.
Dlatego organy miały obowiązek szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji dlaczego uważają, że skarżący nie mają przymiotu stron w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym celu należało przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżących i wykazać, że w stosunku do spornej inwestycji nie mają takiego interesu.
W każdym razie nie wystarczy – jak to uczyniono zdawkowo – odwołanie się do wzajemnego usytuowania działek inwestora i strony skarżącej, wskazując tylko na zapisy projektu budowlanego, co miałoby automatycznie oznaczać, że nieruchomość skarżących znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji.
IV. W związku z argumentacją zarzutów skargi i ich uzasadnieniem Sąd orzekający akceptuje je w całej rozciągłości. Organy w zaskarżonych decyzjach stanęły na stanowisku, że w sprawie o pozwolenie na budowę nie ograniczono stron postępowania, że słusznie nie objęto postępowaniem skarżących a to też dlatego, że nie była konieczna decyzja o warunkach zabudowy, skoro nie zmieniono dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu (usługi).
Tymczasem – mimo wniosków dowodowych i zarzutów skarżących – organy nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych jaki był dotychczasowy sposób użytkowania obiektu i nie odniosły go do obecnego użytkowania.
Zważyć należy, że po zwrocie akt, w wyniku wyroku WSA w Opolu z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 10/22, organ I instancji wydał w dniu 22 lipca 2022 r. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę poprzedzając ją czynnością wizji lokalnej, z której sporządzono notatkę służbową. Treść tej czynności nie może mieć w sprawie jakiegokolwiek procesowego znaczenia, gdyż w oczywisty sposób dopuszczono się uchybienia art. 75 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 i art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 K.p.a. W szczególności dlatego, że organ I instancji przeprowadził oględziny niezawiadamiając o tym stron postępowania.
Także błędne przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w tej konkretnej sytuacji procesowej doprowadziło do nierozpoznania wniosków dowodowych pełnomocniczki skarżących J. W. i J. W.1 zawartych w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. Na marginesie należy zauważyć, że pismo pełnomocniczki skarżących z dnia 22 lipca 2022 r. nie było podpisane, lecz ten brak nie dyskwalifikował go, gdyż organ winien wezwać pełnomocniczkę do uzupełnienia tego braku na podstawie art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Obowiązek ten obciążał też organ odwoławczy a wynikał z należytego rozumienia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. Tymczasem organ II instancji też nie przeprowadził ani nie odniósł się procesowo do wnioskowanych dowodów. Już z tej tylko przyczyny należy zdyskwalifikować decyzję odwoławczą.
Organ I instancji winien wyznaczyć stronom termin na zgłaszanie ewentualnych wniosków dowodowych i umożliwić następnie wypowiedzenie się w sprawie w trybie art. 10 § 1 K.p.a., zamiast tego doręczył zainteresowanym postanowienie z dnia 29 czerwca 2022 r. o wznowieniu postępowania (nota bene zbędne, bo postanowienie w tym przedmiocie wydano w dniu 28 czerwca 2021 r. i nie było ono uchylone przez Sąd poprzednio orzekający), po czym bez wiedzy stron dokonał oględzin, niesporządzając też z nich protokołu, po czym wydał decyzję zaskarżoną obecnie.
Ponadto uzasadnienia decyzji obu instancji ponownie prezentują podejście opierające się na przesądzającym znaczeniu zapisów projektanta w projekcie budowlanym dla określenia obszaru oddziaływania obiektu. Nie umniejszając w żadnym zakresie roli projektanta i projektu budowlanego w procesie inwestycyjnym, stanowisko organów jest błędne w tym sensie, że zapisy projektu mogą i muszą być weryfikowane przez organ władzy architektoniczno-budowlanej bo to on, a nie projektant udziela pozwolenia na budowę i odpowiada za zgodność wydanej decyzji z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego.
W tym zakresie Sąd orzekający podtrzymuje poprzednie stanowisko zawarte w sprawie o sygn. akt II SA/Op 10/22 uznając, że wystarczy odwołanie się do dalszych jego wywodów.
V.Ponadto organy wyszły z założenia, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) nie daje podstaw do objęcia skarżących pojęciem strony postępowania, gdyż w obiekcie zachowana jest funkcja usług, tyle, że pogrzebowych.
Organy orzekające w sprawie wydają się zapominać, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. ma przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. z 2011 r. Nr 75, poz. 405), w którym określono wymagania m.in. dla domu przedpogrzebowego lub kostnicy na terenie cmentarza. Przy czym dom przedpogrzebowy w odróżnieniu od kostnicy winien posiadać pomieszczenia:
a) do przechowywania zwłok,
b) ze stołem ze stali nierdzewnej przeznaczone do przygotowywania zwłok do pochówku (por. § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia) czyli elementy ujęte w projekcie budowlanym a związane z funkcjonowaniem zakładu pogrzebowego (pkt 2.6.7 – strona 8 projektu) i pkt 11.8. "Zamierzony sposób użytkowania" – strona 10 projektu.
Ponadto Sąd orzekający w pełni podziela zaprezentowany przez skarżących pogląd WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1146/20, w myśl którego dom przedpogrzebowy położony poza terenem cmentarza spełnia analogiczną funkcję jak dom przedpogrzebowy położony na terenie cmentarza. Nie jest to zatem funkcja usługowa, którą można wiązać z mieszkalnictwem.
Przede wszystkim zaś Sąd orzekający podziela zapatrywanie tamt. Sądu odnośnie do: wykładni przepisów ustawy o cmentarzach i przepisów wykonawczych stosunkowo dawno uchwalonych i ich rozumienia w zmienionych realiach i warunkach ustrojowo-gospodarczych, a także zasady dobrego sąsiedztwa na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
VI. Organ ocenia pojęcia interesu prawnego i obszaru oddziaływania obiektu, ale nie odnosi ich do okoliczności sprawy.
Decyzja I instancji nadal ogranicza kwestię oceny obszaru oddziaływania inwestycji do zapisów projektu budowlanego, dając prymat jego zapisom a nie własnym ustaleniom organu.
Podobnie ocenić należy brak ustaleń organu I instancji (zaakceptowany przez organ odwoławczy) co do tego, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bo istniejący lokal był lokalem usługowym (handel), dlatego nie nastąpi zmiana sposobu użytkowania obiektu, mimo wprowadzenia usług pogrzebowych.
Takie podejście organu władzy architektoniczno-budowlanej jest błędne. To nie projektant (nawet o najwyższych kwalifikacjach zawodowych), lecz organ administracji ocenia podanie i warunki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego. Zawarty w art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymóg złożenia przez projektanta informacji o obszarze oddziaływania obiektu jest kontrolowany przez organ nie tylko co do formy, ale też treści. Nie podlega tylko odnotowaniu i bezwarunkowej akceptacji, lecz merytorycznej kontroli na tle ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Projektant w projekcie skupił się na oddziaływaniu obiektu w aspekcie zacienienia. W odróżnieniu od projektanta ustalenia faktyczne istotnych okoliczności sprawy muszą być treścią działania i czynności organu administracji rozpoznającego sprawę.
Sąd stwierdza ponadto, że nie znajduje odbicia w aktach sprawy twierdzenie zawarte w decyzji I instancji, iż szczegółowo przeanalizowano sprawę zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego w ramach postępowania sprawdzającego, nie stwierdzając ograniczeń w zagospodarowaniu terenu skarżących. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia a zaskarżonej obecnie decyzji I instancji organ nie stwierdzając podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powtarza ocenę projektanta, bez żadnego własnego umotywowania.
VII. Prowadzonej przez inwestora działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie usług pogrzebowych wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Poszerzenie działalności o pomieszczenie przygotowania zwłok do pogrzebu, może nie mieścić się w zakresie kontynuacji istniejącej funkcji usługowej, handlowej. Jest to nowy rodzaj specyficznej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na terenie ład urbanistyczny.
Ponadto należy podkreślić, że czym innym jest prowadzenie biura, które zajmuje się usługami pogrzebowymi, a innym rodzajem działalności jest lokalizacja obiektu, w którym będzie pomieszczenie do przechowywania i przygotowywania do pogrzebu ludzkich zwłok.
Kwestię tą regulują przepisy odrębne, tj. ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wydane do niej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi.
Należy wskazać, że z art. 9 ust. 5 ustawy o cmentarzach wprost wynika, że od chwili zgonu aż do pochowania zwłoki powinny być przechowane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie. Minister właściwy do spraw zdrowia określa w drodze rozporządzenia, sposób przechowywania zwłok i szczątków, uwzględniając: 1) wymagania sanitarne, jakim powinna odpowiadać powierzchnia grzebalna cmentarza; 2) wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza; 3) warunki i sposób przechowywania zwłok i szczątków; 4) warunki sanitarne przeprowadzania ekshumacji – mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne (art. 9 ust. 6 powołanej ustawy).
Wprawdzie na działce objętej postępowaniem, inwestor prowadził działalność w zakresie usług pogrzebowych, choć nie wyjaśniono czy zgłoszoną, jednakże z akt administracyjnych nie wynika, aby posiadał pozwolenie na zmianę pierwotnego sposobu użytkowania (handel). Dlatego w rozpatrywanej sprawie należało też wziąć pod uwagę wprowadzenie nowej funkcji na działce polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek do przechowywania i przygotowania zwłok do pochówku.
Przede wszystkim należy zważyć, że organy obu instancji nie tylko nie rozpoznały istoty sprawy przez brak podjęcia jakiegokolwiek postępowania dowodowego (a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy), ale dopuściły się dalszych uchybień procesowych, których stopień mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
VIII. W konsekwencji w wyniku dokonanej oceny w granicach wskazanej na wstępie kognicji Sądu należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które przełożyły się na naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i innych wyżej powołanych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu (pkt 1 wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. a w pkt 3 wyroku na art. 225 P.p.s.a.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.
-----------------------
2