II SA/Op 352/18

II SA/Op 352/18 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Janowska
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3339/19 - Wyrok NSA z 2023-03-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1-5, art. 128 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 18 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. K. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 18 maja 2018 r., nr [...], którą organ ten uchylił w części, tj. w zakresie punktu drugiego, decyzję Starosty Opolskiego z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości należącej do skarżącej, oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2016 r. A S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...] (dalej: Spółka lub inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 0,9700 ha, arkusz mapy [...], obręb [...], Gmina [...], KW nr [...], stanowiącej własność T. K., poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 relacji [...]-[...], na długości 42 m wraz ze strefą kontrolowaną o powierzchni 250 m2. Ponadto Spółka wniosła o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcia ww. nieruchomości na okres do 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót w pasie montażowym o powierzchni 818 m2, w celu wykonania prac budowlano-montażowych zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wniosku Spółka opisała inwestycję, zawarła informacje o nieruchomości oraz przedstawiła przebieg rokowań w sprawie uzyskania zgody właścicielki nieruchomości. Do wniosku załączyła dokumenty na potwierdzenie wskazanych okoliczności, w tym odpisy pism stanowiących korespondencję prowadzoną z właścicielką ww. nieruchomości w ramach rokowań.
Po wszczęciu postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (dnia 14 grudnia 2016 r.), Starosta Opolski decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą, w punkcie 1 ograniczył sposób korzystania z części wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez działkę nr a przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 relacji [...]-[...], realizowanego w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "[...]" oraz na funkcjonowanie sieci na części nieruchomości po jego wybudowaniu - zgodnie z załącznikami mapowymi nr 1 i 2 stanowiącymi integralną część decyzji Starosty Opolskiego. W tym zakresie organ określił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na zajęciu przez Spółkę na okres 6 miesięcy od momentu zajęcia nieruchomości pasa montażowego o powierzchni 818 m2 i szerokości 20 m, na długości przewodu gazociągu na działce (42 m) oraz ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej o powierzchni 250 m2, na szerokości 2 x 3 m, na długości przewodu gazociągu, i uprawnieniu Spółki do wstępu na grunt tej strefy, celem wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją gazociągu. W punkcie drugim sentencji decyzji organ zobowiązał Spółkę do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz do sporządzenia i przedłożenia Staroście Opolskiemu - przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opisu stanu zagospodarowania nieruchomości, terenu, o którym mowa w punkcie pierwszym decyzji, według stanu na dzień wejścia przez wnioskodawcę na grunt, jak i na dzień zakończenia inwestycji oraz opisu szkód na gruncie, powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na zawartą we wniosku Spółki informację co do przeprowadzenia nieskutecznych rokowań z właścicielką nieruchomości. Wyjaśnił, że po wszczęciu postępowania odbyła się rozprawa administracyjna, a następnie toczyły się dalsze rozmowy dotyczące zgody na wejście na nieruchomość i budowę gazociągu, lecz w tym zakresie strony nie doszły do porozumienia. Dalej organ stwierdził, że wniosek inwestora zasługuje na uwzględnienie, ponieważ planowana inwestycja jest realizacją celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 ustawy i jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] z dnia 11 lutego 2016 r. (winno być 2015 r. - dop. Sądu), nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał organ, że realizacja inwestycji polega na budowie nowego odcinka gazociągu, wzdłuż istniejącego. Odnotował też, że z uwagi na zły stan techniczny istniejący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji. Dodał, że trasa nowego odcinka gazociągu została zlokalizowana w przeważającej części równolegle do istniejącego gazociągu w odległości ok. 4 m, licząc od osi gazociągu, w istniejącej strefie kontrolowanej eksploatowanego obecnie gazociągu. Wskazał nadto organ na parametry techniczne gazociągu: średnica DN 300, ciśnienie MOP 8,4 MPa, długość całkowita 38,4 m, materiał - rury stalowe, oraz podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dla projektowanego gazociągu ustanawia się strefę kontrolowaną o szerokości 6 m, której środek stanowi oś gazociągu (po 3 m od osi gazociągu), i w której to strefie obowiązują konkretne ograniczenia w zakresie zabudowy czy nasadzenia roślinności. Ponadto organ przedstawił, jakie czynności będą wykonywane w ramach budowy gazociągu i nadmienił, że jeśli po zakończeniu budowy nie będzie możliwe przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Natomiast, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, to odszkodowanie zostanie powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Organ dodatkowo podniósł, że zobowiązał wnioskodawcę do sporządzenia opisu stanu zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień wejścia przez wnioskodawcę na grunt, celem wykonania inwestycji, jak i na dzień jej zakończenia oraz opisu szkód na gruncie powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z wybudowaniem gazociągu. Nadmienił, że sporządzone opisy będą stanowiły materiał dowodowy w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania.
Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się T. K., która w odwołaniu wniosła o jej uchylenie w całości. Podniosła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi ważne źródło dochodu jej rodziny, a zajęcie działki w sposób opisany w decyzji spowoduje jej dewastację na wiele lat i utratę przez ten grunt zdolności produkcyjnej. Zauważyła, że organ nie podał terminu, w jakim nastąpi zajęcie nieruchomości, zaś wiedza w tym zakresie pozwoliłaby jej na odpowiednie przygotowanie się na tę sytuację. Wskazała także, iż obszar zajęty na cele prowadzonej inwestycji jest stanowczo za szeroki. Ponadto nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalono ten obszar, na jakich zasadach nastąpi wyrównanie spowodowanych szkód i utraconych zysków oraz ograniczeń w korzystaniu z ziemi w trakcie, jak również po zakończeniu inwestycji. Dodała również skarżąca, że decyzja nie została skierowana do jej pełnomocnika.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 18 maja 2018 r., nr [...], uchylił w części, tj. punkt drugi zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części, a w pozostałej części decyzję Starosty utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie Wojewody wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 9a i art. 124 ustawy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i po omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy, Wojewoda potwierdził, że przedmiotowa budowa gazociągu jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy. Ponadto podał, że zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 11 lutego 2015 r. lokalizacja gazociągu wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w związku ze strefą kontrolowaną o szerokości 6 m, tj. po 3 m od osi gazociągu, wynikającą z obowiązujących warunków technicznych oraz lokalizacją gazociągu, a także spowoduje czasowe zajęcie terenu w związku z wykonywaniem robót ziemnych. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. Wywiódł Wojewoda, że wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Z materiału dowodowego wynika, że rokowania zostały udokumentowane w postaci korespondencji prowadzonej pomiędzy zainteresowanymi stronami. Ostatecznie jednak nie doszło do zawarcia umowy. Strony postawiły sobie bowiem warunki, których nie chciały zaakceptować, zaś brak konsensusu w tym zakresie był wystraczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Do ugody pomiędzy stronami nie doszło również podczas rozprawy administracyjnej w dniu 14 grudnia 2016 r. Wskazując na art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 5 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne ustalenia odszkodowawcze mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Z kolei, tłumacząc powody, dla których uchylono w części decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda wywodził, że zobowiązanie do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zrealizowaniu inwestycji oraz wskazanie na możliwość uzyskania rekompensaty wynika wprost z art. 124 ust. 4 ustawy, zatem orzekanie w tej kwestii było zbyteczne. Poza tym brak było podstaw do orzekania w kwestii odszkodowania, które może być przedmiotem odrębnego postępowania i zobowiązania Spółki do sporządzenia oraz przedłożenia Staroście Opolskiemu - przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy - opisu stanu zagospodarowania nieruchomości oraz opisu szkód powstałych na gruncie na skutek działań inwestycyjnych. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podkreślił, że zakres ograniczenia prawa własności powinien być ściśle określony, co oznacza, że decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dlatego organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestycja w obrębie działki nr a polegać będzie na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, którego przebieg został wskazany kolorem żółtym na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie w szczególności na ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej o powierzchni 250 m2, szerokości 2 x 3 m, znajdującego się na długości przewodu gazociągu na działce (42 m) oraz możliwości zajęcia na okres do 6 miesięcy od momentu zajęcia nieruchomości, pasa montażowego o powierzchni 818 m2 i szerokości 20 m, znajdującego się na długości przewodu gazociągu na działce (42 m), w celu wykonania prac budowlano-montażowych. Usytuowanie i zakres ograniczenia zostało przedstawione na załączniku graficznym nr 2, stanowiący integralną część decyzji. Zauważył Wojewoda, że realizacja inwestycji celu publicznego wykraczająca poza zakres remontu, konserwacji czy usuwanie awarii, wymagająca decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie wiąże się z wymogiem określania w decyzji okresu ograniczenia uprawnień właścicielskich. Z kolei szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów wynika wprost z wytycznych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Natomiast z treści wniosku inwestora wynika, że pas montażowy o szerokości 20 m jest niezbędny dla wykonania prac budowlano-montażowych. Końcowo organ wyjaśnił, że pełnomocnictwo z 20 czerwca 2014 r., jakiego udzielili T. K. i S. K. obejmowało tylko prowadzenie w imieniu właścicieli nieruchomości wszelkich rozmów i negocjacji ze Spółką.
W skardze na decyzję organu odwoławczego T. K. wniosła o jej uchylenie w całości. Skarżąca domagała się też zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:
- art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wystarczająco wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;
- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pozbawienie decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, dającego stronie możliwość odniesienia się do powodów, dla których nastąpiło utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
- prawa procesowego poprzez uchylenie tej części zaskarżonej decyzji, która była korzystna dla strony skarżącej w sytuacji, gdy ta część rozstrzygnięcia decyzji mogła być zmieniona bądź uchylona przez Wojewodę jedynie wówczas, gdyby zaskarżała ją również strona przeciwna;
- prawa procesowego, co polegało na uznaniu, że w postępowaniu przed Starostą Opolskim skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika, pomimo iż występował on w czynnościach postępowania, w wyniku którego zapadła decyzja Starosty.
Dalsze zarzuty dotyczyły naruszenia prawa materialnego, a to:
- art. 124 ustawy poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Starosty spełnia kryteria przewidziane w tym przepisie;
- art. 124 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że decyzja Starosty wydana została po spełnieniu wymogu rokowań przewidzianych tym przepisem;
- art. 124 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że "nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi (w toku rokowań) takie warunki, które są dla niego nie do przyjęcia" i w rezultacie brak uznania przez Wojewodę, że przepis ten ma charakter pozorny i pozwala na stwierdzenie, że warunek przeprowadzenia rokowań zostanie spełniony również wtedy, gdy inwestor w rokowaniach zaproponuje właścicielowi odszkodowanie wynoszące 1 grosz.
W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby decyzja była zgodna z prawem. Według skarżącej, Wojewoda bezprawnie uchylił tę część decyzji, która była dla niej korzystna i zobowiązywała inwestora do wypełnienia określonych zadań po zakończeniu inwestycji. Za nieprzekonujący uznała argument, że kwestie te wynikają z ustawy, a poza tym organ byłby uprawniony do modyfikowania tej części decyzji tylko wtedy, gdyby została ona zaskarżona przez stronę przeciwną. Skarżąca zauważyła, że przepisy ustawy, z których mają wynikać zapisane w decyzji obowiązki, mogą ulec zmianie, również na jej niekorzyść. Dlatego uchylone zapisy stanowiły pewną formę gwarancji dla właściciela gruntu. W przekonaniu skarżącej, nie można zgodzić się z poglądem, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek rokowań, w sytuacji gdy rokowania z góry zostały skazane na niepowodzenie ze względu na zaproponowaną wysokość wynagrodzenia. W ocenie skarżącej, Starosta i Wojewoda powinni wykazać większą inicjatywę i kontrolę nad warunkami proponowanymi w rokowaniach przez inwestora. Ponadto, w sprawie w żaden sposób nie zostało udowodnione, że pas montażowy o szerokości 20 m jest niezbędny dla przeprowadzenia inwestycji, tj. że nie może być węższy. Zdaniem skarżącej, pas montażowy został wyznaczony przez inwestora według jego komfortu, ale bez uwzględnienia potrzeb właściciela gruntu. Tymczasem inwestycja może zostać bez przeszkód przeprowadzona w ramach odcinka, który nie przekracza 10 m. Dowodziła, że w przypadku gdy inwestor działa na terenach zurbanizowanych, nie zdarza się, aby potrzebował szerokości aż 20 metrów. Natomiast dla skarżącej, jako właścicielki gruntu, każdy zajęty pod inwestycję metr kwadratowy ma istotne znaczenie. Z doświadczenia skarżąca wie, że na ziemi, na której wykonywano roboty plony przez lata będą wielokrotnie niższe i mniej urodzajne, aniżeli na gruntach wolnych od inwestycji. Końcowo skarżąca zaprezentowała pogląd, że sytuacja, w której wydawana jest decyzja wywłaszczeniowej bez określenia terminu, w którym to wywłaszczenie nastąpi, narusza jej konstytucyjne uprawnienia i rażąco godzi w istotę prawa własności, pozostawiając właściciela w zbyt dużej niepewności i stanowi nieuzasadnione obciążenie jej prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r. referendarz sądowy zwolnił skarżącą od wpisu od skargi, a w pozostałym zakresie wniosek o przyznanie prawa pomocy oddalił.
Pismem procesowym z dnia 20 marca 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, w kwestii nieskutecznych negocjacji, że Spółka podpisała przedwstępne umowy o ustanowieniu służebności przesyłu, a punktem wyjścia negocjacji co do wysokości wynagrodzenia były operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych. Ostatecznie nie doszło jednak pomiędzy stronami do kompromisu. Zaakcentował, że materiał dowodowy potwierdza przeprowadzenie rokowań i brak ich pozytywnego wyniku. Również rozprawa administracyjna nie doprowadziła do uzyskania od skarżącej zgody na udostępnienie nieruchomości. Z kolei, odnosząc się do wystąpienia przesłanek z art. 124 ust. 1 ustawy, pełnomocnik argumentował, że w tym trybie nie rozstrzyga się kwestii, czy inwestycja w ogóle powstanie albo którędy konkretnie będzie przebiegać, o tym decyduje plan miejscowy albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest też obowiązku wskazania przez organ w decyzji terminu dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie pełnomocnika - wbrew zarzutom skargi - wydana w sprawie decyzja Wojewody zawiera pełne i wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Natomiast organ nie jest władny ocenić, jaka szerokość pasa montażowego jest niezbędna do przeprowadzenia prac budowlanych.
Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodał, że na podstawie dokumentacji złożonej przez inwestora Wojewoda ocenił, iż pas montażowy o szerokości 20 m jest niezbędny do przeprowadzenia planowanych prac. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2019 r. i wniósł o oddalenie skargi w całości. Dodał, że średnica rury do przesyłu gazu jest stosunkowo duża, dlatego zarówno wykop jak i pas montażowy - na którym będzie składowana ziemia, rury oraz będzie przemieszczał się sprzęt budowlany - muszą posiadać odpowiednią szerokość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego wydana w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Powyższą decyzją organ odwoławczy uchylił w części, tj. punkt drugi, decyzji Starosty Opolskiego z dnia 14 czerwca 2017 r. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, obręb [...], Gmina [...], należącej do skarżącej oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 cyt. powyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W myśl art. 124 ust. 2 ustawy, udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2016 r. inwestor - A S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...] wystąpił do Starosty Opolskiego, w trybie art. 124 ustawy, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o numerze ewidencyjnym a, obręb [...], stanowiącej własność T. K.
Odnotować również należy, że stosownie do art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić trzeba, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy, przy czym brak jest ich sformalizowania w przepisach prawa. Zatem, ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też zostać one zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości. Spełnienie zaś obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, w którym nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05, LEX nr 281429; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 523/13, zamieszczony - tak jak wszystkie inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie, jak słusznie uznały organy, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na działce skarżącej przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 relacji [...]-[...], realizowanego w ramach zdania inwestycyjnego pod nazwą "[...]", jest inwestycją celu publicznego. Bezspornie też w sprawie ustalono - czego nie kwestionuje skarżąca - że planowany przebieg inwestycji przez działkę nr a został uzgodniony w decyzji Burmistrza [...] z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć trzeba, iż powyższa decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2015 r. i z mocy art. 16 K.p.a. jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych potwierdza w sposób jednoznaczny, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody T. K. na budowę na nieruchomości nr a gazociągu z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 ustawy - została załączona do wniosku o wydanie decyzji. Z przedłożonych dokumentów wynika, że rokowania zainicjował inwestor, którego przedstawiciel spotkał się ze skarżącą w dniu 12 czerwca 2014 r. Na spotkaniu tym skarżąca wniosła o sporządzenie operatu szacunkowego, uzależniając od tego dalsze prowadzenie rozmów. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. inwestor zaproponował stosowne wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu, pouczając jednocześnie, że ostateczna wartość odszkodowania za szkody związane z budową gazociągu oraz odszkodowania za czasowe zajęcie terenu zostanie oszacowana po budowie gazociągu na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę i wypłacona w terminie 3 miesięcy od zakończenia realizacji zadania. Do pisma załączył przy tym mapę z zaznaczonym przebiegiem gazociągu oraz kserokopię operatów szacunkowych nr [...] i [...]. Skarżąca swoje stanowisko zaprezentowała w piśmie z dnia 19 września 2015 r., nie wyrażając zgody na wykonanie planowanych prac. W piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. inwestor ponowił prośbę o wyrażenie zgody na zaprojektowanie i budowę gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr a, informując skarżącą, że brak odpowiedzi w terminie 14 dni zostanie uznany za brak zgody na realizację zadania, co spowoduje konieczność wystąpienia do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy. Dodać jeszcze należy, że również przeprowadzona przez Starostę w dniu 14 grudnia 2016 r. rozprawa administracyjna nie zakończyła się zawarciem porozumienia pomiędzy stronami. W tych okolicznościach organy obu instancji słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 ustawy. W świetle przedstawionych wcześniej wywodów prawnych za prawidłowe należało też uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, że kontroli - jak oczekuje tego skarżąca - nie podlega sam tryb prowadzenia rokowań oraz powody niezawarcia umowy.
W ocenie Sądu, nie jest także uzasadnione kwestionowanie rokowań w kontekście pozorności ich przeprowadzenia, co podniesiono w skardze. Przeczy temu przedstawiona skarżącej umowa, jak i propozycja wynagrodzenia znajdująca oparcie w operacie rzeczoznawcy. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy organy nie oceniają treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Natomiast rokowania nie mogą przebiegać w nieskończoność i dopuszczalne jest ich zakończenie w każdym czasie, zwłaszcza gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Dlatego na gruncie niniejszej sprawy jako wystarczające do stwierdzenia, że rokowania zostały zakończone, uznać można poinformowanie o tym fakcie skarżącej przez inwestora w piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. Inną rzeczą jest, że skarżąca nie zaakceptowała proponowanego jej wynagrodzenia, uważając je za zbyt niskie. Tych kwestii ani organy, ani sąd administracyjny nie bada. Istotne jest tylko stwierdzenie nieskuteczności negocjacji. W tym miejscu odnotować trzeba, że w dniu 20 czerwca 2014 r. skarżąca udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi D. S. do prowadzenia w jej imieniu wszelkich rozmów i negocjacji z A S.A. z siedzibą w [...], związanych z uzyskaniem przez ww. Spółkę prawa do korzystania z nieruchomości dla celów realizacji inwestycji dotyczącej przebudowy gazociągu. Z treści powyższego pełnomocnictwa wynika zatem, że zostało ono ograniczone tylko do etapu prowadzonych negocjacji, nie obejmowało jednak umocowania do działania w imieniu skarżącej w postępowaniu administracyjnym czy przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn, Sąd nie ma podstaw, aby wywodzić umocowanie D. S. do działania w imieniu skarżącej w postępowaniu administracyjnym, zaś podniesiony w tym zakresie zarzut należało uznać za bezzasadny.
Zauważyć nadto przyjdzie, że kwestie roszczeń właściciela z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego czy opisu stanu zagospodarowania nieruchomości oraz szkód powstałych na gruncie na skutek działań inwestycyjnych - jak słusznie podniósł Wojewoda Opolski, uchylając w części decyzję organu pierwszej instancji - nie mieszczą się w granicach przedmiotowej sprawy. Sygnalizowano już wcześniej, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy są ustalenia w zakresie zgodności inwestycji celu publicznego z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji celu publicznego, a także w zakresie negatywnych rokowań w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac, które to kwestie nie mają związku zwłaszcza z ustanowieniem konkretnej kwoty odszkodowania za szkody powstałe na skutek realizacji inwestycji. Po myśli zaś z art. 124 ust. 4 ustawy, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Ostatnio wskazany przepis dotyczy z kolei przyznawanego osobie wywłaszczonej odszkodowania za szkody, co do którego - zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy - orzeka się odrębną decyzją. Decyzja ta jest wydawana po zakończeniu realizacji inwestycji, gdyż dopiero wówczas jest możliwe stwierdzenie, że nie można przywrócić nieruchomości do stanu poprzedniego lub powoduje to nadmierne trudności czy koszty oraz określenie wysokości odszkodowania. Według natomiast art. 124 ust. 5 ustawy, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw prawnych uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 ustawy, w związku z brakiem wskazania w decyzji terminu zajęcia nieruchomości skarżącej na wykonanie prac przez inwestora, to jest terminu, na który udzielono zezwolenia. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Akcentuje się również, że skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 ustawy obowiązku wskazania w decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. w art. 124b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 ustawy, wskazującym, że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości (por. np. wyroki NSA z dnia: 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2232/14; 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15; 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2531/15 i 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16). Skoro zatem przepis art. 124 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji, to brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie.
Ponadto Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do ustalenia zbyt szerokiego pasa montażowego. Trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16, że w sytuacji gdy przepisy prawa nie określają szerokości pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych, to pasy takie każdorazowo wyznacza inwestor. Powyższą uwagę należało odnieść do kwestionowanej przez skarżącą szerokości pasa montażowego, wynoszącej 20 m. O potrzebie wydzielenia takiego pasa przepisy prawa nie wspominają, co jednak nie oznacza, że taki pas roboczy jest niedozwolony. Stanowi on bowiem element procesu budowlanego, naturalną konsekwencję zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania, w przedmiotowej sprawie - gazu. Oczywistym jest, że realizacja takiego zadania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, które wymagają określonej przestrzeni. Skoro ostatecznie to inwestor - jako wykonawca robót budowlanych - najlepiej jest zorientowany, jakiej szerokości teren będzie niezbędny do ich wykonania, to rola organu sprowadza się w tym względzie jedynie do sprawdzenia, czy zakres żądania zawiera się w ograniczeniach wynikających z zapisów planu miejscowego, a w razie jego braku - z ustaleń decyzji lokalizacyjnej, w tym również weryfikuje niezbędny oraz konieczny dla realizacji inwestycji obszar ograniczenia, w którego granicach mają być zlokalizowane przewody i urządzenia. Biorąc pod uwagę zakres planowanych przez inwestora prac, obejmujących m.in. wykonanie wykopów, ułożenie odcinków gazociągu, dojazd koparki i miejsce na składowanie wykopanej ziemi, nie budzi wątpliwości Sądu, że szerokość ta nie jest zawyżona. Podkreślić trzeba, że pas montażowy, jak sama nazwa wskazuje, konieczny jest na czas montażu gazociągu. Po zakończeniu robót budowlanych, będzie obowiązywała strefa kontrolowana, której rozpiętość nie budzi już zastrzeżeń skarżącej, bo jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640). W świetle powyższego, zarzuty skarżącej w odniesieniu do szerokości pasa montażowego należało uznać za niezasadne, a także za gołosłowne, bo niepoparte żadnym dowodem, który pozwoliłby skutecznie zakwestionować przyjęte rozwiązania projektowe.
Reasumując, skonstatować należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy mogą być jedynie zagadnienia dotyczące ograniczenia korzystania z nieruchomości i to w zakresie określonym tym przepisem. Dlatego za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Wojewody, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do nakładania obowiązków ujętych w punkcie drugim sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, zwłaszcza gdy te kwestie zostały uregulowane wprost w przepisie, albo mogą być przedmiotem innego postępowania. Te wadliwości trafnie wychwycił Wojewoda i prawidłowo uchylił decyzję Starosty Opolskiego w tej części. Wyjaśnić należy, że Wojewoda kontroluje objętą odwołaniem decyzję w całości i jak najbardziej może poddać ocenie kwestie, które nie były podniesione w odwołaniu. W tym konkretnym przypadku nie można zasadnie twierdzić, że Wojewoda pogorszył sytuację skarżącej, skoro uchylona część decyzji nie miała umocowania prawnego. Stwierdzenie takiego rodzaju błędu ma kwalifikowany charakter podlegający stwierdzeniu nieważności, zaś w postępowaniu odwoławczym skutkuje uchyleniem.
Dodać jeszcze trzeba, że organ - wbrew twierdzeniu skarżącej - wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej organów, jakie zostały wyrażone w art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Wojewoda odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada ww. przepisom prawa procesowego i nie narusza przepisów art. 124 ustawy, jak również - wobec prawidłowego uzasadnienia - nie narusza art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.