II SA/OP 351/22

II SA/Op 351/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1223/24 - Wyrok NSA z 2025-06-10
VII SA/Wa 2176/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-20
II OSK 1223/23 - Wyrok NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 61 § 2 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29-31, aart. 3 pkt 3 i pkt 6, art. 3 pkt 1 lit. a i lit. b,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 października 2022 r., nr 193/2022 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego A. B. (dalej: skarżący, strona lub inwestor), postanowieniem z dnia 19 października 2022 r., nr 193/2022, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również w skrócie: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej jako: "Kpa", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie nr 52/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (dalej również w skrócie: PINB) z dnia 1 lipca 2022 r. wstrzymującego budowę prowadzoną przez skarżącego, polegającą na budowie suszarni do zboża w miejscowości W. na działkach o numerach ewidencyjnych a i b - zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.
Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. M. S. zawiadomił organ nadzoru o możliwości dokonania samowoli budowlanej na działkach nr a i b, obręb W., poprzez montaż suszarni do zboża w odległości około 41 metrów od granicy działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i pracy urządzenia wywołującego ponadnormatywny hałas oraz pył. Po uprzednim poinformowaniu inwestora w dniu 1 marca 2022 r., przeprowadzono kontrolę obiektu, podczas której ustalono, iż na działkach nr a i b w miejscowości W. usytuowana jest suszarnia do zboża o powierzchni zabudowy ok. 12 m2 i wysokości ok. 15 m, przymocowana do podłoża w postaci wylewki betonowej za pomocą metalowych śrub. W dniu kontroli suszarnia nie była użytkowana, a zgodnie z oświadczeniem M. K. powyższa suszarnia nie jest obiektem budowlanym, lecz maszyną rolniczą służącą do suszenia zbóż. Jest przytwierdzona do podłoża jedynie, aby zabezpieczyć ją przed wiatrem. Skarżący potwierdził, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał zgłoszenia. Ustalono, że obiekt jest podłączony do instalacji elektrycznej.
W wyniku przeprowadzonej kontroli, organ I instancji pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie suszarni do zboża w miejscowości W. na działkach o numerach a i b oraz o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 10 maja 2022 r. Podczas tej czynności procesowej powtórzono ustalenia dokonane w trakcie poprzedniej czynności.
Postanowieniem nr 52/2022 z dnia 1 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 123 Kpa, PINB wstrzymał budowę prowadzoną przez skarżącego, bowiem w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, iż doszło do samowolnej budowy suszarni. W ocenie organu I instancji inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem stanowi obiekt budowlany kategorii VII wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a zdaniem organu usytuowany przez inwestora obiekt nie stanowi maszyny rolniczej. W dalszej części rozstrzygnięcia organ nadzoru przedstawił stronie skarżącej kolejne etapy prowadzonego postępowania legalizacyjnego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor, w zażaleniu do OWINB zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły go do wniosku, że suszarnia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego konstrukcja maszyny pozwala na bezpieczną pracę po odkręceniu śrub mocujących do podłoża, akcentując, że suszarnia ma powierzchnię 12 m2, a suszarnia kontenerowa o powierzchni zabudowy do 21 m2 "nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy". Zaznaczył również, że jest to suszania mobilna, która posiada koła i zaczep transportowy oraz ma "wzmocnioną ramę, dzięki której możliwe jest jej przemieszczenie oraz jest niższa od suszani stacjonalnych". Dalej podkreślił, że przykręcenie dziesięciu stóp suszani do podłoża wynika z obawy o uszkodzenie maszyny przez silny wiatr. Zdaniem inwestora sposób mocowania maszyny pozwala na przestawienie jej w dowolne miejsce. Do zażalenia strona dołączyła kopię paszportu technicznego, certyfikatu mobilności oraz faktury zakupu maszyny.
W toku prowadzonego postępowania odwoławczego do OWINB wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym sprecyzował treść odwołania, podnosząc bezprzedmiotowość postępowania i wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentów i fotografii załączonych do pisma. Zarzucał organowi I instancji naruszenia w zakresie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 Kpa. Wskazał również, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie "mamy do czynienia z obiektem budowlanym i samowolą budowlaną".
Postanowieniem z dnia 19 października 2022 r., OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego i wskazał, że przedmiot postępowania dotyczył usytuowania suszarni do suszenia zboża firmy [...] model [...] o wymiarach 4,2 x 3,0 m i wysokości ok. 15 m, konstrukcji stalowej posiadającą instalację elektryczną. Urządzenie posiada dodatkowo 10 stóp stalowych przymocowanych do podłoża betonowego za pomocą metalowych śrub. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zdjęć załączonych do protokołu kontroli oraz oględzin wynika, że suszarnia połączona jest z budynkiem gospodarczym rurą stalową. Zauważył również, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że "w skład suszarni oprócz urządzenia suszącego wchodzi podajnik dolny, dolny adapter śrub, podstawa, urządzenie wstępnego oczyszczania, podajnik kubełkowy, silnik ze skrzynią biegów, rama podnośnik, zestaw, rur, drabiny, platforma, ram teleskopowa, wentylator osiowy, przewody, palnik, piec, przewody powietrza, spiralna rura spawana, panel kontrolny". W ocenie OWINB wskazany opis stanowi, że "poszczególne elementy stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do suszenia zbóż". OWINB podkreślił, że przez tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Przypomniał, że jest to zespół technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służący określonym zadaniom. Organ odwoławczy też podkreślił, że rację ma organ I instancji uznając, że sporny obiekt stanowi obiekt budowlany, a dokładnie budowlę, gdyż stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do suszenia zbóż. W ocenie organu II instancji również jej cechy takie jak wymiary 3x4 m i wysokość ok. 15 m, ciężar ok. 8,3 t pozwala przyjąć, że stanowi on budowlę.
Odnosząc się do kwestii mobilności urządzenia organ przypomniał, że pojęcie "trwałego związania z gruntem" należy w prawie administracyjnym, zwłaszcza w prawie budowlanym, rozumieć inaczej niż ma to miejsce w przypadku prawa cywilnego. Zauważył organ, że w tej ostatniej dziedzinie uznaje się, że trwałe związanie z gruntem występuje tylko wówczas, gdy określonej rzeczy nie można usunąć lub przemieścić bez takiego sposobu rozebrania jej, który wiąże się z choćby częściową utratą jej właściwości technicznych lub jej wartości. To właśnie z takich powodów rzecz ruchoma, która jest trwale związana z gruntem staje się częścią nieruchomości. Dalej wskazał, że w prawie budowlanym przyjęto, że z trwałym związaniem z gruntem mamy do czynienia już wówczas, gdy z uwagi na cechy konstrukcyjne określonego obiektu można przyjąć, że nie zmieni on swojego położenia samoistnie lub pod wpływem działania sił przyrody. Dla przykładu OWINB podał rozstrzygnięcia dotyczące kratownic lub nośników reklamowych instalowanych na gruncie, gdzie o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Zaznaczył przy tym, że za trwale związanie z gruntem przyjmuje się budowle posadowione na jego powierzchni, w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie, a tezę tą poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Wskazał również, że w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego dla sklasyfikowania danego obiektu jako budowli nie jest wymagane trwałe związanie go z gruntem. W ocenie organu odwoławczego jeśli ustawodawca wymaga trwałego związania z gruntem, wyraźnie to zaznacza, jak np. w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. W innych przypadkach (np. co do wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych) takiego wymogu nie ma. W konsekwencji uznał organ, że argumentacja skarżącego, że suszarnia jest mobilna i może być przemieszczana bez przeszkód, bo stanowi maszynę a nie budowlę, jest niezasadna. To cechy konstrukcyjne określonego obiektu takie jak np. ciężar, wymiary, przesądzają o trwałości związania z gruntem, a nie sposób związania z gruntem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mobilność suszarni nie determinuje, że obiekt nie stanowi budowli. Natomiast posadowienie na wylewce betonowej, bez zastosowania fundamentów nie ma – zdaniem OWINB – w sprawie przesądzającego znaczenia.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia wniosku skarżącego skierowanego do organu I instancji o przeprowadzenie ponownych oględzin, z uwagi na zmianę stanu faktycznego, tj. brak trwałego przymocowania do gruntu śrubami czy śledziami, uznał organ II instancji za zbędny, bowiem brak trwałego związania z gruntem nie przesądza o tym, że taka suszarnia nie stanowi budowli.
Następnie organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przypomniając, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej takich jak suszarnie kontenerowe o powierzchni zabudowy do 21 m2. Zdaniem OWINB wyjątek ten wskazuje, że dopuszczalna jest budowa suszarni kontenerowej o powierzchni zabudowy do 21 m2 bez pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia, jeżeli jest to związane z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Następnie omówił pojęcie "działki siedliskowej", akcentując na treść § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2022 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej jako: "rozporządzenie", zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, precydując w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, że "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny.
Następnie organ odwoławczy powołał się na treść księgi wieczystej nieruchomości, na której zlokalizowano inwestycję i wskazał, że działki nią objęte stanowią "grunty rolne zabudowane", a powołując się na wyrys mapy ewidencyjnej, wskazał, że posadowione są na nich budynki służące gospodarstwom rolnym oznaczone literą "g", budynki magazynowe oznaczone literą "s", pozostałe budynki niemieszkalne oznaczone literą "i". Zauważył organ, że na tym terenie nie ma budynku mieszkalnego, co w kontekście powołanego orzecznictwa "przesądza o tym, że powyższe zabudowania nie spełniają wymogów zabudowy zagrodowej". Tym samym uznał OWINB, że na nieruchomości nie jest możliwa budowa suszarni kontenerowej o powierzchni zabudowy do 21 m2 bez pozwolenia na budowę, bowiem usytuowanie takiego obiektu możliwe jest wyłącznie w ramach uzupełnienia zabudowy zagrodowej na istniejącej działce siedliskowej, a nie jako obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną.
W dalszych motywach uzasadnienia OWINB odniósł się do pojęcia suszarni kontenerowej, wskazując w pierwszej kolejności, iż w aktualnym stanie prawnym, brak jest jej definicji legalnej, tym samym konieczne jest posłużenie się jej potocznym znaczeniem, tj. "blaszane pomieszczenie wyposażone w urządzenia pozwalające na uzyskanie optymalnych warunków do pozbawiania wilgoci". Zauważył organ, że najczęściej przybiera ono kształt prostopadłościanu posadowionego na gruncie w poziomie, akcentując, że w zaistniałym stanie faktycznym inwestycja nie stanowi obiektu kontenerowego, bowiem "nie posiada zwartej bryły o regularnym kształcie prostopadłościanu, a kształt wielościanu ustawionego w pionie na stopach stalowych z wyraźnie górującą konstrukcją podajnika". Tym samym uznał organ, że obiekt ten nie został zawarty w zamkniętym katalogu art. 29 Prawa budowlanego, co przesądza o tym, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił organ, że wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej.
Organ odowławczy nie zgodził się z zarzutami strony skarżącej dotyczącymi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kpa, wskazując, że PINB przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, które pozwoliło mu wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
Odnośnie do zarzutu zignorowania przez organ I instancji zapisów w specyfikacji wystawionej przez producenta urządzenia OWINB wyjaśnił, że suszarnia jest produkcji fińskiej, gdzie ustawodawca – w prawie obowiązującym na terenie Finlandii – odmiennie może zdefiniować poszczególne pojęcia takie jak np. mobilna suszarnia niż w polskich prawodawstwie. Podkreślił, że rozbieżności w kwalifikacji prawnej obiektów budowlanych pomiędzy Polską a Finlandią nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.
W zakresie twierdzenia o zaliczeniu suszarni jako obiektu VIII kategorii, tj. "inne budowle", organ II instancji wskazał, że do II kategorii obiektów budowlanych zaliczono budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Zauważył jednak OWINB, że aby dany obiekt budowlany służący gospodarce rolnej np. suszarnia zboża mógł zostać zaliczony tej kategorii, musi spełniać ustawowe kryteria budynku, określone w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budynek należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". W przeciwnym razie musi zostać zaliczony do kategorii VIII - inne budowle, gdyż w załączniku do Prawa budowlanego nie przewidziano odrębnej kategorii dla budowli rolniczych, nie będących budynkami. W konsekwencji powyższego uznał organ, że suszarnia, ze względu na brak przegród budowlanych i fundamentu, nie spełnia ustawowych kryteriów do zakwalifikowania jej do budynków, a zatem należało ją zaliczyć do kategorii VIII obiektów budowlanych "Inne budowle".
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że wobec konieczności uzyskania pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji, uzasadnione jest wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, która w pierwszej kolejności nakazuje organowi nadzoru wydanie postanowienie o wstrzymaniu budowy. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowienia o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzucił kwestionowanemu postanowieniu naruszenie:
1. "art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że maszyna rolnicza - mobilna suszarnia do ziarna spełnia desygnaty ustawowej definicji budowli",
2. "art. 48 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że maszyna rolnicza - mobilna suszarnia jest obiektem budowlanym a przez to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co implikuje wydanie zaskarżonego postanowienia",
3. "art. 7a kpa w związku z art. 10 ust. 2 i art. 11 ust 1 Prawa przedsiębiorców, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie okoliczności prawne i faktyczne nie budzą żadnych wątpliwości i można na ich podstawie orzec na niekorzyść strony i nałożyć na przedsiębiorcę związane z tym obowiązki",
4. "art. 7b kpa w związku z art. 12 Prawa przedsiębiorców, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie to interes społeczny zasługuje na pełną i szeroką ochronę, z pominięciem słusznego interesu strony i interesu przedsiębiorcy",
5. "art. 77 §1 kpa, poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego",
6. "art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez błędne przyjęcie, że istnieją w polskim systemie prawnym normy, nakazujące przedsiębiorcy uzyskanie zezwolenia na budowę w celu eksploatacji maszyny rolniczej - mobilnej suszarni do ziarna".
Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie "przepisów prawa unijnego tj. art. 26 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 26 października 2012 Nr C 202) poprzez "ograniczenie swobody przepływu towaru w ramach unijnego wspólnego rynku, poprzez wprowadzenie zaskarżonym postanowieniem obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia celem użytkowania towaru - maszyny rolniczej, uprzednio wyprodukowanej i dopuszczonej do obrotu na terenie UE".
Podnosząc te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:
1. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, stosownie do "art. 61 § 2 pkt 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako: "P.p.s.a.",
2. "uchylenie wskazanego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 P.p.s.a.",
3. "uchylenie poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głubczycach z dnia 1 lipca br. nr 52/2022, stosownie do art. 153 P.p.s.a",
4. "umorzenie prowadzonego przez organy obu instancji postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.",
5. wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym następującej treści:
"Czy uznanie przez krajowy organ nadzoru budowlanego maszyny rolniczej - mobilnej suszarni do zboża, wyprodukowanej w Finlandii, za budowlę i wymaganie pozwolenia na budowę w celu jej użytkowania, narusza przepisy traktatowe w zakresie swobody przepływu towarów w ramach rynku wewnętrznego?", stosownie do art. 256 ust. 3 w zw. z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
fi as
6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia, wskazał pełnomocnik, iż skarżący "może być narażony na ponoszenie odpowiedzialności finansowej (kary administracyjne)". Zdaniem autora skargi "jeśli Sąd nie wstrzyma wykonalności postanowienia, organy nadzoru budowlanego w każdej chwili będą mogły wezwać skarżącego do rozbiórki rzekomej budowli, a jeśli tego nie zrobi ukarać go wysokimi karami pieniężnymi". Wskazał również, że inwestor nie chce poddawać się procedurze legalizacyjnej, bowiem jego zdaniem jest nieuzasadniona, zaznaczając, że skarżący nie chce ponosić dodatkowych kosztów "tak kar administracyjnych, jak i kosztów uzyskiwania dokumentacji specjalistycznej (mapy, wyrysy, projekty itp.)". Zdaniem autora skargi w zaistniałej sprawie nie jest wymagane pozwolenie na budowę "do eksploatacji maszyny rolniczej".
Pełnomocnik ponadto przedstawił przebieg zakupu maszyny przez skarżącego, podkreślając, że jest on przedsiębiorącą prowadzącym działalność gospodarczą m. in. w zakresie sprzedaży hurtowej maszyn i urządzeń rolniczych, dodatkowego wyposażenia oraz świadczy "innego rodzaju usługi związane ze wsparciem i zaopatrzeniem gospodarstw rolnych".
Odwołując się do treści art. 3 Prawa budowlanego pełnomocnik wypunktował okoliczności świadczące o traktowaniu obiektu jako maszyny:
1. "umieszczenie konstrukcji na platformie - platforma nie jest konieczna w suszarni, gdyż nie spełnia żadnej funkcji związanej z osuszaniem ziarna, jej jedyną funkcją jest skupianie na sobie całej konstrukcji w celu jej szybkiego, sprawnego i bezpiecznego transportowania";
2. "zamontowanie przez producenta, stanowiących immanentną część suszarni, kół powleczonych gumową oponą - podobnie jak w przypadku platformy, koła powleczone ogumieniem nie mają żadnego znaczenia w samym procesie osuszania ziarna, są za to kluczowe dla jej mobilności i zostały umieszczone w celu przemieszczania suszarni";
3. "umieszczenie stóp równoważących - maszyny przeznaczone do pracy na różnych podłożach, w tym w szczególności maszyny rolnicze używane w czasie żniw, które sadowi się na gruncie ornym, nierównym, bruzdowatym, wymagają użycia stóp, których regulowana wysokość potrafi skutecznie niwelować odchylenia powierzchni i w tym właśnie celu producent przewidział w mobilnej maszynie stopy, a nie jak twierdzi Organ, aby za ich pomocą mocować maszynę na stałe do podłoża";
4. "niewielka wysokość stóp równoważących (tylko 80 cm) - analogicznie jak powyżej, Organ nie dostrzegł, że biorąc pod uwagę wysokość konstrukcji to proporcjonalnie długość stóp nie jest adekwatna do przytwierdzenia maszyny jak obiektu budowlanego, dzieje się tak dlatego, że stopy te mają zgoła inną funkcję, polegającą na niwelowaniu odchyleń podłoża i pionizacji suszarni, a nie spajaniu z nim";
5. "ergonomiczne wymiary suszarni - suszarnia zajmuje powierzchnię raptem 12 m2 dzięki czemu przy pomocy platformy i kół można ją przemieszczać np. przy użyciu ciągnika rolniczego (tzw. traktor), co jest najprostszą, najoczywistszą i najskuteczniejszą, z punktu widzenia rolnika, egzemplifikacją mobilności suszarni".
Powyższe właściwości suszarni uzasadniają argumentację, że nie jest ona budowlą, a tym samym usytuowanie nie stanowi samowoli budowlanej. Wskazał również, że może ona zostać dowolnie przemieszczona, porównując ją do traktora lub kombajnu, które w okresie po zbiorach stoją w jednym miejscu, zabezpieczone i oczekujące na nadejście kolejnego okresu zbiorów i prac polowych.
Pełnomocnik wskazał, że skarżący jest również przedsiębiorcą, co jego zdaniem implikuje, że w sprawie organy winny wziąć pod uwagę nie tylko normy Prawa budowlanego, ale również przepisy regulujące wykonywanie działalności gospodarczej, w tym w szczególności postanowienia zawarte w ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 221), dalej jako: "Prawo przedsiębiorców". Organ winien rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy wszelkie wątpliwości.
Zdaniem skarżącego maszyna nie jest związana z gruntem i ta okoliczność winna uzasadniać, że w zaistniałym stanie faktycznym przedmiotem postępowania jest maszyna rolnicza a nie budowla. W konsekwencji według strony doszło do naruszenie art. 77 § 1 Kpa.
Pełnomocnik zarzucił, że OWINB w swoim rozstrzygnięciu powołał się na treści "orzeczeń sądów administracyjnych, które pewne kwestie precyzują, a inne wręcz kreują", ale w polskim systemie prawnym nie stanowią źródeł prawa.
Następnie bardzo szczegółowo odniósł się do regulacji unijnych w zakresie swobody przepływu towarów, przytaczając stosowne orzecznictwo unijne, niezgadzając się z argumentacją przedstawioną w treści uzasadnienia postanowienia OWINB, że podkreślając konieczność wystąpienia w sprawie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację wskazaną w motywach rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. OWINB, działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje;
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.
Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie przepisów P.p.s.a. Wskazane przez organy przepisy Prawa budowlanego zostały prawidłowo powołane i przedstawione wyżej w stanie faktycznym dlatego nie ma potrzeby ich ponownego cytowania.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowane rozstrzygnięcie nakazujące wstrzymanie budowy suszarni na zboże wydane zostało zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w jego całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, wskazując, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za wydaniem skarżonego postanowienia.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że opisana suszarnia na zboże, o wymiarach 4,2 m x 3,00 m, wysokości 15 m i masie 8,3 t, przytwierdzona do wylanej płyty betonowej, której 10 stóp jest przykręconych za pomocą śrub, podłączona do źródła energii elektrycznej, stanowi całość techniczno-użytkową i odpowiada definicji budowli. Z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera otwarty katalog przykładowych budowli. Wymienia przy tym wprost jako budowlę urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Tak jest właśnie w rozpatrywanym przypadku. Wszystkie elementy suszarni pełnią jedną funkcję użytkową, nakierowaną na wspólne im zadanie.
Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/18, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z dokumentacją fotograficzną załączoną do protokołu kontroli z dnia 10 maja 2022 r., stopy urządzenia są dokręcone śrubami do wylanej płyty betonowej. Mając na względzie ciężar samej maszyny (8,3 t) należy przyjąć, że nie jest możliwe jej przemieszczanie bez stosownego sprzętu. Zauważyć również należy, że dla bezpiecznej pracy urządzenia, niezbędne jest jej odpowiednie wypoziomowanie i przytwierdzenie śrubami do trwałego podłoża, tu wylewki betonowej. Okoliczność podnoszona przez skarżącego dotycząca żądania przeprowadzenia nowych oględzin, na potwierdzenie usunięcia śrub, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem pominięcie tego wniosku nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i nie było okolicznością uzasadniającą ponowne badanie sprawy w trybie art. 138 § 2 Kpa. W zaistniałym stanie faktycznym maszyna usytuowana przez skarżącego, z uwagi na wyżej wymienione właściwości, wymagała pozwolenia na budowę. Poszerzenie materiału dowodowego w sprawie, w zakresie żądanym przez stronę, nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie i prowadziłaby do zbędnego wydłużenia postępowania. Ponadto skarżący nie przedłożył karty technologicznej urządzenia, a zatem w zgromadzonym materiale dowodowym, nie ma informacji o zaleceniach producenta co do warunków posadowienia urządzenia, jakie pozwala na bezpieczną jego eksploatację.
Mając na względzie wysokość urządzenia, jego ciężar oraz to, że nie ma formy kontenerowej - co szczegółowo wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu OWINB, które to zważania Sąd orzekający w pełni akceptuje - a posadowione jest na stalowych ramach, nie ulega wątpliwości, że na czas pracy urządzenie musi być przymocowane do podłoża. Potwierdził to zgromadzony przez PINB materiał dowodowy zgromadzony w trakcie oględzin. Nie wymaga szczególnego uzasadnienia okoliczność, że każda maszyna pracując wywołuje drgania, zwłaszcza, że – jak w tej sprawie w czasie pracy spornego urządzenia jego ciężar zwiększy się o wagę zboża poddanego suszeniu. W ocenie Sądu skarżący nie stabilizowałby zresztą specjalistycznymi śrubami urządzenia, gdyby nie było takiej konieczności. Z tych samych względów niezbędnym było usytuowanie maszyny na twardym betonowym podłożu, które wyklucza jego osunięcie i zapewnia utrzymanie jej stabilizację, poziom, bez ryzyka przechylenia. Z uwagi na jej ciężar oraz okoliczność stwierdzoną przez PINB, tj. przytwierdzenia maszyny za pomocą śrub urządzenia do wylewki betonowej, suszarnia posiada trwałe połączenie z gruntem, w rozumieniu Prawa budowlanego.
Dla prawidłowości rozstrzygnięcia, nie ma istotnego znaczenia akcentowany przez skarżącego argument, że suszarnia jest urządzeniem mobilnym i może przemieszczać się.
Odnosząc się do podniesionych argumentów jakoby urządzenie było mobilne, o czym świadczą posiadane przez niego koła, i możliwe jest jego przemieszczanie, wskazać należy, że maszyny o ciężarze ponad 8 t i wysokości 15 m, nie da się dowolnie przemieścić, niezbędny jest do tego specjalistyczny dźwig lub pojazd zdolny do pociągnięcia urządzenia o tak dużej masie. Porównanie maszyny, będącej przedmiotem sprawy, do traktora jest niezasadne, bowiem jest to pojazd silnikowy, który można dowolnie przemieścić – w przeciwieństwie do suszarni – bez konieczności użycia innych pojazdów. Z kolei bez wypoziomowania i przytwierdzenia do podłoża suszarnia nie będzie mogła być bezpiecznie użytkowana.
Posadowienie urządzenia, w sposób wykonany w sprawie, wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor bezspornie nie legitymuje się. Zgodnie natomiast z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W konsekwencji, każdy obiekt budowlany lub roboty budowlane nie objęte dyspozycją art. 29-31 Prawa budowlanego wymagają pozwolenia na budowę. Przedmiot postępowania, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a wobec nieobjęcia przez ustawodawcę zwolnieniem z art. 29-31 Prawa budowlanego, usytuowanie tego urządzenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że skarżący przed posadowieniem spornego obiektu budowlanego nie dokonał ani zgłoszenia budowy suszarni zboża, ani nie uzyskał pozwolenia na jej budowę, przy czym rację ma OWINB, że w zaistniałym stanie faktycznym inwestycja nie mogła zostać zgłoszona w trybie art. 29-31 Prawa budowlanego, bowiem nie uzupełnia zabudowy zagrodowej, co bardzo szczegółowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Działki nr a i nr b, na których została usytuowana maszyna, nie stanowią działki siedliskowej, bowiem nie znajdują się na niej budynki o charakterze zabudowy mieszkaniowej, które stanowiłyby zespół zabudowań zagrodowych.
Ponadto, w związku z podnoszonymi przez skarżącego zarzutami o konieczności traktowania suszarni jako maszyny rolniczej (a nie budowli jako obiektu budowlanego), oraz pamiętając, że według do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "budowa" oznacza wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, to prawidłowe jest uznanie konstrukcji suszarni, nawet bez fundamentu, za obiekt budowlany w szerokim znaczeniu a węziej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli do tego dodać, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane mogą polegać też na montażu obiektu budowlanego a treść art. 3 pkt 3 ustawy, jako obiekt budowlany stanowiący budowlę, wymienia przykładowo wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. to złożenie i posadowienie suszarni stanowiącej urządzenie techniczne na gruncie w celu jej funkcjonowania stanowi budowę. Przy tym wyliczenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego odnośnie do budowli jest tylko przykładowe mimo, że obejmuje zróżnicowane kategorie obiektów budowlanych.
Zgodzić się też należy z OWINB, że w zaistniałej sprawie inwestycja zrealizowana została na terenie innym niż "działka siedliskowa", co organ szczegółowo uzasadnił w treści rozstrzygnięcia. Tym samym skarżący nie korzystał ze zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego i z racji przesłanek lokalizacji oraz braku cech kontenera, a urządzenie stanowi budowlę i jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, wskazać należy, że ustawa Prawo budowlane nie rozróżnia zastosowania określonych w nim regulacji od tego czy inwestor jest przedsiębiorcą czy też nie. W związku tym zarzuty dotyczące niezastosowania powołanych przepisów przez organy obu instancji są pozbawione jakichkolwiek racji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa unijnego, przypomnieć należy, że skarżący swobodnie nabył towar jakim jest suszarnia wyprodukowana w Finlandii w ramach Unii Europejskiej. Powołane regulacje oraz orzeczenia cytowane w skardze odnosząc się do obrotu towarów na terenie Unii Europejskiej, ale nie regulują one kwestii pozwoleń budowlanych w poszczególnych państwach członkowskich. Tym samym jako niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w tym zakresie, jak również sam wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE. Co do tej ostatniej kwestii przepis art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej może być podstawą pytania prejudycjalnego jeżeli istnieje zależność pomiędzy pytaniem sądu krajowego a przedmiotem postępowania przed sądem. W szczególności, gdy sąd krajowy stosuje w danej sprawie konkretną normę prawa unijnego a jej wykładnia lub stwierdzenie nieważności są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy i Sąd orzekający stosowały tylko prawo krajowe.
Końcowo już odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o wstrzymanie wykonania postanowienia, to rozstrzygnięcie w tym zakresie wydał OWINB. Zwrócić należy uwagę, że pełnomocnik nie domagał się wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku przez Sąd, bowiem w treści skargi sprecyzował podstawę prawną wniosku o wstrzymanie jako art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., która skierowana jest wyłącznie do organu administracji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a.