II SA/Op 350/18

II SA/Op 350/18 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2018-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Gocki
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 347/19 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 361
par. 38  ust. 1, 2, 6, par. 18 ust. 1 pkt 1, par. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 30 ust. 1, 2.
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K., zwanego dalej również skarżącym, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanego dalej też Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR) z dnia 29 maja 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia 23 stycznia 2018 r., nr [...], przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. J. K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2. 1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono przestawiania) i 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w ramach pakietu 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone w wariantach: 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach i 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000. W dniach 19 czerwca, 31 lipca oraz 17 października 2013 r. skarżący złożył korekty wniosku.
W dniach 24 - 28 marca 2014 r. w części gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu. Czynności kontrolne utrwalono w raporcie nr [...]. W toku kontroli stwierdzono, w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych, szereg nieprawidłowości oznaczonych kodami: DR50, DR13+, DR13-, O3, O6, E4, E5, E6, E1, L13, L12, L10, L16, L17, L19.
W odpowiedzi na przesłany protokół z czynności kontrolnych, pismem z dnia 22 maja 2014 r., skarżący zgłosił swoje zastrzeżenia do stwierdzonych nieprawidłowości, w tym m.in., że działka rolna CM bezpodstawnie została opatrzona kodem DR18. Wskazał, że duża część tej działki była wykoszona w 2012 r., a pozostała część nie mogła zostać wykoszona z powodu działalności [...], która doprowadziła do zalania i jej podtopienia. Ponadto zauważył, że niemożliwym było skuteczne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego programu rolnośrodowiskowego, gdyż kontrola odbyła się w kolejnym roku wegetacyjnym, a dodatkowo w miesiąc po zakończeniu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
W dniu 17 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przesłał do skarżącego pismo stanowiące odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia do protokołu z czynności kontrolnych, w którym wskazał m.in., że w zakresie działki rolnej CM stwierdzono 3 metrową [...], a producent rolny nie był w stanie wskazać obszaru koszonego w roku 2012 i 2013, jak również nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających ten fakt. Dlatego też zastrzeżenia w tym zakresie nie zostały uznane. Do pisma załączono skorygowaną wersję raportu.
W nawiązaniu do powyższego, pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. skarżący złożył ponowne zastrzeżenia do ustaleń kontrolnych, podtrzymując swoje stanowisko odnoszące się do braku podstaw zastosowania kodu nieprawidłowości DR18 w zakresie działki rolnej CM.
Decyzją z dnia 16 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie odmówił J. K. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Organ wskazał, że najważniejszą i bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania skarżącemu płatności, pomimo stwierdzenia szeregu innych nieprawidłowości, był fakt nieprowadzenia prawidłowo niezbędnej dokumentacji, tj. rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa rolnego. Z tego powodu, zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, nie przysługiwała rolnikowi płatność rolnośrodowiskowa w danym roku.
Decyzją z dnia 10 października 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 632/14, oddalił skargę wniesioną przez J. K. na ww. decyzję odwoławczą.
W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1419/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji podkreślił, że powstały w sprawie spór dotyczył nieprawidłowości oznaczonej kodem O3, a skarżący konsekwentnie twierdził, że nie istniał po jego stronie obowiązek prowadzenia rejestru nawozów naturalnych i mineralnych w trakcie realizowania programu, gdyż w 2013 r. nie dokonał nawożenia gruntów. Wskazując na art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, ze zm.) oraz § 38 ust. 10, § 39 ust. 1 i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jak też wskazując na cele prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego, NSA nie zaakceptował poglądu Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma przepis § 38 ust. 10 rozporządzenia. Zdaniem NSA, okoliczności tej sprawy wymagały pogłębionej analizy stanu faktycznego i zastosowania właściwej wykładni ww. przepisu. Należało przyjąć, że skarżący - dysponując opinią doradcy rolnośrodowiskowego - nie miał obowiązku odnotować w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, co do których doradca rolnośrodowiskowy wydał opinię o ich niekorzystnym wpływie na środowisko. Jako zasadne NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.7, 8, 75, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że ocena zebranego materiału w tej sprawie budziła istotne wątpliwości i nie okazała się być wnikliwa; art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz naruszenia przepisów § 38 ust. 8 i ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. z uwagi na nieprowadzenie rejestru, w sytuacji gdy rejestr był prowadzony dla całego gospodarstwa rolnego, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku zaplanowanego nawożenia w 2013 r.
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 238/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję odwoławczą z dnia 10 października 2014 r. Uwzględniając stanowisko NSA Sąd orzekający uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. z uwagi na nieprowadzenie rejestru, w sytuacji gdy rejestr był prowadzony dla całego gospodarstwa rolnego, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku zaplanowanego nawożenia w 2013 r.
W dniu 11 października 2017 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 16 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wydał decyzję z dnia 23 stycznia 2018 r., nr [...], o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Na mocy tej decyzji przyznał J. K. płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 55035,42 zł, w tym z tytułu:
- pakietu 2 - Rolnictwo Ekologiczne kwotę 29251,42 zł, gdzie w wariancie 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), o stawce 790 zł, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 26,33 ha, przyznano kwotę w wysokości 16640,56 zł, a w wariancie 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), o stawce 206,62154540 zł, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 111,43 ha, przyznano kwotę w wysokości 12610,86 zł;
- pakietu 3. - Ekstensywne trwałe użytki zielone – kwotę 25784 zł, gdzie w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, o stawce 392,34200038 zł za powierzchnię uwzględnioną do płatności 42,33 ha, przyznano kwotę w wysokości 0,00 zł, a w wariancie 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarze Natura 2.000, o stawce 500 zł, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 69,10 ha, przyznano kwotę w wysokości 25784 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli z 2014 r. oraz przedstawił (również w formie tabelarycznego zestawienia) ustalenia dotyczące powierzchni uwzględnionych do naliczania płatności. Wyjaśnił powody, dla których zmniejszono powierzchnię niektórych działek rolnych oraz przyczyny wykluczenia z płatności działki rolnej CM, a także przedstawił sposób obliczenia płatności.
Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie, w którym zakwestionował ustalenia dotyczące działki rolnej CM i przypisanie do niej kodu nieprawidłowości DR18, dotyczącego zaniechania działalności rolniczej na całości działki. Podniósł, że nadanie takiego kodu jest możliwe przy kilkuletnim zaniechaniu działalności rolniczej, podczas gdy część działki CM była wykoszona w roku 2012, co obrazuje zdjęcie nr 32 wykonane podczas kontroli, a także przedłożone przez niego zdjęcia. Zaprzeczył temu, że na działce rosną drzewa, wskazując, że występują one tylko w granicach działki przy rowach melioracyjnych. Wniósł o przeprowadzenie analizy zdjęć i wywodził, że w zakresie działki rolnej CM można mówić o działaniu siły wyższej, której wystąpienie podlega złaszeniu w okresie, kiedy należy wykonać określone czynności (w jego przypadku koszenie). Kwestionując ogólnie także inne ustalenia zwrócił uwagę na zmniejszenie powierzchni działek rolnych C, L i S, przy których, jak stwierdził, uznano tylko powierzchnię PEG i nie wyjaśniono dokonanego zmniejszenia.
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 maja 2018 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazując stan prawny organ powołał przepisy: art. 10 ust. 1, art. 13art. 16 ust. 3 akapit drugi i ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8); art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 3713/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L. 2009.30.16 z późn. zm.); art. 6 ust. 1, art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65); art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. 2006.368.15); art. 21 ust. 1- 3, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 i ust. 8 oraz art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ) zwanej dalej ustawą; § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1, § 10 pkt 2, § 18 ust. 1 i ust. 3, § 26 ust. 1 i ust. 2, § 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wskazując, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie podyktowane było, stwierdzonym w czasie kontroli na miejscu oraz w trakcie kontroli administracyjnej, faktem użytkowania zadeklarowanych działek rolnych na powierzchni mniejszej niż określona we wniosku, organ wyjaśnił, że stosując się do wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Opolu oraz NSA, nie uwzględniono ustaleń kontroli w zakresie nieprawidłowości oznaczonej kodem O3. Uwzględniono jednak nieprawidłowości powierzchniowe oraz stwierdzone zmniejszenie trwałych użytków zielonych. Wniosek o przyznanie płatności zweryfikowano w oparciu o kontrolę na miejscu, której ustalenia zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych numer nr [...], jak również w oparciu o dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych (system LPIS). Przedstawiając dokonane ustalenia faktyczne, w odniesieniu do poszczególnych działek, organ wskazał na stwierdzone nieprawidłowości oznaczone odpowiednio kodem:
- DR50, który oznacza, iż granice upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działek rolnych, gdyż nie zawsze obarczenie działki rolnej tym kodem skutkuje pomniejszeniem areału konkretnej działki rolnej - ostateczna weryfikacja powierzchni takich działek następuje w trakcie kontroli administracyjnej, kiedy to dochodzi niejako do porównania danych z kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS;
- kodem DR13-, który oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej;
- kodem DR13+ oznaczającym, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej;
- kodem DR18, który oznacza że dana działka rolna nie jest użytkowana rolniczo;
- kodem DR7, który oznacza, iż na danych działkach nie stwierdzono deklarowanej uprawy.
Dokonując oceny raportu pod kątem prawidłowości zastosowania kodów DR50, DR13-, DR13+ i DR18 organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja z kontroli jest czytelna i kompletna, a ustalenia nie budzą wątpliwości. Analiza wyników kontroli na miejscu (zwłaszcza śladu pomiaru GPS oraz szkiców polowych) w zakresie działek rolnych obarczonych kodem DR50 pozwala stwierdzić, iż pomniejszenie areału tychże działek jest spowodowane przesunięciem granic ich użytkowania, w wyniku czego część ich powierzchni znajduje się na sąsiednich działkach ewidencyjnych, nie deklarowanych we wniosku. Z kolei w zakresie działek rolnych obarczonych kodem DR13- oraz DR 13+, dokonane pomiary są rzetelne i uwzględniają całą powierzchnię kwalifikowaną do płatności tychże działek. Podobnie w przypadku działki CM w całości wykluczonej z płatności. Wykonana w trakcie wizytacji terenowej dokumentacja fotograficzna jednoznacznie pokazuje, iż na terenie tej działki występuje roślinność (trzymetrowa [...]), która wyklucza możliwość przyjęcia, iż działka ta jest użytkowana rolniczo. Strona nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów świadczących o tym, że powierzchnia omawianych działek rolnych/ewidencyjnych jest inna (większa) niż stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu - z wyjątkiem działki rolnej CM. W tym stanie rzeczy, szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości nie można postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Dalej, powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działek rolnych, dla których w kontroli na miejscu przypisano kody DR50, DR13- i DR13+, ustalona została w oparciu o dane LPIS/GIS. Przedstawiając zasady funkcjonowania tego systemu wyjaśnił organ, że w przypadku działek rolnych obarczonych kodem nieprawidłowości DR13- i DR13+ weryfikacja ta ogranicza się do ustalenia, czy stwierdzona w trakcie wizytacji terenowej powierzchnia konkretnej działki rolnej "mieści" się w granicach wyznaczonej w bazie LPIS/ GIS powierzchni PEG. W przypadku zaś działek rolnych, którym przypisano kod błędu DR50 weryfikacja polega na nałożeniu (porównaniu) wyników kontroli na miejscu z danymi PEG, w wyniku czego możliwym jest określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach odniesienia (powierzchni PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej. Dalej organ przedstawił tabelaryczne zestawienia ustaleń w zakresie powierzchni poszczególnych działek i wskazał, że powierzchnia deklarowana wynosiła: dla wariantu 2.1 - 31,35 ha, dla wariantu 2.3 - 124,11 ha, dla wariantu 3.1.1 - 52,69 ha, a dla wariantu 3.1.2 - 71,42 ha. Z kolei zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wyniosło odpowiednio: w wariancie 2.1 - 5,02 ha, w wariancie 2.3 - 12,68 ha, w wariancie 3.1.1 - 10,36 ha i w wariancie 3.1.2 -2,32 ha. Uwzględniając tak ustalony stan faktyczny organ przedstawił wyliczenie płatności dla poszczególnych wariantów, którego dokonał na podstawie art. 16 ust. 3 akapit drugi i ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 oraz § 38 ust. 6 rozporządzenia. Następnie, odnosząc się do argumentów odwołania, podważających zasadność zastosowania dla działki rolnej CM kodu DR18 dostrzegł, że we wcześniejszych pismach skarżący powoływał się na działania [...], które doprowadziły do zalania przedmiotowej działki i w konsekwencji uniemożliwiły jej wykoszenie, podczas, gdy obecnie wskazuje, że część działki była wykoszona w roku 2011 i 2012, na potwierdzenie czego przedstawia zdjęcia koszenia tejże działki z października 2011 r. Odpowiadając na tak przedstawione argumenty organ rozważył zasadność zastosowania w trakcie kontroli kodu DR18 oraz okoliczności nieuwzględnienia przypadku działania siły wyższej. Wyjaśnił, że kod DR18 nadaje się działkom rolnym, które w ocenie inspektorów terenowych nie są użytkowane rolniczo przez okres dłuższy niż rok. Przypisanie powyższej nieprawidłowości powoduje, iż dana działka rolna jest wykluczana z płatności, ponieważ nie stanowi gruntu rolnego. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do działki rolnej CM, w stosunku do której zastosowanie kodu DR18 było w pełni uzasadnione. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim analiza bogatego materiału fotograficznego wykonanego podczas kontroli (spośród 244 zdjęć wykonanych podczas kontroli [...] części gospodarstwa rolnego aż 53 fotografie dokumentują stan faktyczny na działce rolnej CM). Na zdjęciach tych wyraźnie widać, iż na przedmiotowej działce rolnej znajduje się roślinność wykluczająca działalność rolniczą w okresie dłuższym niż jeden rok (wysoka [...] porastająca dość równomiernie całą działkę rolną). Argumentował organ, że nie bez znaczenia dla oceny powyższej sytuacji jest również fakt, że J. K., pomimo swojej obecności podczas kontroli przedmiotowej działki, nie był w stanie wskazać obszaru, który był wykaszany w 2012 r. Porównując natomiast zdjęcia wykonane przez stronę, ze zdjęciami wykonanymi dla pozostałego obszaru działki rolnej CM, nie można stwierdzić znaczącej różnicy w stanie roślinności. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń inspektorów terenowych w tym zakresie. Za poparciem ustaleń protokołu z czynności kontrolnych przemawia również okoliczność porównania stanu użytkowania działki ewidencyjnej nr a z działką sąsiednią (nr b). Wśród sporządzonych zdjęć znajduje się bowiem takie (nr 54), które obejmuje swoim zakresem zarówno część działki rolnej CM, jak i działki rolnej należącej do innego producenta rolnego i pokazuje wyraźnie różnicę w stanie roślinności znajdującej się na tych działkach (działka strony - wysokie [...]; działka należąca do innego producenta rolnego porośnięta [...]). O ile też można zgodzić się z twierdzeniem strony, że stan faktyczny utrwalony na zdjęciu nr 32 różni, się - choć w ocenie organu nieznacznie - od zdjęć wykonanych z innych części dziatki, to jednak zdecydowanie jest on niewystarczający aby móc uznać, że działka ta była koszona w roku poprzedzającym przeprowadzenie kontroli. Przedstawiony przez stronę materiał fotograficzny nie jest natomiast w stanie podważyć prawidłowości działań inspektorów terenowych, gdyż z uwagi na upływ czasu oraz uwarunkowania techniczne (możliwość manualnego ustawienia daty wykonania zdjęć) nie można potwierdzić wiarygodności tychże zdjęć (podobnie jak podważyć ich prawdziwości). Z tego też względu nie mogą stanowić one dowodu negującego ustalenia kontroli. Nie bez znaczenia dla oceny jest także fakt, że strona dopiero po czterech latach ujawniła przedmiotowe zdjęcia. Dalej, w kwestii, dotyczącej nieuwzględnienia w odniesieniu do działki CM przypadku siły wyższej, organ zaznaczył, że nie ma ona wpływu na wysokość przyznanej płatności, bowiem w programie rolnośrodowiskowym, zgodnie z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006, uznanie wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w gospodarstwie podmiotu starającego się o płatności rolnośrodowiskowe nie powoduje, że zachowuje on prawo pomocy do obszaru, który został dotknięty tą okolicznością (siłą wyższą), a jedynie zwalnia rolnika od obowiązku zwrotu części płatności z powodu niedochowania zobowiązania. Uznanie więc, że zalanie łąki i brak jej użytkowania było następstwem siły wyższej nie skutkowałoby uwzględnieniem powierzchni działki rolnej CM do płatności w ramach wariantu 2.3 i 3.1.1. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie i tak nie można mówić o wystąpieniu siły wyższej. Ustosunkowując się do zarzutów w zakresie sposobu ustalenia powierzchni działek rolnych, dla których w kontroli na miejscu przypisano kod DR50 organ odwoławczy podkreślił jeszcze raz, że ostateczna powierzchnia działek rolnych zakwalifikowana do płatności ustalana jest zawsze w odniesieniu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. Generalną zasadą przyznawania płatności rolnośrodowiskowych - wyrażoną w § 18 ust. 3 rozporządzenia jest bowiem zakaz przyznawania płatności ponad maksymalny obszar kwalifikowany (PEG) wyznaczony dla konkretnej działki ewidencyjnej określony w bazie LPIS/ GIS. Stąd też powierzchnia zmierzona w trakcie kontroli na miejscu nie zawsze jest powierzchnią ostatecznie zakwalifikowaną do płatności - nie może przekraczać powierzchni PEG wyznaczonej w bazie LPIS/GIS oraz ogranicza się tylko do zakresu żądania wyrażonego we wniosku (skoro część powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu położona jest na działkach znajdujących się "poza" wnioskiem, nie może być uwzględniona do przyznania płatności).
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. K. zakwestionował brak uwzględnienia jego argumentów i dokonanie ustaleń wobec działki CM na podstawie wyników kontroli dokonanej w 2013 r. Wskazując na swoją inicjatywę dowodową podniósł, że prezentowane przez niego dowody nie są uwzględniane. Tymczasem, protokół z kontroli nie jest jedynym i najważniejszym dowodem określającym kwalifikowalność powierzchni. Wskazując na brak bezstronności kontrolerów skarżący wyjaśnił, że dopiero niedawno odnalazł zdjęcia z koszenia działki w październiku 2011 r. Okoliczność koszenia wyklucza natomiast możliwość zastosowania wobec działki CM kodu DR18. Podnosząc, że "bogaty materiał fotograficzny" z całą pewnością nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że działka ta nie była koszona dłużej niż rok, jako bez znaczenia wskazał ustalenie, że rosnąca na działce [...] ma ponad 3 m. [...] w warunkach naturalnych osiąga bowiem wysokość do 4 m i w kolejnych latach nie zwiększa swojej wysokości lecz jesienią usycha, a w kolejnym roku wyrasta nowa łodyga. Działka CM jest bardzo żyzna i stale bardzo wilgotna. Trudno przypuszczać, żeby w tych warunkach [...] osiągała wysokość mniejszą niż w naturze. Ponadto, zdjęcia wykonano w momencie, gdy rośliny są suche, co uniemożliwia stwierdzenie czy pochodzą z roku poprzedniego. Wyciąganie na tej podstawie wniosku, że działka CM nie była koszona przez więcej niż rok świadczy o całkowitym braku wiedzy rolniczej. Skarżący wyjaśnił, że nie jest prawdą, iż nie wskazał obszaru działki wykoszonego w roku 2012. Nie jest wprawdzie w stanie tego udowodnić, jednak obszar wykoszony w roku 2012 został wskazany w jego pismach kierowanych do organu pierwszej instancji. Akcentując, że wykoszenie jakiegokolwiek fragmentu działki CM w 2012 r. powoduje brak możliwości nadania jej kodu DR18 skarżący wskazał, że o czasie wykonania przez niego zdjęć świadczyć może chociażby data zapisana na nośniku oraz wiele innych rzeczy. Porównywanie przez organ działki CM z działką sąsiednią jest natomiast przykładem manipulacji. Odnosząc się do okoliczności związanej z działalnością [...] na działce rolnej CM skarżący oświadczył, że nie mógł przypuszczać, iż pod koniec sezonu wegetacyjnego w październiku, nie da się wjechać na działkę. Stąd też zgłoszenie dopiero po upływie terminu, do którego należało wykonać koszenie. Działanie [...] (siły wyższej) zostało udokumentowane protokołem szkód wyrządzonych przez [...], sporządzonym przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...] w dniu 18 czerwca 2013 r., bo wtedy były szacowane szkody. Przyjmując z kolei tok rozumowania organu należałoby zgłosić wystąpienie szkód spowodowanych siłą wyższą do dnia 2 lipca 2013 r. Tymczasem, do tego dnia wystąpiły tylko szkody związane z brakiem możliwości zbioru plonu z pierwszego pokosu na części działki. O tym, że działanie siły wyższej uniemożliwi spełnienie wymagań dowiedział się z całą pewnością dopiero wtedy, gdy zbliżał się termin wykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego i wtedy też, dnia 27 września 2013 r. zgłosił wystąpienie siły wyższej w postaci podtopień wywołanych przez [...].
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że kwestia wykluczenia z płatności działki rolnej CM i przypisania jej kodu nieprawidłowości DR18 wyczerpująco został omówiona w uzasadnieniu decyzji. Była również rozsądzana przez WSA w Opole i NSA w innej sprawie, w które w tym samym stanie faktycznym wydane zostały odpowiednio wyroki z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 631/14 i z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3061/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Dokonując takiej oceny Sąd ustalił w pierwszej kolejności, że w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, a także powołane prawidłowo w zaskarżonej decyzji przepisy prawa Unii Europejskiej, tj. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011; rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006; w ich brzmieniu znajdującym zastosowanie do przyznania płatności na 2013 r.
Na wstępie wskazać należy, że Sąd zobowiązany był uwzględnić fakt, że przedmiotowa sprawa podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej, a ocena prawna oraz wskazania zawarte w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 238/17, sformułowane zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1419/15, wiązały w przedmiotowej sprawie.
Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.
Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Związanie na zasadzie art. 153 P.p.s.a. powoduje zatem, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.
W niniejszej sprawie, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organy uwzględniły ocenę Sądu wyrażoną w ww. wyrokach i prawidłowo w związku z tym pominęły ustalenia faktyczne dotyczące nieprawidłowości stwierdzonej podczas kontroli przeprowadzonej w 2014 r. w gospodarstwie skarżącego (utrwalonej w raporcie nr [...]), oznaczonej kodem O3 i dotyczącej obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych. W konsekwencji też właściwie odstąpiły od uznania tej okoliczności jako podstawy do odmowy przyznania płatności i nie zastosowały w sprawie § 38 ust. 10 rozporządzenia. Zauważyć przyjdzie, że działając na podstawie art. 190 P.p.s.a., w granicach związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA, tut. Sąd w ww. wiążącym wyroku uznał za błędną taką wykładnię § 38 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, która prowadziłaby do przyjęcia, że skarżący nie spełniał wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. z uwagi na nieprowadzenie rejestru, w sytuacji gdy rejestr był prowadzony dla całego gospodarstwa rolnego, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku zaplanowanego nawożenia w 2013 r. Wobec tego przesądził o braku podstaw faktycznych do stwierdzenia w sprawie naruszenia obowiązku prowadzenia rejestru. To z kolei prawidłowo skutkowało odstąpieniem od ustalenia w tym zakresie nieprawidłowości podlegającej sankcji w postaci odmowy przyznania płatności.
Podkreślić jednak należy, że dokonując oceny w granicach badanej sprawy Sąd nie zakwestionował pozostałych okoliczności stanu faktycznego. W szczególności nie wyraził zastrzeżeń co do kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. w gospodarstwie skarżącego i nie zakwestionował jako dowodu raportu z tej kontroli. Rozpoznając ponownie sprawę organy prawidłowo zatem rozważyły i oceniły stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i dokonały weryfikacji wniosku skarżącego – w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności – na podstawie ustaleń przedstawionych w raporcie z czynności kontrolnych oraz danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych.
Wskazać przyjdzie, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, jednym z koniecznych warunków przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej jest spełnienie warunków w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za: hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Zgodnie z § 18 ust. 3 przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnie tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosowanie natomiast do art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Zgodnie z art. 16 ust. 5 tego rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Jeżeli wspomniana różnica przekracza 50 %, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem.
Przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia - określającego tryb i warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej (w jego brzmieniu znajdującym zastosowanie do przyznania płatności na 2013 r.) stanowi z kolei, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: działek rolnych lub zwierząt ras lokalnych, lub miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Stosownie do § 38 ust. 2 wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Natomiast w myśl § 38 ust. 6 rozporządzenia jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
Mając na uwadze wskazane powyżej regulacje prawne przyjąć trzeba, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i określenie jej wysokości wymaga ustalenia powierzchni działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza oraz tego, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, jest realizowane zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie płatności i spełnia warunki w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie sprawy z wniosku rolnika występującego o przyznanie płatności wymaga ustalenia, czy warunki uzasadniające przyznanie tego wsparcia faktycznie wystąpiły.
W kontrolowanej sprawie organy stwierdziły brak zgodności powierzchni deklarowanych i powierzchni stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej (na podstawie danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych). Przyjęły, że działki rolne AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, AR, A W, AZ, BA, BE, BT, BU, BZ, CA, CB, CC, CH, CK, CL, CM, CP, CR, CS, DA i AZZ obarczone są kodem nieprawidłowości DR50, który oznacza, iż granice upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Ponadto, dla działek rolnych AU, AW, BC, BR, BU, BW, CN i CP stwierdzono błąd oznaczony kodem DR13 – co oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, a dla działek AP, BB, CI oraz DC błędy obarczone kodem DR13+ wskazującym, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Dla działki rolnej CM przypisano z kolei kod DR18, który oznacza że dana działka rolna nie jest użytkowana rolniczo. Ponadto dla działek rolnych oznaczonych literami AK, AL, AO, BC, BU, CA, CB, DEE przypisano kod nieprawidłowości DR7, który oznacza, iż na danych działkach nie stwierdzono deklarowanej uprawy.
Wszystkie uwzględnione nieprawidłowości miały wpływ na ustalenie powierzchni zakwalifikowanej do płatności, którą zmniejszono odpowiednio: w wariancie 2.1 o 5,02 ha (powierzchnia deklarowana 31,35 ha); w wariancie 2.3 o 12,68 ha (powierzchnia deklarowana 124,11 ha), w wariancie 3.1.1 o 10,36 ha (powierzchnia deklarowana 52,69 ha); w wariancie 3.1.2 o 2,32 ha (powierzchnia deklarowana 71,42 ha). Ustalając płatność dokonano natomiast jej zmniejszenia na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia w odniesieniu do wariantu 2.1, 2.3 i 3.1.1 - z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości oznaczonej kodem O6 (zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych), a w zakresie wariantu 3.1.1, na podstawie art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, nie przyznano płatności z uwagi na to, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym przekroczyła 20 %.
W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, prawidłowo zastosowano przepisy art. 16 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 oraz § 38 ust. 6 rozporządzenia i na ich podstawie wyliczono kwotę przyznanej płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Kwestia ta nie była sporna, a podstawy prawne rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w decyzjach organów.
Ze stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania administracyjnego, jak też z treści skargi wynika, że okoliczności mające uzasadniać przyczyny pomniejszenia płatności nie zostały należycie udowodnione. Skarżący wywodził, że nieprawidłowo zostały dokonane ustalenia faktyczne w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, w tym w szczególności dotyczące działki rolnej CM, której przypisano kod nieprawidłowości DR18 i stwierdzono, że nie była użytkowana rolniczo.
Sąd nie znalazł jednak podstaw do tego, aby podzielić stanowisko skarżącego. Badając zagadnienia proceduralne związane z postępowaniem wyjaśniającym i ustalaniem powierzchni kwalifikowanej do płatności Sąd, uznał, że prawidłowo jako dowód w sprawie uwzględniono raport z kontroli na miejscu, dokonanej w gospodarstwie skarżącego w 2014 r. Brak było przy tym podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych na podstawie tego dowodu i podważania jego mocy dowodowej.
W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z poźn. zm., dalej także jako ustawa) do postępowań w sprawach indywidualnych dotyczących przyznania pomocy, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 3 ustawy ustalono, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle tego, skuteczne zakwestionowanie przez rolnika ustaleń faktycznych wymaga jego inicjatywy dowodowej. Bez wskazania wiarygodnych dowodów na poparcie zasadności zastrzeżeń, nie mogą one odnieść zamierzonego skutku.
Zaznaczyć też należy, że w myśl art. 30 ust. 1 - 2 ustawy, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, przy czym w przypadku kontroli operacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się przepisy tytułu II części II rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport.
Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (zwanego dalej "ZSZiK"). Sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, W myśl art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowana. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności.
Z powyższych regulacji wynika, że kontrole na miejscu, obok kontroli administracyjnych, służą weryfikacji wniosku o przyznanie płatności. Raport stanowi natomiast dowód ustaleń dokonanych podczas takiej kontroli, wobec czego służy ustaleniu stanu faktycznego.
W niniejszej sprawie raport sporządzony z kontroli dokonanej w gospodarstwie skarżącego w 2014 r. nie budzi wątpliwości. Jest czytelny i kompletny. Analiza utrwalonych w nim wyników kontroli, potwierdzonych załączoną dokumentacją fotograficzną pozwala stwierdzić, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co do ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Jednocześnie należy uznać, że rozpoznanie sprawy nastąpiło z poszanowaniem zasady określonej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie w sprawie dotyczącej przyznania pomocy jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dokonując ustaleń w niniejszej sprawie organy uwzględniły wyniki kontroli na miejscu, a także prawidłowo dokonały ustaleń na podstawie danych Systemu Identyfikacji Działek Rolnych LPIS/GIS. Zgodnie też z § 18 ust. 3 rozporządzenia przyjęły w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie może być większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych.
W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów mogących podważać ustalenia z kontroli na miejscu i świadczących o tym, że powierzchnia działek rolnych jest inna niż stwierdzona trakcie kontroli. Natomiast ocena dotycząca działki rolnej CM i przypisanie jej kodu nieprawidłowości DR18 (powodującego wykluczenie działki z płatności) zostało dokonane w sposób wyczerpujący. Na podstawie analizy materiału fotograficznego prawidłowo uznano w tym zakresie, że wyjaśnienia skarżącego oraz przedłożone przez niego zdjęcia nie mogą skutecznie podważać ustaleń dokonanych na podstawie raportu.
Dokonując oceny w powyższym zakresie, w zaskarżonej decyzji zasadnie dostrzeżono, że wyjaśnienia skarżącego dotyczące wykoszenia działki CM w toku całego postępowania administracyjnego były odmienne, gdyż we wcześniejszych pismach odwoławczych skarżący powoływał się na okoliczność braku możliwości wykoszenie tej działki (zalanie działki spowodowane działaniem [...]), a obecnie podnosi, że część działki była wykoszona, na potwierdzenie czego przedstawił zdjęcia z października 2011 r. Ponadto, dokonano dokładnej analizy dokumentacji fotograficznej, która potwierdziła występowanie na przedmiotowej działce roślinności wykluczającej działalność rolniczą w okresie dłuższym niż jeden rok (wysoka [...] porastająca dość równomiernie całą działkę rolną). Odniesiono się również do zdjęć przedłożonych przez skarżącego i wobec braku możliwości potwierdzenia ich wiarygodności prawidłowo uznano, że nie mogą one stanowić dowodu negującego ustalenia kontroli.
Zasadnie też zwrócono uwagę na to, że dokonana na podstawie raportu ocena, dotycząca wykluczenia działki CM z płatności, została już zweryfikowana w postępowaniu sadowoadministracyjnym.
Wskazać w tym zakresie przyjdzie, że prawomocnym wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 631/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na decyzję wydaną w przedmiocie przyznania mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Wprawdzie wyrok ten dotyczył innego rodzaju płatności - niż objęta zaskarżoną decyzją, niemniej jednak Sąd we wskazanym wyroku dokonał oceny w odniesieniu do ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie kontroli przeprowadzonej w granicach niniejszej sprawy, utrwalonej w raporcie nr [...]. W tym zakresie, przyznając moc dowodową temu raportowi Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego dotyczącego bezpodstawnego wykluczenia z płatności działki rolnej CM, której przypisano kod nieprawidłowości DR18 z uwagi na brak użytkowania rolniczego przez okres dłuższy niż rok. Uznał, iż organy trafnie przyjęły, że wykonany podczas kontroli bogaty materiał fotograficzny, ukazujący działkę z różnych miejsc, potwierdza, iż jest ona na całej powierzchni porośnięta dość równomierną, wysoką [...], co w efekcie wyklucza działalność rolniczą w okresie dłuższym niż jeden rok, nawet przyjmując, że [...] jest rośliną szybkorosnącą. Istotnie, porównując zdjęcia wykonane dla obszaru oznaczonego przez skarżącego w piśmie z dnia 24 września 2012 r. jako wykoszony w 2012 r. ze zdjęciami wykonanymi dla pozostałego obszaru działki, nie można stwierdzić znaczącej różnicy w stanie roślinności. Sąd uznał, że organ porównując zdjęcia przedstawiające fragment działki CM oraz działki sąsiedniej, należącej do innego producenta, słusznie zwrócił uwagę na występujące na obu działkach istotne różnice w stanie roślinności. Na działce skarżącego rośnie wysoka [...], która już nie występuje na działce sąsiedniej, porośniętej [...]. Znamienne jest i to, że uczestniczący w kontroli skarżący nie był w stanie wskazać obszaru koszonego w 2012 r., co słusznie odnotowały organy dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Odnośnie natomiast nieuwzględnienia w stosunku do działki rolnej CM faktu jej zalania wskutek działania [...] - co uniemożliwiło wykoszenie działki, Sąd w całości zaakceptował stanowisko organów o spóźnionym zgłoszeniu tej okoliczności (zgłoszenie z dnia 27 września 2013 r.). W konsekwencji Sąd uznał, że skarżący nie udowodnił, by wystąpiły zgłoszone w stosunku do protokołu z kontroli uchybienia lub nieprawidłowości, i dokonane na podstawie tego środka dowodowego ustalenia uznał za prawidłowe.
Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego od powyższego wyroku, została oddalona wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3061/15. W wyroku tym Sąd odwoławczy dostrzegł, że na podstawie materiału fotograficznego uznano, iż na działce rolnej CM znajduje się roślinność wykluczająca działalność rolniczą w okresie dłuższym niż 1 rok, bowiem stwierdzono wysoką [...] porastającą dość równomiernie całą działkę. Co istotne sporządzony materiał fotograficzny pokazywał działkę z różnych miejsc, zaś skarżący obecny podczas kontroli nie wskazał obszaru, który był wykaszany w 2012 r. Dlatego, późniejsze jego argumenty dotyczące błędnego przypisania działce kodu DR18 nie zasługiwały na uwzględnienie. Co do faktu zalewania działki CM, NSA uznał z kolei, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, który przyjął, iż o zalaniu działki skarżący poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie w dniu 27 września 2013 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.
Zaakcentowania wymaga, że wskazane powyżej wyroki nie został wydane w granicach niniejszej sprawy, a zatem nie są wiążące na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Niemniej jednak, Sąd podziela w całości wyżej wskazaną ocenę, dokonaną w tych wyrokach co do ustaleń protokołu z czynności kontrolnych, nr [...] - w odniesieniu do działki CM. Zauważyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie na podstawie tożsamego materiału dowodowego, dokonano takich samych ustaleń faktycznych. Wobec tego, mając na uwadze spójność i logikę działania organów, te same okoliczności faktyczne należało ocenić w niniejszej sprawie w ten sam sposób, w jaki oceniono je w wyżej wskazanych wyrokach. Konsekwentnie należało uznać moc dowodową protokołu kontroli i wobec braku skutecznego podważenia jego ustaleń należało przyjąć, że prawidłowo działce CM przypisano kod nieprawidłowości DR18 i z tego powodu zasadnie wykluczono ją z płatności rolnośrodowiskowych.
W spornej kwestii nieuwzględnienia siły wyższej stwierdzić natomiast należało, że nie mogła mieć ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że w programie rolnośrodowiskowym, zgodnie z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, uznanie wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w gospodarstwie podmiotu starającego się o płatności rolnośrodowiskowej nie powoduje, iż zachowuje on prawo pomocy do obszaru, który został dotknięty tą okolicznością (siłą wyższą), a jedynie zwalnia rolnika od obowiązku zwrotu części płatności z powodu niedochowania zobowiązania. Uznanie w przypadku działki rolnej CM, że jej zalanie łąki i brak użytkowania był następstwem siły wyższej i tak nie skutkowałby uwzględnieniem powierzchni działki rolnej CM do płatności. W odniesieniu do nieuwzględnienia siły wyższej, o której mowa w art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, podzielić trzeba pogląd wyrażony już w stanie faktycznym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, przez tut. Sąd w wyroku z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 631/14, a przez NSA w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3061/15, zgodnie z którym zawiadomienie o zalaniu działki dokonane w dniu 27 września 2013 r., nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.
Reasumując, Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawy wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości. Stwierdził, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i nieprawidłowego ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Właściwie wniosek o przyznanie płatności zweryfikowano w oparciu o kontrolę na miejscu, której ustalenia zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych numer nr [...], jak również w oparciu o dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych (system LPIS). Organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów strony skarżącej. Poddał je weryfikacji i wyjaśnił przesłanki dokonanej oceny, która znajdowała potwierdzenie w materiale dowodowym. Skarżący, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy, nie udowodnił natomiast, aby ustalenia i ocena organu nie były prawidłowe. Zgodzić bowiem należy się z organami, że nie było możliwe zweryfikowanie, kiedy faktycznie wykonane zostały przedłożone przez skarżącego zdjęcia i wobec tego nie mogły one stanowić wiarygodnego dowodu wykoszenia działki. Poza tym zauważyć trzeba, że wykoszenie działki na które powołuje się skarżący nie mogło mieć tak naprawdę istotnego znaczenia dla ustaleń dotyczących użytkowania działki. Wskazywał on bowiem na dokonanie wykoszenia raz w 2011 r., oraz częściowo, a nie w całości, w 2012 r. Tymczasem, niniejsza sprawa dotyczyła przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., co oznacza, że przedmiotem oceny przy ustalaniu powierzchni kwalifikowanej do płatności było to, czy działka rolna CM była użytkowana rolniczo w 2013 r.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.