II SA/Op 343/22

II SA/Op 343/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 789/23 - Wyrok NSA z 2024-05-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 49f, art. 25, art. 32, art. 48 ust. 1,
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1, art. 61 par. 1, art. 16 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 października 2022 r., nr 194/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia 27 maja 2022 r., nr 26/2022, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. J. (dalej jako skarżący) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 października 2022 r., nr 194/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia 27 maja 2022 r., nr 26/2022, mocą którego odmówiono skarżącemu wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm. - zwanej Prawem Budowlanym), w sprawie budowy pawilonu usługowo-handlowego w miejscowości N., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 15 marca 2022 r. J. J., reprezentowany przez pełnomocnika – A. S., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (dalej PINB) o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, dotyczącego budowy pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. na działce nr a (dawny nr działki b) i wydanie w tej sprawie decyzji.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, PINB w powiecie głubczyckim postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., 26/2022, działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, [obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 2000] - zwanej dalej K.p.a.), odmówił wszczęcia, przedmiotowego uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślił, że w stosunku do jednej inwestycji może być prowadzone tylko jedno postępowanie, mające na celu doprowadzenie do jej zgodności z prawem. Natomiast, w przedmiotowej sprawie złożony wniosek dotyczy tej samej nieruchomości, tej samej inwestycji i inwestora, który jest już stroną prowadzonego postępowania. Dodał też organ, że zgodnie z art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 - zwanej dalej ustawą zmieniającą) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wprowadzone ustawą zmieniającą, gdyż w sprawie pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. na działce nr a w dniu 18 października 2018 r. zostało wszczęte i dotąd nie zostało zakończone postępowanie nr [...].
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, że organ w sposób niedopuszczalny wydał postanowienie opatrzone dwoma datami, tj. 25 marca 2022 r. i 27 maja 2022 r., przy czym postanowienie z dnia 25 marca 2022 r. nie zostało mu doręczone. W przekonaniu skarżącego, skoro organ wydał dwa postanowienia kończące postępowanie w przedmiotowej sprawie, to postanowienie z dnia 27 maja 2022 r., obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 K.p.a. Stąd, jego zażalenie winno zostać potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W dalszej kolejności podniósł, że PINB w powiecie głubczyckim nie prowadzi obecnie postępowania w sprawie uproszczonej legalizacji pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. na działce nr a. Natomiast sprawa, na którą powołuje się organ dotyczy nieprawidłowości powstałych w toku realizacji przedmiotowego budynku. Postępowanie to prowadzone jest z urzędu, natomiast organ odmówił wszczęcia postępowania, które może być prowadzone w innym trybie i wyłącznie na wniosek. Zdaniem skarżącego, z uwagi na niezakończenie toczącego się postępowania obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji, jednakże organ winien wszcząć wnioskowane postępowanie i je zawiesić do czasu ostatecznego zakończenia prowadzonego postępowania dotyczącego tego samego obiektu, które prowadzone jest w istocie w innej sprawie.
W wyniku rozpoznania zażalenia, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 października 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zaznaczył, że posiada wiedzę, iż w sprawie budowy pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. na działce nr a, PINB w powiecie głubczyckim w dniu 18 października 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne o znaku [...]. Postępowanie to jest wynikiem ustaleń dokonanych przez organy nadzoru, które zakwalifikowały roboty budowlane wykonane przy budowie przedmiotowego pawilonu usługowo-handlowego, jako istotne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 lipca 1997 r., nr [...]. Stąd wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia drugoinstancyjne wiążą organ odwoławczy, co oznacza w aspekcie proceduralnym, że nie mogą być one zmienione ani uchylone inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w K.p.a. i z udziałem stron tego postępowania. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od prowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w którym pełnomocnikiem J. J. jest A. S., odrębnie wnioskiem z dnia 15 marca 2022 r. ww. pełnomocnik wniósł o wszczęcie postępowania legalizacyjnego uproszonego, która to procedura wprowadzona została ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. W ramach tej procedury ustawodawca wprowadził możliwość legalizacji samowoli budowlanych zrealizowanych ponad 20 lat temu w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Przytaczając treść art. 25 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, organ stwierdził, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r. prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed nowelizacji. Przy czym na mocy art. 32 ustawy zmieniającej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, (tzn. ustawy Prawo budowlane), w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Z powołanego przepisu, wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, w sprawie których wszczęto i nie zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej postępowań administracyjnych, czy też jeśli przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano decyzje o nakazie ich rozbiórki. Wobec tego przyjmuje się, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego mogą znaleźć zastosowanie. Zdaniem organu, ograniczenie w tym zakresie wynika jedynie z art. 49f ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli termin co najmniej 20 lat upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy zmieniającej nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wskazał, że rolą art. 49f i nast. ustawy nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano niejako "obok" postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie, które jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Dlatego - jak stwierdził organ - z przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy zmieniającej wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może zostać wszczęte pod określonymi warunkami, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu prowadzono już inne postępowanie legalizacyjne "zwykłe", co nie ma jednak zastosowania do przedmiotowej sprawy. Organ wskazał, że postępowanie, wszczęte przez PINB w powiecie głubczyckim w dniu 18 października 2018 r., dotyczy budowy obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 lipca 1997 r., a jego podstawę prawną stanowi art. 51 ustawy Prawo budowlane. W sprawie tej ustalono bowiem, że powstały obiekt - pawilon usługowo-handlowy - nie został wzniesiony samowolnie, co zobowiązywałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w myśl przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane lub też ewentualnie uproszczonego postępowania w przypadku samowoli budowlanych zrealizowanych ponad 20 lat temu. Przedmiotowy pawilon został zrealizowany, z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę, zatem procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie ma zastosowania, bowiem uproszczona procedura legalizacyjna odnosi się wyłącznie do bezprawnego wybudowania obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zatem, co do tych samych robót budowlanych zawieszenie postępowania z wniosku o uproszczoną procedurę legalizacyjną do czasu zakończenia uprzedniego postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane - zgodnie z wnioskiem strony - nie jest możliwe, gdyż instytucje te nie są stosowane zamiennie ani następczo. W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., tylko skuteczne doręczenie postanowienia stanowi warunek jego wejścia do obrotu prawnego, a co zatem idzie - wywoływania przez nie skutków prawnych. Natomiast postanowienia, które nie zostały doręczone stronie, należy traktować jako postanowienia nieistniejące. Uwzględniając powyższe organ uznał, że postanowienie z dnia 25 marca 2022 r., wobec jego niedoręczenia stronie, nie weszło do obrotu prawnego i tym samym nie wywołuje skutków prawnych. W odniesieniu do postanowienia z dnia 27 maja 2022 r., nr 26/2022, organ wskazał, że nie jest ono dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa czy wadą naruszenia prawa, z tego względu, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (ze względu na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn") nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Odmowa wszczęcia postępowania jest jedynie aktem formalnym, w którym organ nie formułuje wniosków i ocen dotyczących istoty żądania. Akt ten może być przy tym wydawany tak często jak często składany jest przez ten sam podmiot wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nawet jeśli dotyczy on tej samej sprawy i oparty jest na tych samym przesłankach, a zatem składany jest w ramach tego samego stanu faktycznego. Jeżeli zatem w sprawie stanowiącej przedmiot wniosku prowadzone jest już postępowanie administracyjne, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w trybie art. 61a K.p.a., nawet jeżeli uprzednio wydał już tego rodzaju postanowienie, które weszło do obiegu prawnego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że PINB w powiecie głubczyckim dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonał wystarczającej weryfikacji wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania oraz właściwie ocenił niemożliwość jego wszczęcia z uzasadnionej przyczyny, jaką jest prowadzenie w sprawie postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji prawidłowo uznał, że odmowa wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego pawilonu handlowo-usługowego na działce nr a, była prawnie uzasadniona.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,
2) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów,
3) art. 126 § 1 K.p.a. poprzez niezawarcie w treści postanowienia daty jego wydania,
4) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wobec stwierdzenia istnienia innych przyczyn, dla których zdaniem organu odwoławczego należało odmówić wszczęcia postępowania.
W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stawianych zarzutów powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu, co do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia opatrzonego dwiema datami - jedna data (zgodna z datą opatrzenia pisma podpisem elektronicznym) to dzień 27 maja 2022 r. generowana automatycznie przez system ePUAP i odzwierciedlająca datę sporządzenia pisma na systemowym formularzu, druga data to dzień 25 marca 2022 r. wprowadzona przez organ i umieszczona ponad sygnaturą sprawy. Zarzucił, że organ pierwszej instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie nie wgłębiając się w istotę uproszczonego postępowania legalizacyjnego i stwierdzając, że w sprawie przedmiotowej inwestycji, zlokalizowanej na tej samem posesji prowadzone jest inne postępowanie administracyjne, co przekreśla możliwość podjęcia wnioskowanego postępowania. Organ wskazał także na przepis intertemporalny, tj. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), który uniemożliwiał podjęcie wnioskowanego postępowania. Z kolei w wyniku przeprowadzenia własnej analizy organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W treści swojego rozstrzygnięcia w miejscu przeznaczonym na datę wydania wskazał, że jest to "data złożenia podpisu elektronicznego". Zdaniem skarżącego, bez użycia specjalnego oprogramowania służącego do weryfikacji podpisu kwalifikowanego nie jest możliwe ustalenie daty złożenia podpisu elektronicznego. Najprostsze darmowe narzędzie służące do odczytu plików "pdf" - Acrobat Reader - weryfikuje automatycznie poprawność złożonego podpisu. Przy czym, narzędzie to nie dysponuje możliwością ustalenia daty złożenia tego podpisu. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu pominął kwestię prowadzenia innego postępowania administracyjnego, które miałoby stanowić przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Ponadto w uzasadnieniu przeprowadził bogaty wywód, z którego wynika, że przepis intertemporalny nie może mieć zastosowania do przedmiotowej sprawy. Skoro zatem organ drugiej instancji nie podtrzymał argumentacji PINB w powiecie głubczyckim, to należy stwierdzić, że swoje rozstrzygnięcie wydał na zupełnie innej podstawie, tj. na postawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do istnienia przeszkody uniemożliwiającej podjęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, skarżący wskazał, że w dacie wydania przedmiotowego postanowienia sprawa realizacji obiektu z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projekt budowlanego nie była jeszcze ostatecznie zakończona. Rozstrzygnięcie to zostało wydane cztery dni później. Tymczasem z argumentacji zawartej przez organy obu instancji wynika, że dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego pomimo twierdzenia, że w istocie "został wybudowany całkiem inny budynek niż ten, który był zaprojektowany". W przekonaniu skarżącego, nie wystarczy dysponować jakimkolwiek pozwoleniem na budowę i budować całkiem inny obiekt, by można było uznać, iż realizuje się inwestycję w sposób, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu drugiej instancji, który z jednej strony stwierdził, że realizacja inwestycji odbyła się w czasie, gdy nie funkcjonowało w porządku prawnym pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie - w decyzji kończącej sprawę istotnego odstąpienia - wskazał, że nie ma to znaczenia, ponieważ wówczas nie istniał obowiązek uzyskania pozwolenia zamiennego i dlatego chęć dokonania zmian w realizowaniu inwestycji powodowała "konieczność uzyskania nowego pozwolenia na budowę np. dotyczącego wskazanej przez inwestora wydzielonej części (art. 33 ust. 1 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego). W przeciwnym bowiem razie inwestor nie uzyskałby pozwolenia na użytkowanie, które wydawane było przez właściwy organ" (28 strona decyzji z 24 października 2022 r.). Z powyższego, jak zauważył skarżący, można zatem wywieść wniosek, że zrealizował obecnie istniejący obiekt bez pozwolenia na budowę, a nie w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Końcowo skarżący wskazał, że realizując obiekt przed grudniem 1997 r. (przepis art. 36a dodany do Prawa budowlanego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. [Dz. U. nr 111, poz. 726] i wszedł w życie 24 grudnia 1997 r.), w sposób inny niż określono w zatwierdzonym projekcie budowlanym, dokonał realizacji obiektu bez pozwolenia na budowę, albowiem - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie uzyskał nowego pozwolenia na budowę. Tym samy, jeżeli nie dysponował nowym pozwoleniem na budowę, to uznać należało, że realizował inwestycję bez pozwolenia na budowę, a to dowodzi istnienia przesłanki do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję (postanowienie) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. i art. 120 P.p.s.a. skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwym w sprawie jest, że skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, w dniu 15 marca 2022 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, dotyczącego budowy pawilonu usługowo-handlowego w miejscowości N. na działce o nr ewid. a (poprzedni nr działki b). Poza sporem jest również, że nadzór budowlany prowadzi z urzędu postępowanie w sprawie, jak to określił organ odwoławczy "nieprawidłowości powstałych przy budowie" przedmiotowego pawilonu, które zostało wszczęte w październiku 2018 r. i zawisło pod numerem [...], a które nie zostało zakończone.
W sprawie sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organy dokonały prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów art. 49f Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nadal zwanej ustawą zmieniającą oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej nadal K.p.a., orzekając o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.
Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania podmiotowe i przedmiotowe, tj. "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania pierwszej z przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04 - dostępne CBOiSA – www.orzeczenia,nsa.gov.pl). W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, dostępne CBOiSA). Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący był legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zatem ocenie organu podlegało wystąpienie bądź nie w sprawie przesłanek przedmiotowych, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a.
Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, albo zapadło już w takiej sprawie rozstrzygnięcie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające lub powołuje się na ocenę dowodów zgromadzoną w innym toczącym się postępowaniu, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11; WSA w Krakowie z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/1; wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 700/18). Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wyłącznie wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenia podania (wniosku).
W przedmiotowej sprawie, organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 25 i art. 32 ustawy zmieniającej. Jednakże wskazał, podobnie jak organ pierwszej instancji, że w sprawie obiektu objętego wnioskiem prowadzone jest przez PINB w powiecie głubczyckim, wszczęte 18 października 2018 r., postępowanie dotyczące jego budowy w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a jego podstawą jest art. 51 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że obiekt objęty wnioskiem o uproszczone postępowanie legalizacyjne nie został wzniesiony samowolnie. To prowadzone postępowanie nie zostało zakończone – nawet na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, co uprawnia stwierdzenie, że nadal sporna i wątpliwa jest kwestia wybudowania spornego obiektu. Tylko ostateczne i prawomocne decyzje organu nadzoru budowlanego pozwalają na przyjęcie, że prawne unormowanie praw i obowiązków strony nie ulegnie zmianie na jej niekorzyść (zasada trwałości decyzji administracyjnych). W orzecznictwie przyjmuje się, że przymiot prawomocności decyzji przysługuje tylko takiej decyzji, która utrzymana została w mocy przez sąd administracyjny albo nie została zaskarżona w ustawowym terminie (art. 16 § 3 K.p.a.). Z przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów ustawy zmieniającej wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu budowlanego prowadzono już postępowanie legalizacyjne, tzw. "zwykłe". (art. 48 ust. 1, art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego i art. 32 ustawy zmieniającej). Zatem w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie pod określonymi warunkami.
W dalszej kolejności wskazać należy na istotną kwestię, a związaną z datą powstania obiektu budowlanego, a ściślej mówiąc obowiązku precyzyjnego określenia przez organ nadzoru tej daty. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętego przez organy reżimu prawnego, który ma zastosowanie w sprawie. Ponadto, wobec podniesionego przez organy nadzoru budowlanego, a zwłaszcza organ drugiej instancji stwierdzenia, że co do obiektu objętego wnioskiem o uproszczone postępowanie legalizacyjne toczy się postępowanie, które zakwalifikowało roboty budowlane zrealizowane przy budowie spornego obiektu jako istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 lipca 1997 r., wymagało ostatecznego przesądzenia czy w istocie obiekt ten lub jego część nie powstała w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), na co nota bene wskazuje skarżący w skardze. Powyższe zatem wymagało poczynienia jednoznacznych ustaleń czy w sprawie mamy bądź nie do czynienia z samowolnym wybudowaniem obiektu bądź jego części bez pozwolenia na budowę czy też z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, jak wydaje się przyjmować organ w prowadzonym postępowaniu. Ustalenia zaś w tym zakresie mogą być czynione jedynie w ramach postępowania administracyjnego. Samo legitymowanie się przez stronę pozwoleniem na budowę nie oznacza przyjęcia a priori, że obiekt budowlany powstał na podstawie pozwolenia na budowę.
W przedmiotowej sprawie zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należało kwestię czy dopuszczalne jest stosowanie procedury legalizacyjnej uproszczonej, która uregulowana jest w art. 49f Prawa budowlanego w odniesieniu do powstałego obiektu w stosunku, do którego wszczęto przed 19 września 2020 r. postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.
Reasumując, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować żadnych wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Przypomnieć należy, że w istocie organy obu instancji takie wnioski sformułowały w swoich rozstrzygnięciach. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak też wyroki WSA: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11; z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11; z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/02; z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12; z dnia 17/10.2012 r., sygn. akt II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16; z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15 - dostępne CBOiSA). W stanie faktycznym i prawnym muszą zachodzić oczywiste i dostrzegalne już na etapie wstępnym przyczyny, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.
Odnośnie do zarzutu wydania dwukrotnie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (25 marca 2022 r. i 27 maja 2022 r.) z wniosku skarżącego Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.
Odnośnie zaś do braku oznaczenia w sposób wyraźny daty wydania zaskarżonego postanowienia i określenia jej jako daty złożenia podpisu elektronicznego stwierdzić należy, że data wydania postanowienia (decyzji) jest istotnym jego elementem, gdyż pozwala ustalić, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie. Jednakże wprawdzie zaskarżone postanowienie nie wskazuje wprost daty jego wydania, ale dokonuje jej określenia z odwołaniem się do złożenia podpisu elektronicznego. Data decyzji może być naniesiona w dowolny sposób, a jej brak nie pozbawia pisma waloru decyzji (postanowienia). W przedmiotowej sprawie została ona określona poprzez datę czynności złożenia podpisu elektronicznego, a więc została zawarta w treści dokumentu.
Dostrzegając powyższe, nie przesądzając wyników postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podniesionych powyżej.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. – zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania .
Wskazania do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do zgodnego z przedstawioną wykładnią zastosowania bądź nie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 49f Prawa budowlanego.