II SA/OP 341/22

II SA/Op 341/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. T. i T. T. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 października 2022 r., nr 180/2022, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 19/22, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących H. T. i T. T. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 grudnia 2021 r., nr WIB.4002-75/21, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr a, k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...] w O.
Następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 19/22, PINB - działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z poźn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2022 r. poz. 2000]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. budowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w trackie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2021 r. ustalił, iż na działce nr a P. K. (zwany dalej inwestorem) wykonał w maju 2020 r. obiekt budowlany o powierzchni 13,16 m² o konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową. Obiekt składa się z części - pomieszczenia osłoniętego ścianami z desek o szerokości ok. 10 cm i części nieosłoniętej. Poszycie z blachy trapezowej oparte jest na 5 krokwiach drewnianych o przekroju 9 x 4,5 cm i na obwodzie na belkach drewnianych o tym samym przekroju. Słupy drewniane opierają się o betonową wylewkę o grubości od 7 do 9 cm za pomocą stalowych obejm, zakotwionych przy pomocy przyspawanych blach czterema kołkami rozporowymi fi 10 mm. Dach posiada od strony budynku rynnę stalową i rurę spustową. Działka nr a stanowi współwłasność właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. Z kolei w trakcie oględzin w dniu 18 stycznia 2022 r. organ dodatkowo ustalił, że w wyodrębnionej części obiektu ściana, w której znajdują się drzwi jest pełna. Ściana prostopadła od strony podwórka jest ażurowa o prześwitach o szerokości 9 x 4 cm i w górnej części o szerokości 16 do 24 cm. Natomiast ściana prostopadła do ściany z drzwiami posiada prześwit w górnej części o szerokości 24-34 cm. Podobnie ściana od strony działki nr b posiada prześwit w górnej części o szerokości 34 cm. Na podstawie tych ustaleń organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest wiatą, a nie budynkiem. Ponadto uznał, że obiekt nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania terenów budownictwa mieszkaniowego dzielnicy [...] w O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia [...] Nr [...] PINB odnotował też, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Podał również ogólnie, jak należy rozumieć pojęcie wiaty i budynku, a także wyjaśnił, iż budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m² nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Stąd - wedle organu - prowadzone postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć je na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
W jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji H. T. i T. T. (zwani dalej skarżącymi) podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości, na której został wybudowany sporny obiekt budowlany. Podkreślili, że w dniu kontroli obiekt miał ściany w pełni zabudowane, a później zdemontowano w nich tylko kilka desek, co jednak nie powinno zmienić oceny, że jest to budynek gospodarczy, który nie posiada co najmniej jednej ściany otwartej i który posiada drzwi wejściowe zamykane na kłódkę. Akcentowali skarżący, że postępowanie toczyło się w sprawie budowy, czyli stanu zastanego podczas kontroli, a wówczas nie było wiaty i dlatego nie można stosować przepisów odnoszących się do wiat. Ponadto zarzucili, że organ stosował przepisy wybiórczo i nie wziął pod uwagę art. 4 Prawa budowlanego, choć inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezasadnie też organ odesłał skarżących na drogę postępowania cywilnego. Ponadto PINB nie uwzględnił art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, pomimo że inwestorzy ogrodzili jakiś obszar odgrodzeniem powyżej 2,2 m. Dalej nie zgodzili się skarżący z twierdzeniem organu, że po nowelizacji Prawa budowlanego budowa wolnostojących wiat nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wyrazili też wątpliwości co do przyjętej daty wykonania obiektu. Natomiast analizując orzecznictwo powołane przez organ oraz inne wyroki sądów administracyjnych, doszli do przekonania, że sporny obiekt jest budynkiem, a nie wiatą i jest on trawle związany z gruntem. Budynek ten ma charakter gospodarczy, bo służy właśnie takim celom. Przechowuje się w nim rowery, narzędzia np. grabie, łopaty. Końcowo skarżący jeszcze raz podnieśli, że organ powinien zacząć postępowanie od sprawdzenia, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB powinien również sprawdzić kwalifikacje i uprawnienia osób odpowiedzialnych za prawidłowy przebieg robót. W konsekwencji, zdaniem skarżących, doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego i art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.
W uzupełnieniu odwołań skarżący zarzucili, że naruszono ich prawa jako stron postępowania, bo przed wydaniem decyzji nie zostali zawiadomieni o zakończeniu postepowania i o możliwości odniesienia się do zgromadzonych dowodów.
W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) decyzją z dnia 6 października 2022 r., nr 180/2022, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, że niezaprzeczalnie obiekt wykonano w maju 2020 r., a następnie pomiędzy 9 listopada 2021 r. i 17 stycznia 2022 r. dokonano demontażu kliku desek w trzech przegrodach, powodując powstanie prześwitów. Dalej organ przedstawił opis spornego obiektu i wywodził, że niewątpliwie jest to obiekt o konstrukcji lekkiej, z dachem płaskim, jednak obudowanie tego obiektu w części, a tym samym wydzielenie tej części z przestrzeni deskami o ażurowych prześwitach nie pozwala zakwalifikować go w całości jako wiaty. Zdaniem organu odwoławczego obudowaną część obiektu można zakwalifikować jako altanę, bowiem spełnia definicję obiektu służącego utrzymaniu porządku (przechowywaniu narzędzi ogrodniczych i sprzętu ogrodniczego), jak również rekreacji i wypoczynkowi (przechowywaniu sprzętu sportowego, rekreacyjnego i wypoczynkowego). Przedstawiając słownikową definicję altany, organ podniósł, że altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach. Dowodził również, że przedmiotowa obudowana część obiektu jest altaną o powierzchni zabudowy do 35 m², której to budowa zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane, czyli art. 29 ust. 2 pkt 3, nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. OWINB uznał, że w rozpoznawanej sprawie wymóg, aby łączna liczba tych obiektów (altan) na działce nie przekroczyła dwóch na każde 500 m² powierzchni działki jest spełniony, ponieważ - jak wynika z akt, a także z mapy na geoportal.gov.pl - na ww. działce znajduje się wyłącznie jeden taki obiekt. Organ wyjaśnił, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowalnym, obowiązujące w trakcie budowy obiektu, czyli w maju 2020 r., które dla przedmiotowej altany (do 35 m²) nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Stąd w okolicznościach sprawy, wedle organu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym w sprawie legalnie posadowionego obiektu organy nadzoru na mają uprawnień do podejmowania działań, w tym do badania posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kwestii zarzucanego naruszenia art. 10 K.p.a. organ argumentował, że strony były informowane o wszczętym postępowaniu, a także o terminie oględzin. Nadto skarżący w pisemnych wystąpieniach, co potwierdzili w odwołaniu, zawierali swoje stanowiska w prowadzonym przez organ postępowaniu. Wyjaśnił też organ, że zdjęcie przez inwestorów desek z obudowanej części obiektu nie miało wpływu na dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację tego obiektu jako altany. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez organ powiatowy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego OWINB uznał, że organ powiatowy prawidłowo umorzył prowadzone postępowanie, bowiem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn faktycznych.
W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie następujących przepisów:
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności skarżących polegające na zaaprobowaniu przez organy administracji samowolnego wzniesienia na terenie nieruchomości stanowiącej współwłasność inwestora i skarżących budynku z naruszeniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez usytuowanie tego budynku na nieruchomości, którą inwestor nie ma prawa samodzielnie dysponować na cele budowlane,
- art. 4 Prawa budowlanego z uwagi na niewykazanie przez inwestora prawa do samodzielnego dysponowania działką nr a na cele budowlane, a także ograniczenie w stopniu istotnym sposobu korzystania przez pozostałych współwłaścicieli z przedmiotu współwłasności,
- art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że inwestor miał prawo wznieść budynek na gruncie, który stanowi przedmiot współwłasności inwestora i osób trzecich, podczas gdy wzniesienie takiego budynku stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i w konsekwencji braku zgody pozostałych współwłaścicieli, inwestor nie miał prawa swobodnie dysponować działką nr a na cele budowlane,
- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wzniesiony przez inwestora obiekt budowlany nie jest budynkiem, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i tak wygląda budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, a to co organ administracji określił jako wiatę stanowi jedynie część tego budynku,
- art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że obiekt wniesiony przez inwestora na działce nr a jest wiatą i nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, podczas gdy już sam ogląd budynku i jego konstrukcja oraz przeznaczenie prowadzą do jednoznacznego wniosku, że sporny budynek nie jest wiatą, ale budynkiem gospodarczo-rekreacyjnym, na który składa się zabudowana i zamykana drzwiami część gospodarcza oraz część rekreacyjna stanowiąca rodzaj zadaszonego tarasu,
- art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a-c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że sporny obiekt jest wiatą i nie wymaga nie tylko pozwolenia na budowę, ale nawet zgłoszenia właściwemu organowi, choć bez względu na to, czy obiekt jest wiatą czy wolno stojącym budynkiem gospodarczym, jego budowa wymagała zgłoszenia do właściwego organu, a nadto jego wzniesienie przez jednego współwłaściciela uniemożliwia legalne wzniesienie takich budynków przez pozostałych współwłaścicieli działki nr a i tym samym stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd tą nieruchomością,
- art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że prace elewacyjne związane z wymianą okien obejmującą zmianę kształtu otworów okiennych i całkowite zamurowanie jednego okna nie stanowią przebudowy.
W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracji ponownego rozpoznania sprawy. Domagali się również obciążenia organu kosztami postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przypomnieli, że już w odwołaniu obszernie argumentowali, iż sporny obiekt nie jest wiatą, lecz budynkiem, którego wzniesienie wymagało wcześniejszego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego. W odwołaniu wskazali również, że inwestorzy nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane, co sprawia, że przedmiotowy budynek powstał sprzecznie z przepisami Prawa budowlanego. Jednak do tych kwestii organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się merytorycznie. Zdaniem skarżących decyzja organu odwoławczego rażącą narusza prawo i ich interes. W tym zakresie powołali się na art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, podkreślając, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badać kwestie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszej części skargi skarżący podnieśli, że stanowisko organów, iż w sprawie mamy do czynienia z wiatą stanowi obrazę art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ wzniesiony przez inwestorów obiekt jest niewątpliwie budynkiem gospodarczo-rekreacyjnym, na który składa się zabudowana i zamykana drzwiami część gospodarcza, oraz część rekreacyjna stanowiąca rodzaj zadaszonego tarasu. Budynek ten jest trwale związany z gruntem, wzniesiono go na betonowej wylewce, składa się z części gospodarczej ograniczonej z czterech stron ścianami i zamykanej na drzwi z kłódką oraz zadaszonej, a także z części rekreacyjnej, stanowiącej rodzaj zadaszonego tarasu, przy czym część gospodarcza i rekreacyjna nakryte są wspólnym dachem. Wedle skarżących bez znaczenia dla oceny charakteru przedmiotowego budynku pozostaje fakt, że na potrzeby kolejnych oględzin inwestorka zdemontowała część desek tworzących ściany budynku gospodarczego. Chybione są też ustalenia organów administracji, zgodnie z którymi trwałe związanie budynku z gruntem ma wykluczać fakt, że inwestorka wykonała betonową wylewkę znacznie wcześniej od wzniesienia ścian i zadaszenia budynku. W opinii skarżących zaniechanie zgłoszenia przez A. K. budowy na działce wolno stojącego budynku gospodarczo-rekreacyjnego do właściwego organu skutkowało brakiem kontroli legalności tej inwestycji, a umorzenie przez PINB opisanej samowoli prowadzi do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych przez inwestorkę z naruszeniem prawa własności osób trzecich (skarżących) oraz stawia inwestora realizującego samowolę wykonawczą w sytuacji korzystniejszej od inwestora, który realizowałby zabudowę działki nr a ze wszystkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Ponadto budowa spornego budynku istotnie ogranicza swobodne użytkowanie nieruchomości wspólnej przez pozostałych współwłaścicieli. Końcowo skarżący wskazali na sprzeczność kwestionowanej decyzji z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że przeprowadzone przez A. K. prace elewacyjne związane z wymianą okien obejmującą zmianę kształtu otworów okiennych i całkowite zamurowanie jednego okna nie stanowią przebudowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2023 r. A. K. i P. K., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi, uznając za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że wzniesiony przez nich obiekt stanowi altanę ogrodową, na wykonanie której nie było i nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Uczestnicy odwołali się do orzecznictwa sądowego, w którym przyjmuje się, że pod pojęciem altany należy rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i przechowywania oraz ochrony przed warunkami atmosferycznymi rzeczy, np. służących do utrzymania porządku w ogrodzie. Sporny obiekt spełnia zatem wszystkie elementy powyższej definicji i wpisuje się w funkcję altany. Co więcej, prawidłowo ustalono, że powierzchnia zabudowy altany nie przekracza 35 m² i jest to jedyna altana wykonana na powierzchni analizowanej działki. Ponadto uczestnicy za chybioną i bezzasadną uznali argumentację skargi. Wskazali też na trwający między nimi a skarżącymi spór co do korzystania ze współwłasności nieruchomości, który to spór ma charakter wyłącznie cywilny, co potwierdza przywołane w piśmie orzecznictwo sądowe. W kwestii kwalifikacji spornego obiektu podnieśli jeszcze, że skarżący błędnie uznają go za budynek gospodarczy. W tym zakresie wskazali na pojęcie budynku gospodarczego zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.) i wywodzili, że dla klasyfikacji obiektu jako gospodarczego decydująca jest jego podstawowa funkcja, gdyż definicja budynku gospodarczego wskazuje, iż jest to budynek zasadniczo przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania różnego rodzaju narzędzi i sprzętów. Natomiast samo przechowywanie w takim obiekcie sprzętu, np. ogrodniczego, nie dowodzi jego funkcji jako obiektu gospodarczego. Tymczasem sporny obiekt nie służy do wykonywania jakichkolwiek prac warsztatowych i jego podstawowa funkcja oraz przeznaczenie są całkowicie odmienne od funkcji gospodarczej. Dostrzegli również uczestnicy postępowania, że kwestia legalności prac elewacyjnych na budynku mieszkalnym jest przedmiotem odrębnego postępowania, które zawisło przed PINB pod sygn. akt [...].
Na rozprawie pełnomocnik skarżących złożył wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność jego mandantów, którzy - jak podniósł - z niewiadomych przyczyn nie stawili się na rozprawę, a pełnomocnik ma wiedzę, że chcieli w niej uczestniczyć. Dodał, że posiada też informację, iż ostatnio, tj. w ostatnich 10 dniach, skarżąca przebywała w szpitalu, a skarżący opiekuje się mamą. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o nieuwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy. W związku z tym pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko i wywody skargi. Z kolei pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2023 r. Domagał się również zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWINB z dnia 6 października 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 31 stycznia 2022 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a., o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr a przy ul. [...] w O. Odnotowania też wymaga, że organ pierwszej instancji uznał obiekt objęty kontrolą za wiatę. Natomiast organ odwoławczy nie zgodził się z tą oceną, podkreślając, iż obudowanie części obiektu ścianami o ażurowych prześwitach nie pozwala zakwalifikować w całości tego obiektu jako wiaty.
W ocenie Sądu zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do wystąpienia przesłanek do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego jest przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i sferze prawnej. Ponadto uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe.
Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.
W przekonaniu Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy.
W pierwszym rzędzie stwierdzić jednak trzeba, że organ odwoławczy wyraził prawidłowe stanowisko, iż sporny obiekt budowlany nie stanowi wiaty. Jak słusznie zauważył OWINB, w przepisach Prawa budowlanego i wykonawczych przepisach techniczno- budowlanych pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane. Jednakże zarówno w praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany - ale nie ze wszystkich stron, a maksymalnie z trzech stron (nie jest obiektem zamkniętym), której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2129/20; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 448/22, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem z przyjętych ustaleń organu odwoławczego wynika w sposób nienasuwający wątpliwości, że sporny obiekt jest obudowany z każdej strony deskami, co uniemożliwia jego zakwalifikowanie jako wiaty. Pozostawienie zaś szczelin między deskami nie powoduje, że obiekt ten nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Poza tym istniejące pomiędzy deskami szczeliny są na tyle małe, że ścianie tej bliżej jest do ściany pełnej niż typowej ściany ażurowej.
Organ odwoławczy przyjął natomiast, że "obudowana część obiektu" stanowi altanę, bowiem spełnia definicję obiektu służącego utrzymaniu porządku (przechowywaniu narzędzi ogrodniczych i sprzętu ogrodniczego), jak również rekreacji i wypoczynkowi (przechowywaniu sprzętu sportowego, rekreacyjnego i wypoczynkowego). W ocenie Sądu tak dokonana przez organ drugiej instancji kwalifikacja omawianego obiektu jest niezrozumiała. Nie wiadomo bowiem, dlaczego organ dokonał podziału tego obiektu, który przecież jest jedynym obiektem pod względem konstrukcyjnym i składa się z części obudowanej oraz części nieosłoniętej. OWINB wyraźnie jednak skupił się tylko na części obudowanej i w tym zakresie wyraził pogląd, że mamy do czynienia z altaną. Brak natomiast jakiegokolwiek stanowiska organu co do części pozostałej i przyjętej przez organ kwalifikacji obiektu jako całości. Poza tym twierdzenie organu odwoławczego o przechowywaniu w części obudowanej narzędzi, sprzętu ogrodniczego czy sportowego, rekreacyjnego i wypoczynkowego - o ile jest to twierdzenia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy, a nie tylko ogólne wywody - nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym opisanym w zaskarżonej decyzji. Wobec braku ustaleń organów obu instancji w tym zakresie nie jest więc możliwe określenie funkcji, jaką spełnia obiekt, a jest to kwestia, która może mieć wpływ na jego prawidłową kwalifikację. Organy obu instancji nie odniosły się również dostatecznie do istotnych elementów ocenianego obiektu umożliwiających dokonanie prawidłowej kwalifikacji, takich jak sposób powiązania z gruntem. Zgodnie z art. 3 pkt 2 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/18). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Istnienie tradycyjnie wykonywanych fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych. Podkreśla się również, że fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, w związku z czym zastosowanie każdego rozwiązania technicznego przenoszącego obciążenie z obiektu na grunt i zapobiegające jego osiadaniu na gruncie oraz pełniącego funkcję niwelującą zmienny poziom terenu pozwala tak ustabilizowany obiekt, którego konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, traktować jako spełniający definicję art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 117/20 i powołane tam orzecznictwo). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tej materii i nie wyjaśniły dokładnie, w jaki sposób sporny obiekt jest posadowiony oraz czy wspomniana przez organ pierwszej instancji betonowa wylewka stanowi rodzaj fundamentu. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tych wszystkich opisanych wyżej okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnej kwalifikacji wykonanego obiektu ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania.
Ponadto stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy, który ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co wiąże się z obowiązkiem m.in. rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań stron oraz ustosunkowania się do nich, nie poddał ocenie w uzasadnieniu decyzji twierdzeń skarżących, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym. Nie sposób nie dostrzec, że skarżący w odwołaniu obszernie argumentowali to stanowisko i wskazywali na cechy obiektu, które - ich zdaniem - przesądzają o konieczności uznania zrealizowanego przez inwestora obiektu za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy do tej kwestii merytorycznej o istotnym znaczeniu dla niniejszej sprawy nie odnieśli się. PINB jedynie ogólnie wskazał na rozumienie pojęcia "budynek", lecz bez odniesienia się do ustaleń faktycznych sprawy. W rezultacie organy obu instancji uznały w sposób nieuprawniony, bo bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
Wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dotyczących kwalifikacji spornego obiektu rozważanie przez Sąd kwestii zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego na tym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Jednakże już teraz należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia nie były jedynymi, jakich dopuścił się organ drugiej instancji. Sąd dostrzegł bowiem, że OWINB nie odniósł się do zgodności obiektu objętego kontrolą z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, co dodatkowo uzasadnia stanowisko o naruszeniu przez ten organ art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu opisane wyżej wadliwości i konieczność przeprowadzenia ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornego obiektu prawidłowego trybu postępowania określonego przepisami Prawa budowlanego, stanowi przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Jak wyjaśniono wcześniej, w zaskarżonej decyzji (także w decyzji organu pierwszej instancji) nie wytłumaczono w sposób zrozumiały przyjętej kwalifikacji spornego obiektu, a poczynione przez organ ustalenia faktyczne są niewystarczające dla uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. Podkreślić również warto, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz poszukiwania podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.
Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu ocenianych decyzji - w sposób dostateczny - kwalifikacji przedmiotowego obiektu, z pominięciem przy tym okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Powtórzyć zatem przyjdzie, że z tego powodu zbędne stało się badanie zasadności dalej idących zarzutów zawartych w skardze. Podobnie niecelowe było również odnoszenie się do argumentacji przedstawionej przez uczestników postępowania.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się solidarnie uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W tym miejscu odnotować trzeba, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei art. 200 P.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ustawa P.p.s.a nie zawiera natomiast przepisu, który stanowiłby podstawę żądania zwrotu kosztów postępowania dla uczestników postępowania. Uczestnikom postępowania nie przysługuje więc zwrot kosztów postępowania sądowego, bez względu na jego wynik, stąd żądanie pełnomocnika uczestników postępowania zgłoszone w tym zakresie nie mogło zostać uwzględnione.
Ponadto wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy, o co wnioskował pełnomocnik skarżących. Stosownie do treści art. 109 P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Analizując uzasadnienie wniosku o odroczenie rozprawy, w tym podniesiony argument o chęci uczestniczenia skarżących w rozprawie i pobycie skarżącej w szpitalu (w ostatnich dziesięciu dniach), Sąd doszedł do przekonania, że nie wystąpiła żadna sytuacja wymieniona w przywołanym przepisie. W szczególności Sąd miał na uwadze, że skarżący są reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, a informacja o chorobie czy pobycie w szpitalu (i to w dniu rozprawy) nie została w jakikolwiek sposób uprawdopodobniona.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.