II SA/Op 34/22

II SA/Op 34/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146, art. 200 w zw. z art. 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 2 pkt 8, pkt 12 i pkt 21, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3, art. 32, art. 32a ust. 1, art. 33 ust. 1, ust. 3, ust. 3a, art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5, art. 46a, art. 46b pkt 5 i pkt 6
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 2021 poz 861
par. 5 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 92, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. J. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. J. na działanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu w przedmiocie nałożenia kwarantanny w okresie od 29 listopada do 6 grudnia 2021 r. 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz skarżącej H. J. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. J. – reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego S. J. (dalej zwaną też "skarżącą"), jest działanie - czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (zwanego dalej też "PPIS w Opolu" lub "PPIS"), polegające na nałożeniu na skarżącą kwarantanny w okresie od dnia 29 listopada do dnia 6 grudnia 2021 r.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W związku z potwierdzonym przypadkiem zakażenia SARS-CoV-2 na terenie Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w O. (zwanej dalej Szkołą), pismem z dnia 29 listopada 2021 r. PPIS w Opolu nakazał przekazanie tej informacji rodzicom/opiekunom dzieci/uczniów, które miały kontakt z osobą zakażoną. Wniósł też o informację zwrotną, czy wszystkie osoby zostały powiadomione o zaistniałej sytuacji.
Powołując się na art. 33 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o chorobach zakaźnych" oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861, z późn. zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem", a także wywiad epidemiologiczny przeprowadzony przez pracownika organu z przedstawicielem placówki oraz uzgodnioną w jego wyniku listę osób narażonych na zakażenie przez bezpośredni kontakt z zakażoną osobą, który miał miejsce ostatni raz w dniu 26 listopada 2021 r. organ sanitarny podał, że na osoby z klasy [...], nałożona została kwarantanna, która obowiązuje od następnego dnia po dniu narażenia, tj. od 27 listopada do 6 grudnia 2021 r.
Poinformował, że formalnie kwarantanna rozpoczyna się w dniu 29 listopada 2021 r. (tj. z chwilą uzyskania przez Stację Sanitarno-Epidemiologiczną informacji o osobie zakażonej) i trwa do ww. terminu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną SARS-CoV-2 informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Jednocześnie kwarantanna nie dotyczy: osób w pełni zaszczepionych, osób które zakończyły hospitalizację, odbywanie izolacji lub izolacji w warunkach domowych z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem Sars-CoV-2 nie później niż 6 miesięcy od dnia uzyskania pozytywnego testu przez daną osobę.
Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. rodzice skarżącej – S. J. i T. J., wystąpili do PPIS o:
1. niezwłoczne przesłanie na wskazany adres decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku kwarantanny, stosownie do dyspozycji przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a pkt 3 ustawy o chorobach zakaźnych bądź ewentualnie, w razie braku wydania decyzji lub w zakresie, którego nie będzie ww. decyzja wyjaśniać - uzasadnienie faktyczne i prawne podjętej decyzji;
2. wydanie na podstawie art. 217 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenia zawierającego urzędowe potwierdzenie lub wyjaśnienie wskazanych okoliczności i faktów:
- kiedy dokładnie (data, godzina) i w oparciu o jakie informacje/dane, w stosunku do ich dziecka zostało wszczęte dochodzenie epidemiologiczne, stosownie do dyspozycji art. 32 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych;
- pod jaką sygnaturą była prowadzona sprawa dotycząca wskazanego wyżej dochodzenia epidemiologicznego i jaka jest dokładna treść tej metryki, stosownie do przepisów art. 66a § 1 i § 2 K.p.a.;
- jakie konkretnie czynności zostały podjęte przez organ inspekcji sanitarnej oraz jakie poczyniono ustalenia w ramach dochodzenia epidemiologicznego, w kontekście ustalenia rzeczywistej styczności skarżącej ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, tj. z osobą zarażoną wirusem SARS-CoV-2;
- kiedy dokładanie (data i godzina), w jakiej formie i przez kogo (podanie daty, numeru porządkowego i zakresu upoważnienia do działania w imieniu organu) o wszczęciu ww. postępowania epidemiologicznego został powiadomiony dyrektor Szkoły, do której uczęszcza ich dziecko;
- kiedy dokładnie i w jaki sposób dane osobowe dziecka zostały przekazane do organu inspekcji sanitarnej;
- kiedy i w jakiej formie organ inspekcji sanitarnej wykonał wobec nich obowiązek informacyjny wynikający z art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie ochrony danych osób fizycznych, w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych);
- czy, a jeśli tak, to kiedy została wydana decyzja o skierowaniu ich dziecka na kwarantannę, ze wskazaniem numeru decyzji (jeżeli wraz z żądanym zaświadczeniem zostanie doręczona przedmiotowa decyzja - zgodnie z pkt 1 niniejszego wniosku, punkt ten należy w zaświadczeniu pominąć).
Odpowiadając na powyższe, pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. (doręczonym 7 grudnia 2021 r.), PPIS w Opolu poinformował S. J. i T. J., że zgodnie z § 5 rozporządzenia w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. W przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne w zakresie wynikającym ze specyfiki rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2, w związku z tym została podjęta decyzja o nałożenie kwarantanny na osoby z kontaktu. Z kolei udostępnianie informacji zawartych w punkcie II pisma dotyczących stanu zdrowia osób trzecich i innych nie jest możliwe, ponieważ byłoby to naruszeniem art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych.
Pismem z dnia 31 grudnia 2021 r., przesłanym przesyłką pocztową w tym samym dniu bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. J. - działając jako przedstawiciel ustawowy H. J., wniosła skargę na dwukrotne nałożenie przez organ inspekcji sanitarnej obowiązku kwarantanny na jej córkę H. J., odpowiednio w dniach od 29 listopada do 6 grudnia 2021 r. oraz od dnia 11 do 17 grudnia 2021 r.
Powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przekazał w dniu 5 stycznia 2022 r. do PPIS w Opolu (II DK/Op 1/22), w celu nadania jej prawidłowego biegu, informując o obowiązku jej zwrotu przez organ w terminie 30 dni wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi.
Po dokonaniu zwrotu skargi do Sądu, skarga na nałożenie obowiązku kwarantanny w dniach od 29 listopada do 6 grudnia 2021 r. została wpisana do repertorium sądowego pod sygn. akt II SA/Op 34/22, a sprawa ze skargi na nałożenie obowiązku kwarantanny od dnia 11 do 17 grudnia 2021 r. została wyłączona do osobnego rozpoznania pod sygn. akt II SA/Op 35/22.
W skardze, kwestionując nałożenie obowiązku kwarantanny od dnia 29 listopada do 6 grudnia 2021 r. strona skarżąca zarzuciła organowi inspekcji sanitarnej naruszenie:
- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności rzekomej styczności córki z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2;
- art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się małoletniej po terytorium RP i uczęszczania do Szkoły;
- art. 32 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych oraz nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych, którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19, nieznajdującej się w wykazie szczepień obowiązkowych.
Stosownie do sformułowanych zarzutów przedstawiciel ustawowy wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie, że nałożenie kwarantanny było pozbawieniem prawa do swobodnego poruszania się oraz pozbawieniem zdrowej córki kontaktu z rówieśnikami i możliwości korzystania z płatnych lekcji [...].
W uzasadnieniu skargi S. J. wyjaśniła, że w dniu 29 listopada 2021 r. wychowawca klasy, do której uczęszcza jej córka poinformował ją poprzez wiadomość w e-dzienniku o nałożeniu obowiązku kwarantanny w związku z tym, że jeden z nauczycieli w świetlicy uzyskał pozytywny wynik testu na SARS-CoV-2. Tego samego dnia otrzymała kolejną wiadomość od wychowawcy z Informacją z Sanepidu. Jak podkreśliła nie ma jednak żadnego dowodu na to, że jej córka miała styczność z osobą zakażoną, tym bardziej, że przestrzegane są zasady reżimu sanitarnego, nauczyciele stosują dystans i nie zbliżają się do uczniów, a rodzice nie wchodzą do świetlicy.
W sumie, w 2021 r. córka została zamknięta w domu już 3 razy, przy czym nie wykazywała żadnych objawów choroby a wykonany w domu test PCR był ujemny. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne matka skarżącej wywodziła, że organy nie mogą dowolnie nałożyć kwarantanny w każdej sytuacji, w oderwaniu od stanu faktycznego lub nieustalonego stanu faktycznego w określonym przypadku. Nie można też zgodzić się z tym, że przepisy § 5 i § 8 stosowanego rozporządzenia są wystarczającą podstawą do nałożenia na córkę obowiązku kwarantanny oznaczającej zakaz opuszczania miejsca zamieszkania i przemieszczania się. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, podstawą do wydania rozporządzenia mają być dane przekazane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów, których to danych nie zebrano. Nawet jednak zakładając, że Rada Ministrów wydając rozporządzenie dysponowała odpowiednimi danymi, o których mowa w art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, to i tak należy zauważyć, że zapis rozporządzenia stanowiący o niewydawaniu decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny nie znajduje żadnego umocowania w ustawie, a co więcej, jest z nią w sposób oczywisty sprzeczny (w tym z art. 33 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz art. 104 § 1 K.p.a.). Ponadto, brak jest podstaw do różnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych przez nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19, która to choroba nie znajduje się w wykazie szczepień obowiązkowych. W szczególności, różnicowanie takie nie wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 46a - 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.
Powołując się na poglądy Trybunału Konstytucyjnego matka skarżącej podniosła również, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, a do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji.
Przede wszystkim jednak, jak podkreśliła należy zwrócić uwagę, na art. 31 ust. 3 in principio Konstytucji RP, zgodnie z którym nałożenie obowiązku kwarantanny w oparciu o rozporządzenie należy uznać za bezskuteczne.
W odpowiedzi na skargę PPIS w Opolu stwierdził, że skarga jest bezzasadna i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że kwarantanna została nałożona ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, jak również ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia ludzkiego osób postronnych. Skarżąca została skierowana na kwarantannę ponieważ z poczynionych ustaleń faktycznych wynikało, że uczęszczając do Szkoły miała bezpośredni kontakt z osobą, u której stwierdzono obecność koronawirusa SARS-CoV-2. Informacja o styczności małoletniej H. J. z osobą zakażoną została przekazana do PPIS drogą elektroniczną w dniu 29 listopada 2021 r. przez dyrekcję Szkoły wraz z listą dzieci, które przebywały w Szkole oraz miały bezpośredni kontakt z osobą zakażoną. Informacja o kwarantannie została umieszczona w przeznaczonym do tego celu systemie informatycznym udostępnionym przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia. Taki sposób nakładania kwarantanny jest skuteczny prawnie i jednocześnie zapewniający odpowiednią szybkość postępowania w obecnych uwarunkowaniach wynikających z epidemii wirusa SARS-CoV-2. Materialnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o chorobach zakaźnych.
Powołując kolejno regulacje art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 ustawy o chorobach zakaźnych, art. 5 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), art. 2 pkt 12, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia PPIS w Opolu wyjaśnił, że wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny oraz okresy obowiązkowej kwarantanny zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351). Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. W przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) okres obowiązkowej kwarantanny wynosi 10 dni (ust. 3).
Obowiązek poddania się kwarantannie oznacza, że osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami zakażonymi koronawirusem SARS-CoV-2, a przez to zostały narażone na zakażenie, zobowiązane są poddać się kwarantannie, przez okres 10 dni, licząc od ostatniego dnia styczności z osobą, która mogła być zakażona. Styczność taka stanowi realne i poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego i obliguje państwowego powiatowego inspektora sanitarnego do nałożenia obowiązku poddania się takiej osoby kwarantannie. Organ zaznaczył, że zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 może przebiegać bezobjawowo przez okres do 10 dni, co praktycznie uniemożliwia wizualne ustalenie czy osoba objęta kwarantanną została zakażona. Kwarantanna gwarantuje natomiast niezbędny okres obserwacji. Z kolei zwolnienia z kwarantanny stosuje się wobec osoby, która zakończyła hospitalizację, odbywanie izolacji lub izolacji w warunkach domowych, z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a także osoby zaszczepionej przeciwko COVID-19, o czym mowa w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861, z późn. zm.).
Odnosząc się do kwestii różnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych związanej z nakładaniem kwarantanny tylko na osoby niezaszczepione i dotyczącej zakazu dyskryminacji jednostki określonego w art. 32 Konstytucji RP organ zaznaczył, że nie jest kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją Rzeczypospolitej i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa.
Uwzględniając natomiast poczynione ustalenia faktyczne oraz wskazane powyżej przepisy prawa w sposób prawidłowy przeprowadził wywiad epidemiologiczny i skierował małoletnią na kwarantannę, o czym powiadomił przedstawiciela ustawowego dziecka pisemnie, z pomocą dyrekcji Szkoły. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a jedynie do umieszczenia informacji o nałożeniu kwarantanny w przeznaczonym do tego celu systemie informatycznym udostępnionym przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia. Organ zauważył, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 1 stwierdza wprawdzie, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, jednakże art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Podobnie stanowi art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Kierując skarżącą na kwarantannę działania podejmowano natomiast w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, przede wszystkim kierując się ochroną życia i zdrowia ludzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
I. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, wynika też z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a."
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a.
Z kolei stosownie do treści art. 146 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
II. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych.
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).
Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej.
III. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że narusza ona prawo.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze czynności organu administracji, a także czy istniały ku temu podstawy.
IV. Stanowiące przedmiot sporu zagadnienie prawne było wielokrotnie, po wprowadzeniu stanu epidemii na terenie RP, analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, do którego odwoła się skład orzekający w tej sprawie, jako że zawarto w nich argumenty i motywy w pełni oddające stanowisko składu orzekającego w tej sprawie.
W licznych orzeczeniach, w tym przywołanych, ale i cytowanych, przez stronę skarżącą w skardze, z którymi utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1382/21, stwierdził, że wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione, a co za tym idzie akceptowalne, jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. NSA odwołując się przy tym do stanowiska TK wyrażonego w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97 podniósł, iż z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA, na stronie: www.cbois.nsa.gov.pl).
V. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ w odpowiedzi na nią wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069, z późn. zm.), nadal zwanej: "ustawą". W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 tej ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie oraz do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.
Podniósł także organ, że w § 5 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii postanowiono, iż w przypadku objęcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, decyzji organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wydaje się, natomiast informację o tym umieszcza się w przeznaczonym do tego celu systemie teleinformatycznym. Informacja o objęciu kwarantanną osoby, której ona dotyczy, może być przekazana ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Jest to podstawowy i skuteczny prawnie sposób nakładania kwarantanny, jednocześnie zapewniający odpowiednią szybkość postępowania w obecnych uwarunkowaniach wynikających z epidemii wirusa SARS-CoV-2.
Mając na uwadze zarysowany spór, podkreślenia wymaga, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej).
Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie w orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).
Oznacza to, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków.
W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.
VI. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że celem przepisów wielokrotnie przytaczanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 46a i art. 46b pkt 1 -6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.) była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego.
Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądowoadministracyjnym, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też i celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608, wyroki NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21 i z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21).
Ustawa o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 1 pkt 1 i 2 określa:
a) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie;
b) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (art. 5 ust. 3 ustawy).
Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Stosownie zaś do treści art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Zgodnie z kolei z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia.
Stosownie natomiast do treści art. 32a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o: 1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie, 2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1, 3) posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną - od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.
Natomiast na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, mocą art. 33 ust. 3 ustawy. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 21 ustawy, podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia. Styczność, z kolei oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 ustawy). Nadto stosownie do treści art. 33 ust. 3a ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Przy czym osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 ustawy). Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 33 ust. 4 ustawy).
Nie można także nie podnieść, że wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego został uregulowany w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 351, z późn. zm.).
Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących.
Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio:
a) narażenia albo
b) styczności.
Równocześnie państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.
Tym samym przytoczony powyżej art. 34 ust. 2 ustawy jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa, co nie musi być prawdą, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Nałożenie tego obowiązku w ocenie Sądu winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z treści art. 33 ust. 1 ustawy, który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust.1 ustawy. Dotyczy to także obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 ustawy, a mianowicie wobec osoby narażonej na chorobę zakaźną lub pozostającej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a niewykazującej objawów chorobowych.
Odnosząc się do kwestii prawnej formy działania przy rozstrzyganiu o obowiązku nałożenia kwarantanny skład orzekający odwoła się także do motywów wyroku NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, w którym wskazano, że decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. O tym, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust. 1 ustawy. Podkreślić takowe należy, że z dniem 1 kwietnia 2020 r. do art. 33 ustawy dodano ust. 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. Otóż bowiem w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie jej do adresata, w tym ustnie. Wymienione uregulowanie ułatwia zatem wydawanie decyzji określonych w art. 33 ust. 1 ustawy w tym między innymi o nałożeniu obowiązku kwarantanny lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.
Tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia).
Powyższe rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., jak wynika z jego treści zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem interpretacja przepisów upoważniających do wydania ww. rozporządzenia. W art. 46a ustawy, prawodawca wskazał, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei z treści art. 46b ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).
W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w drodze wskazanego rozporządzenia (tj. w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r.) odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy. Wymienione odstępstwo (tzn. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej) nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 ustawy brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawy, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Dodać należy także za przywoływanymi powyżej sądami administracyjnymi, że zmiana wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. (decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się) skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio K.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21, wyrok WSA w Łodzi z 7 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1137/21 oraz orzeczenia tam przywołane.
Zdaniem składów orzekających w przytoczonych powyżej wyrokach, z którymi utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że wytyczne dotyczące treści aktu stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie dotyczące treści aktu oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.
VII. W tych realiach Sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy. Stanowi to naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Toteż Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi.
Ponadto pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej wyraziły sądy: WSA w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 53/22 , WSA w Olsztynie w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21, a także WSA w Łodzi w wyroku z 7 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1137/21.
Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.
Niezależnie od tego należy za składami orzekającymi w tych sprawach podać, że § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Zasadnie Sądy wskazują, że nie ulega bowiem wątpliwości, iż nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Sądy te, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasadnie podnoszą, że z wymienionych przepisów Konstytucji RP wynika, iż warunkiem formalnym ograniczenia praw i wolności obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. Otóż bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności, bądź prawa.
Tym samym, co również wymaga powtórzenia, sądy te zasadnie też wyjaśniają, że przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne, niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności (por. wyrok TK z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202). Oznacza to, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Innymi słowy przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż jest to zastrzeżone wyłącznie do materii ustawowej.
W orzecznictwie prezentowane jest również zasługujące na pełną aprobatę stanowisko, że sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazującego, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej.
Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21 oraz orzeczenia tam przywołane a przytoczone także w wyroku WSA w Łodzi z 7 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1137/21).
Nie można także nie dostrzec, że podobnie jak w innych sprawach, co Sądowi znane jest z urzędu, akta sprawy przesłane do Sądu przez organ administracji są niepełne, co także ma wpływ na ocenę poddanej kontroli sądowej czynności.
Przede wszystkim należy wskazać, że jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 – w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy. W wymienionym orzeczeniu wyjaśniono, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art. 32 ust. 2 ustawy. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach K.p.a.
Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne.
Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna.
Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację, czy zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie. Taką formę utrwalenia stanowiłyby m.in. notatki urzędowe.
W przypadku braku utrwalenia czynności dokonanych przez organ kontrola legalności czynności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna.
VIII. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy, a mianowicie w formie czynności organu administracji, a nie w formie decyzji administracyjnej.
Przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dlatego Sąd odmówił jego stosowania.
Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd w wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.