II SA/Op 338/12

II SA/Op 338/12 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2012-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Krzysztof Bogusz
Teresa Cisyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 3103/12 - Wyrok NSA z 2014-05-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 61a par. 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 185 ust. 1.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie do środowiska gazów i pyłów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących B. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 marca 2010 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, działając z upoważnienia Starosty Opolskiego, udzielił Spółce jawnej "A" [...] pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza ze źródeł i emitorów instalacji zlokalizowanych na terenie firmy "A" Sp. j. [...] w [...] przy ul. [...], ustalając czas jego obowiązywania do dnia 20 marca 2020 r. oraz określając rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom. Decyzja wydana została na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 188 ust. 1 i ust. 2, art. 224 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87).
Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r., B. i J. K. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili:
- naruszenie art. 188 ust. 2 i art. 224 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez nie zamieszczenie w decyzji wszystkich obligatoryjnych wymagań określonych w tych przepisach;
- naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 71- 76 Prawa ochrony środowiska oraz przepisów prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów dla inwestycji, która zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrokami sądów administracyjnych nie ma prawa funkcjonować na tym terenie oraz pomimo, że decyzje zezwalające na budowę i lokalizację zakładu zostały unieważnione, a inwestycja nie została zalegalizowana.
Wnioskodawcy zaznaczyli, że występują o stwierdzenie nieważności decyzji jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z zakładem, znajdującej się w zasięgu negatywnego oddziaływania przedsiębiorstwa przerobu drewna. Wywodząc swój interes prawny powołali się na wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK1475/05, w którym - ich zdaniem - wyrażono pogląd, że artykuł 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska określa jedynie stronę postępowania "o wydanie pozwolenia", ale już nie odnosi się do innych postępowań, w tym do postępowania nadzwyczajnego, do którego zastosowanie ma art. 28 K.p.a. To z kolei oznacza, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w tym postępowaniu. Przy czym za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości niegraniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Odnosząc się do kwestionowanej decyzji wskazali, że nie zawiera ona wszystkich obligatoryjnych elementów określonych w art. 188 ust. 2 i art. 224 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jakie powinno zawierać zezwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Ponadto, brak w niej określenia usytuowania stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza. Jeżeli organ podzielił stanowisko co do tego, że brak jest technicznych możliwości zainstalowania króćców pomiarowych, to winien odmówić wydania pozwolenia. Podnieśli również, że decyzja została wydana pomimo, iż tartak zlokalizowany jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, o czym orzekły sądy administracyjne. Zaakcentowali też, że wbrew przepisom funkcjonuje pozwolenie na korzystanie ze środowiska dla instalacji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Organ bowiem ma obowiązek odmowy wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, gdyby jego wykonanie prowadziło do naruszenia prawa. Zarzucili, że organ wydał pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów nie sprawdzając, czy przedmiotowy zakład działa legalnie. W szczególności, jak zaznaczyli, organ winien był przeanalizować zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wszystkie dotychczas uchwalone przez Gminę miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, usiłujące usankcjonować istnienie spornej inwestycji, zostały przez sądy administracyjne wyeliminowane z obrotu prawnego. Wnioskodawcy wskazali, że decyzja z dnia 5 maja 1993 r. udzielająca pozwolenia na budowę hali tartaku została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego przez NSA wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r. Tartak nigdy nie został formalnie zalegalizowany, zgodnie z przepisami art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Okoliczność ta stanowi przeszkodę do udzielenia kwestionowanego pozwolenia. Dodali, że pozwolenie wydano na podstawie nieprawdziwych danych przekazanych przez przedsiębiorcę, który faktycznie przerabia kilkanaście razy więcej drewna, niż to podawał.
Po zapoznaniu się z wnioskiem B. i J. K., w dniu 27 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – K.p.a.) postanowienie nr [...], którym orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 marca 2010 r. W uzasadnieniu, powołując treść art. 157 § 2 K.p.a. organ wskazał, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawyPrawo ochrony środowiska, są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Wyjaśnił, że powołaną regulację należy traktować jako przepis szczególny wobec treści art. 28 K.p.a. Fragmentaryczna regulacja trybu stwierdzenia nieważności powoduje, że w zakresie nieuregulowanym art. 156-159 K.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykle. Skoro stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą być co do zasady tylko podmioty prowadzące instalację, to także legitymacja procesowa do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia takiego pozwolenia winna przysługiwać wyłącznie tym podmiotom. Kolegium nie podzieliło argumentacji wnioskodawców powołanej na poparcie ich legitymacji procesowej wskazując, że w konkluzji uzasadnienia przywołanego przez nich wyroku wskazano, iż art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska prawidłowo winien być odczytywany jako przepis określający strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), tj. strony postępowania w sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy uchylenia w trybie art. 154, art. 155 K.p.a. itp. W ocenie organu, zasadne jest stanowisko, że wyjątek w przedmiocie strony z art. 28 K.p.a., uczyniony w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw określonych w art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Organ uznał, że skoro o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 marca 2010 r. wystąpiły podmioty niebędące prowadzącymi instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 Prawa ochrony środowiska, to na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy B. i J. K. podnieśli, że błędnie organ odmówił wszczęcia postępowania w formie postanowienia, powołując się na przepis art. 60a K.p.a. Wskazali, że instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana jest w art. 157 i następnych K.p.a., a przepis art. 157 § 3 K.p.a. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, z zastosowaniem art. 3 ustawy nowelizującej K.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ winien był wydać decyzję, a nie postanowienie. B. i J. K. podtrzymali zarzuty i argumenty powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując, iż wydana przez Starostę decyzja obraża podstawowe zasady porządku prawnego. Zaznaczyli, że nawet jeśliby przyjąć, że nie mają przymiotu strony, to uwzględniając podniesione zarzuty oraz całokształt okoliczności sprawy, organ winien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
W piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. wnioskodawcy dodatkowo podnieśli, że od 1992 r. preparowano dokumenty dotyczące warunków zagospodarowania dla tartaku, a w 1993 r. organ wydał pozwolenie budowlane w oparciu o te warunki i od tego czasu Ochrona Środowiska wykonuje każdorazowo fałszywe pomiary hałasu, sugerując, że tartak jest nieuciążliwy. Do pisma załączali raport dotyczący badania hałasu z tartaku położnego w [...] przy ul. [...], wykonany na zlecenie B. K.
Postanowieniem z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić w drodze postanowienia, a nie jak wskazują wnioskodawcy w drodze decyzji. Uznał, że w sprawie nie będzie miał zastosowania powołany przez wnioskodawców przepis art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie m.in. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem wniosek B. i J. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był rozpatrywany już po wejściu w życie zmian wprowadzonych tą ustawą. Co do legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazało, że o posiadaniu przez określony podmiot przymiotu strony decyduje organ przed wszczęciem, a nie w toku wszczętego postępowania administracyjnego, na podstawie norm prawa, a więc na podstawie przesłanek obiektywnych, a nie subiektywnego przekonania składającego podanie o tym, że jest stroną. Organ przytoczył i podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu utrzymywanym w mocy, zgodnie z którym uwzględniając regulację art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przyjąć należy, że skoro stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą być co do zasady tylko podmioty prowadzące instalację, to także legitymacja procesowa do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia takiego pozwolenia przysługuje wyłącznie tym podmiotom. Wskazując na wykładnię przedstawioną przez NSA w powołanym przez strony wyroku zaakcentował ponownie, że wnioskodawcy błędnie potraktowali jako pogląd sądu powołane w tym wyroku stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną.
B. i J. K. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli zarzut rażącego naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz błędnej wykładni przepisu art. 157 § 2 K.p.a., polegającej na przyjęciu, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Uzasadniając zarzuty zakwestionowali pogląd, że strony postępowania nieważnościowego należało określić w oparciu o art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Interpretacja przepisu art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 185 Prawa ochrony środowiska w sposób rażący narusza ich interes prawny i pozbawia ich prawa do inicjowania postępowania w sytuacji, gdy decyzja Starosty zezwalająca na wprowadzenie ogromnej ilości gazów i pyłów tuż obok nieruchomości mieszkalnej skarżących, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdzając, że z uwagi na treść art. 185 Prawa ochrony środowiska nie mogli brać udziału w pierwotnym postępowaniu udzielającym pozwolenia, wywiedli, że dokonana przez organ interpretacja powoduje, iż właściciel nieruchomości, który w sposób niezgodny z miejscowym planem i podstawowymi zasadami porządku prawnego znalazł się w sąsiedztwie uciążliwego i szkodliwego dla jego zdrowia zakładu, zostaje całkowicie pozbawiony wpływu i możliwości kwestionowania pozwolenia. Podnieśli, że taka interpretacja jest odosobniona w orzecznictwie sądów administracyjnych i narusza podstawowe zasady porządku prawnego oraz prawa wynikające z Konstytucji RP, w tym art. 74. Powołując się na orzecznictwo sądowe podnieśli, że w postępowaniach nadzwyczajnych stroną są nie tylko strony "zwykłego" postępowania. Zaznaczyli, że wskazywali w licznych pismach na fakt naruszenia ich praw jako właścicieli nieruchomości znajdujących się z pobliżu uciążliwego zakładu. Powtórzyli zarzuty z wniosku, akcentując zarzuty naruszenia przepisów prawa przy wydaniu kwestionowanego zezwolenia, przy braku planu zagospodarowania. Powołali wskazywane w składanych do sprawy wnioskach okoliczności stojące na przeszkodzie udzieleniu kwestionowanego pozwolenia i stwierdzili, że jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, których prawa zostały naruszone, mają interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu. Zawężająca i pozbawiona podstaw prawnych interpretacja organu, pozbawiła ich natomiast prawa do obrony swych racji i ochrony swoich uzasadnionych interesów oraz przyczynia się do legalizacji bezprawnie powstałego tartaku. Podkreślili, że Europejski Trybunał w Strasburgu szczególną uwagę poświęca ochronie środowiska w kontekście naruszenia praw i wolności człowieka gwarantowanych Europejską Konwencją Praw Człowieka i Obywatela. Art. 8 Konwencji chroni prawo jednostki do poszanowania jej życia prywatnego i rodzinnego, miejsca zamieszkania i korespondencji. Skarżący zwrócili uwagę na wykładnię literalną art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i stwierdzili, że nie znajduje zastosowania w nadzwyczajnych postępowaniach weryfikacyjnych. Podtrzymali swój zarzut sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do wadliwości formy podjętego przez organy rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że zarzuty skarżących są, co do istoty, tożsame z podnoszonymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie wnoszą nic nowego do sprawy.
W piśmie procesowym z dnia 14 września 2012 r. skarżący powielili zarzut bezprawnego wydania pozwolenia, podkreślając, że wydane zostało dla tartaku, który powstał bezprawnie i działa bez legalizacji. Podnieśli, że organy próbują bezprawnie zatwierdzić kwestionowaną przez nich decyzję, wydaną na podstawie opinii opartej na fałszywych twierdzeniach i nie biorą pod uwagę przedstawionych przez nich badań hałasu, wykonanych przez akredytowaną firmę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz objętego kontrolą Sądu postanowienia pierwszoinstancyjnego wykazała, że naruszają one prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 27 kwietnia 2011 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 30 marca 2010 r., w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza ze źródeł i emitorów instalacji zlokalizowanych terenie zakładu przy ul. [...], udzielonego firmie "A" Sp. j. [...] w [...].
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Badając zgodność z prawem zaskarżonych postanowień Sąd miał również na uwadze okoliczność, że akty te zostały wydane po uchyleniu art. 157 § 3 K.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Po dniu 10 kwietnia 2011 r., konsekwencją wprowadzenia art. 61a § 1 K.p.a. jest uchylenie art. 157 § 3 K.p.a., w rezultacie czego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze postanowienia, bez względu na datę wpływu do organu żądania. Dlatego też, już na wstępie należy stwierdzić, że zarzut skargi w przedmiocie zastosowania przez organ w niniejszej sprawie, co do złożonego wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r., formy postanowienia, a nie jak wywodzą skarżący "decyzji", jest bezpodstawny. Organy administracji publicznej, począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych rozstrzygają w formie postanowienia, o którym stanowi art. 61a K.p.a.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, uzasadniając swoje stanowisko w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazało, że skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 30 marca 2010 r. o pozwoleniu na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, to również nie mają legitymacji do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wprawdzie Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednakże uznało, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony, co zdaniem organu uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Kluczowym zagadnieniem dla rozpoznania niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zasadnie odmówiło zaskarżonym postanowieniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 marca 2010 r. uznając, że żądanie skarżących zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu i jest ono samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajnego środka prawnego w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do skorzystania z tego środka posiadają nie tylko osoby, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w trybie zwykłym. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto, podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 13 lipca 2012 r., II OSK 734/11, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewystarczającym jest ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego nie posiadał statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje właściwy organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania (żądania) przez legitymowany podmiot. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, to organ na nowo ustala krąg stron postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna być zawężona tylko do przypadku, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości już na etapie wstępnym. W sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61 § 3 K.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku ustalenia we wszczętym postępowaniu, że wnoszący podanie nie posiada interesu prawnego, wszczęte postępowanie musi zostać umorzone. Bezcelowe jest natomiast wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko wówczas, gdy już z samej treści wniosku (żądania) niewątpliwie wynika brak po stronie podmiotu interesu prawnego. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2010 r., VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785).
W rozpoznawanej sprawie organ wskazał na przepis art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że "Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze." Z treści tego przepisu nie wynika jednoznacznie wyłączenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego przez inne osoby, które nie zostały tym przepisem objęte, a które uzasadniają swój interes powołując się na ochronę przysługującą im z tytułu prawa własności w związku z uciążliwościami pyłów i gazów z prowadzonej działalności przez podmiot prowadzący instalację. Zdaniem Sądu, przepis ten nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia postępowania w celu oceny legitymacji skarżących do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, co do zapadłej (w postępowaniu zwykłym) decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Postępowanie nieważnościowe jest nowym postępowaniem i nie zawsze krąg stron z postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem stron postępowania nadzwyczajnego, dlatego legitymacja podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nieważnościowego powinna zostać oceniona przez organ na etapie wstępnym po wszczęciu postępowania, a w sytuacji gdy okaże się, że żądającemu nie przysługuje przymiot strony, postępowanie wszczęte należy umorzyć. Badanie legitymacji żądającego wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji braku "oczywistego i niewątpliwego" po stronie podmiotu interesu prawnego, nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Przeszkoda podmiotowa z art. 61a § 1 K.p.a. musi wynikać wyraźnie z przepisu prawa lub, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony.
W przypadku badania, czy osoba wnosząca o wszczęcie postępowania posiada cechy strony tego postępowania, organ nie może opierać się wyłącznie na treści żądania i na tej podstawie przesądzić o jej statusie. Szczególnie, gdy dotyczy to decyzji środowiskowych, przy których krąg stron jest szeroki i zależy w każdym przypadku - tak w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym - od faktycznego wpływu oddziaływania na środowisko. Jeżeli żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego powołuje się na własny interes prawny, to organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną. "W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego." (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2012 r.; teza 6 do art. 61a, s. 298 ).
W niniejszej sprawie, skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji z 30 marca 2010 r., powołali się we wniosku na swój interes prawny, wywodząc, że decyzja rażąco narusza prawo oraz narusza ich prawo własności, bowiem są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z zakładem (tartakiem), który oddziałuje na ich własność. Skarżący zatem nie wnosili o wygaśniecie, cofnięcie czy ograniczenie pozwolenia. Z przepisu art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie wynika wprost wyłączenie skarżących z kręgu podmiotów upoważnionych do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, stąd brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 61a § 1 K.p.a., z uwagi na regulacje tego przepisu (art. 185 ust. 1).
Odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., organ w uzasadnieniu postanowienia nie może dokonywać rozważań na temat interesu prawnego czy też braku takiego interesu po stronie żądającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Tylko wszczęcie postępowania zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego podmiotu.
Ponieważ w postępowaniu zwykłym i postępowaniu nieważnościowym krąg stron nie musi być tożsamy, to aby stwierdzić, czy wnoszący podanie ma przymiot strony - przy braku oczywistości lub wyraźnego wyłączenia przepisem - organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i w przypadku braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego wnioskodawcy powinien zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania.
Kolegium natomiast nie poddało, w opisanym trybie, analizie aktualnego interesu prawnego skarżących w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto, nie można było po wniesieniu podania przesądzić, jak to miało miejsce w tej sprawie, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z tartakiem wprowadzającym gazy i pyły do powierza, na podstawie kwestionowanej decyzji, nie są stroną, gdyż nie są podmiotami, o których mowa w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, tj. prowadzącymi instalację oraz nie znajdują się w obszarze ograniczonego użytkowania. Wyjaśnienie okoliczności, czy skarżący, którzy żądali stwierdzenia nieważności decyzji mają status strony (interes prawny) powinno mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej.
Powyższe okoliczności uzasadniają, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium powinno wszcząć postępowanie i zbadać w ramach postępowania rozpoznawczego, czy skarżącym przysługuje przymiot strony. O ile okaże się, po wszczęciu postępowania, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, organ winien rozważyć zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. – umorzenie postępowania z wniosku skarżących. Natomiast w przypadku ustalenia, że skarżący posiadają przymiot strony, organ powinien dokonać stosownych ustaleń i ocenić zasadność wniesionego żądania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 30 marca 2010 r.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Dawało to podstawę do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o przepis art. 200 P.p.s.a.