II SA/Op 335/22

II SA/Op 335/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 § 1 pkt 4, art. art. 152 § 1, art. 16, art. 7, art. 30 § 5,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. K., L. K. i U. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2022 r., nr IN.I.7721.9.40.2022.ATŚ w przedmiocie odmowy wstrzymania, po wznowieniu postępowania, wykonania decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr BOŚ.6740.1588.2021.MM, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz E. K., L. K. i U. K. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Opolski (dalej również jako: Wojewoda) zaskarżonym przez E. K., L. K. i U. K. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej też jako: skarżące, wnioskodawczynie), postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., nr IN.I.7721.9.40.2022.ATŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej w skrócie: Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia stron na postanowienie Starosty Opolskiego (dalej również jako: Starosta) z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr BOS.6740.1588.2021.MM, odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia 12 października 2022 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. F. (dalej również jako: inwestor) pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na paszę w miejscowości J., na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a z k. m. [...], zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy.
Wskazane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr [...] z dnia 12 października 2021 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. F., pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na paszę (siano) w miejscowości J. przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej nr a k.m. [...], obrębu [...] J., gmina Ł. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne.
W piśmie z dnia 29 maja 2022 r., zatytułowanym "odwołanie – sprzeciw", skarżące wskazały, że powinny były zostać uznane za stronę postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją, jako jedyne spadkobierczynie J. K., właściciela działki nr b w J. przy ul. [...], bezpośrednio graniczącej z działką inwestora. We wniosku tym zaznaczyły również, że decyzja Starosty Opolskiego nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako: "warunki techniczne", bowiem "z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe odległość realizowanej inwestycji tj. budowy wiaty na siano od działki wnioskujących (nr b), powinna wynosić co najmniej 10 m, a nie 4 m - jak przewidział projektant".
Z uwagi na treść wskazanego wniosku organ I instancji uznał, że skarżące domagają się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego powołanym rozstrzygnięciem, inicjującym proces inwestycyjno-budowlany. W konsekwencji organ wznowił zakończone postępowanie. W jego toku wnioskodawczynie wniosły dodatkowo o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu wydania rozstrzygnięcia w trybie wznowieniowym.
Postanowieniem dnia 1 sierpnia 2022 r. Starosta, działając na podstawie art. 152 § 1 Kpa, odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu uznał organ, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 Kpa, a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego, co poparł wyrokiem NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 674/19 (wszystkie powołane orzeczenie dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Oceniając żądanie skarżących, Starosta przyjął, że sam fakt wniesienia przez nie wniosku o wznowienie postępowania nie może zostać uznany za okoliczność uprawdopodabniającą uchylenie kwestionowanego pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym. Dalej podkreślił organ, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych dowodami przesłankach wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, co również poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W zaistniałej sprawie, w ocenie organu I instancji, w złożonych przez wnioskujące pismach z dnia 17 czerwca 2022 r. oraz z dnia 19 lipca 2022 r. nie wykazano żadnych okoliczności uprawdopodobniających możliwość uchylenia kwestionowanej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziły się skarżące, wywodząc w zażaleniu do Wojewody, że okolicznością uprawdopodabniającą uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, jest ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Dalej przytoczyły przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, które zdaniem wnioskodawczyń zostały naruszone przy wydawaniu pozwolenia na budowę, domagając się wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał przebieg dotychczasowego postępowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślił, że ten zakres rozpatrywany jest w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie wznowieniowe.
Z decyzją Wojewody nie zgodziły się wnioskodawczynie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika i w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżyły w całości postanowienie zarzucąc mu naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) dalej jako: "Prawo budowlane", "poprzez niezasadne przyjęcie przez organ II Instancji, iż strona skarżąca nie posiada statusu strony postępowania, co doprowadziło zdaniem organu II instancji do braku uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek do uchylenia decyzji".
Ponadto zarzuciły naruszenie prawa procesowego, a to:
• art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa "poprzez pominięcie w treści zaskarżonego postanowienia, iż strona uprawdopodobniła przesłanki do uchylenia decyzji nr [...], a tym samym, iż wypełniono przesłankę do wstrzymania wykonania decyzji, jak i wydane postanowienie opiera się jedynie na uznaniu organu zarówno I, jak i II Instancji, a nie na przesłankach niezbędnych do wstrzymania wykonalności tej decyzji";
• art. 152 Kpa "poprzez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia 12 października 2021 r. mimo iż strona skarżąca uprawdopodobniła, a nawet udowodniła przesłanki do uchylenia niniejszej decyzji".
Podnosząc te zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
W ocenie skarżących organ w sposób błędny założył, iż nie uprawdopodobniono przesłanki uchylenia decyzji wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa. Wskazała, że wnioskodawczynie posiadały status stron w zakończonym postępowaniu, a organ uprzednio błędnie ustalił ich krąg, przyznając to uprawnienie jedynie inwestorowi. Dalej powołały treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wskazały przesłanki determinujące obszar oddziaływania obiektu ograniczający zabudowę terenu sąsiedniego. W ocenie autorki skargi ocena wpływu inwestycji na tereny sąsiednie wymagała przeprowadzenia szczegółowej charakterystyki przedsięwzięcia oraz ustalenia przeznaczenia gruntów sąsiednich i potencjalnych możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do wnioskodawcy. Wskazała autorka skargi, że Starosta nie dokonał żadnych ustaleń w powyższym zakresie, a wydając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda "uczynił to w sposób arbitralny, gdyż oparł się na dokumentacji projektowej i planistycznej zebranej poza postępowaniem dowodowym i bez udziału wnioskodawcy". Zdaniem strony skarżącej w sprawie "nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do określenia wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza możliwość ich zagospodarowania". Podkreśliła również strona skarżąca, że "w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek śladów, które wskazują, iż taka ocena kiedykolwiek była przez organ rozpoczęta".
Skarżące zarzuciły, że nieprawidłowa odległość od granicy działki wnioskodawczyń, jak również przez potencjalne zagrożenie pożarowe działka nr b, wskazana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją Starosty Opolskiego nr [...].
W ocenie pełnomocniczki "za uchyleniem decyzji wydanej bez udziału w postępowaniu wszystkich stron przemawia również naruszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzący postępowanie jednej z najważniejszych zasad prawa (zasady praworządności), obowiązującej wszystkie organy władzy publicznej oraz stosowanej we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez te organy". Następnie wskazała, że "ze względu na wielkość planowanej inwestycji możemy mieć do czynienia z ponadnormatywnym oddziaływaniem obiektu na działkę Mocodawców". Zaznaczyła przy tym, że działka nr b jest działką o szerokości od 14 m do 21,5 m, a więc stosunkowo wąską, dlatego istnieje duże ograniczenie sposobu jej zabudowy, natomiast sama wiata jest obiektem o wymiarach 30,30 (długość) x 12,36 m (szerokość) i wysokości 5,89 m o kubaturze użytkowej 1720,87 m2. Dalej podkreśliła, że nieruchomość należąca do wnioskodawczyń stanowi działkę budowlaną w rozumieniu warunków technicznych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionownaym rozstrzygnięciu.
Ponadto na podstawie akt WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 329/22, Sąd orzekający ustalił, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. rozpoznano sprzeciw skarżących od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2022 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 329/22 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody podjętą w trybie art. 138 § 2 Kpa.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 Kpa uchybił tej regulacji, wskazując, że nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Starostę Opolskiego przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu art. 136 Kpa. Uznał również Sąd, że zastrzeżenia Wojewody dotyczące niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, czy skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości nr b, są nieuprawnione, bowiem Starosta na podstawie przedłożonych przez skarżące dokumentów zajął jednoznaczne stanowisko w tej materii i wyraźnie stwierdził, że wnioskodawczynie są współwłaścicielkami tej nieruchomości. Dalej zaznaczył Sąd, że prawidłowość stanowiska Starosty powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego, bowiem jest on organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Wskazując przy tym na możliwość zastosowania w tym zakresie art. 136 Kpa, a dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego Wojewoda powinien zadecydować, czy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 Kpa. Sąd podkreślił, że organ II instancji nie podjął żadnych działań, zaznaczając, że organ odwoławczy winien rozważyć zastosowanie art. 30 § 5 Kpa. Wyrok ten jest prawomocny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej z innych względów niż wskazano w jej treści, gdyż myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 Kpa, w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tak zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości.
W odróżnieniu do wyroku WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2023 r., zapadłego w odniesieniu do decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2022 r., w trybie art. 138 § 2 Kpa, przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, stosownie do art. 152 Kpa. Tym samym podkreślenia wymaga, że Sąd rozpatrując sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, badał ziszczenie przesłanek z art. 138 § 2 Kpa, umożliwiające odstąpienie przez organ II instancji od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 64d P.p.s.a., Sąd nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, kontroluje wyłącznie okoliczności, które legły u podstaw wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa.
Zgodnie treścią art. 152 Kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1), na które przysługuje stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2).
Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie wznowienie oparte było na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. niezawinionych przez stronę braku udziału w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, wyjaśnić należy, że sama okoliczność ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie daje podstaw do uznania, iż może zachodzić prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej. Zależy to od szeregu okoliczności sprawy, które winny być zbadane w toku postępowania wznowieniowego. W jego następstwie mogą być wydane decyzje wskazane w art. 151 § 1 lub § 2 Kpa.
Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 Kpa służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, w stosunku do której zostało wznowione postępowanie. Jakkolwiek zatem – w myśl powyższego przepisu - orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji uzależnione jest jedynie od stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, to nie może ulegać wątpliwości, że ocena tego prawdopodobieństwa może dotyczyć jedynie decyzji, które mają przymiot wykonalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1365/19, CBOSA).
W tym względzie zaznaczyć należy, że cechą charakterystyczną postępowania wznowieniowego są etapy badania wniosku o podjęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania, przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tej kwestii przypomnienia wymaga, że po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, postępowanie administracyjne jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, art. 145a § 1 Kpa i art. 145b § 1 Kpa, a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5342/21, CBOSA).
Bezsprzecznie okoliczność badania przez organ czy wniosek o inicjowanie postępowania wznowieniowego pochodzi od strony postępowania czy też nie, przeprowadzane jest dopiero po wszczęciu postępowania w trybie art. 145-152 Kpa.
Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
W tym miejscu wskazać należy, że wyrok WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2023 r., nie zapadł w odniesieniu do postanowienia wydanego w trybie art. 152 Kpa, ale w odniesieniu do decyzji Wojewody kończącej postępowanie odwoławcze w sprawie rozstrzygnięcia Starosty Opolskiego. Niemniej stan faktyczny, w odniesieniu do którego Sąd w powołanym wyroku podniósł wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania drugoinstancyjnego, w zakresie prawidłowości ustalonych stron postępowania, są tożsame dla rozstrzygnięć organów obu instancji, będących przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.
Zauważyć należy, że w zaistniałej sprawie organy obu instancji przedwcześnie zakończyły postępowanie wznowieniowe, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie. Wnioskodawczynie uzasadniając swój interes prawny w sprawie wskazały, że są spadkobierczyniami zmarłego właściciela działki nr b, położonej w J. Na poparcie czego przedłożyły kopie aktu własności ziemi, wydanego na rzecz J. K., oraz skrócony odpis aktu zgonu i małżeństwa z L. K. Na tej podstawie Starosta rozpoczął badanie zasadności podniesionych przez wnioskodawczynie zarzutów, w tym naruszenia regulacji w zakresie usytuowania obiektu względem granicy działki inwestora oraz wydając postanowienie w trybie art. 152 Kpa, na żądanie wnioskodawczyń.
Podkreślenia wymaga, że głównym zarzutem podniesionym w skardze, jest nieuwzględnienie przez organy obu instancji w rozstrzygnięciu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, że skarżące są stronami postępowania i jako takie winny brać udział również w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę Opolskiego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 12 października 2021 r.
Z akt sprawy nie wynika, aby organ I jak i II instancji zweryfikowali oświadczenie skarżących, iż są jedynymi spadkobiercami po zmarłym właścicielu nieruchomości. Brak jest również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania spadkowego. Organy rozpatrując wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, z art. 152 Kpa, przyjęły, że pochodzi on od stron postępowania, nie przeprowadzając żadnych czynności mających na celu zweryfikowanie oświadczeń składanych przez skarżące. Sam fakt, iż J. K. zmarł, nie oznacza, że wnioskodawczynie są spadkobierczyniami, a zwłaszcza wyłącznymi spadkobierczyniami a przynajmniej z akt przedłożonych Sądowi wynika, że organ prowadzący postępowanie nie wezwał ich do wykazania tej okoliczności po jego wznowieniu. Skarżące nie przedstawiły postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ani notarialnego poświadczenia dziedziczenia, na okoliczność wykazania, że są następcami prawnymi J. K. Nie zgromadzono również żadnych dowodów, że mogły zostać uznane w postępowaniu za zarządców nieruchomości w rozumieniu art. 30 § 5 Kpa.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, okoliczność ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w ogóle nie została zbadana przez organ I instancji, a z akt organu I instancji wynika, że przyjął on tylko oświadczenie w tym zakresie strony skarżącej. Organy mając na względzie art. 7 Kpa muszą w toku postępowania organy administracji publicznej stać na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W postępowaniu wznowieniowym organ winien mieć na względzie zasadę trwałości decyzji z art. 16 Kpa, w tym przypadku pozwolenia na budowę, stanowiącego podstawę rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. W konsekwencji Starosta Opolski nie dokonał własnych ustaleń w zakresie stron postępowania, nie wezwał wnioskodawczyń do wykazania następstwa prawnego. Z tych względów odnoszenie się do okoliczności wskazywanych przez skarżące, dotyczące oddziaływania kwestionowanej inwestycje na działkę nr b w J., było z uwagi na stwierdzone braki w ustaleniach faktycznych, przedwczesne. Biorąc to pod uwagę, jak i wyrok WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 329/22 dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie następstwa prawnego, pozostanie do rozważenia zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Same zainteresowane swojego następstwa prawnego nie wykazały, a przynamniej nie można go domniemać z dokumentów znajdujących się w aktach organu I instancji.
W konsekwencji trzeba zważyć, że na gruncie art. 152 Kpa podkreśla się incydentalny (wpadkowy) charakter postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego. Dla wydania postanowienia na podstawie art. 152 Kpa wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, tylko uprawdopodobnienia w okolicznościach sprawy, że decyzja dotychczasowa podlegać będzie uchyleniu.
W prowadzonym równoległe postępowaniu w przedmiocie rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania Wojewoda Opolski wydając swoje rozstrzygnięcie z dnia 7 października 2022 r., wskazał na niedostateczne ustalenia dotyczące określenia kręgu stron postępowania wznowieniowego, co również dostrzega Sąd w składzie tu orzekającym w oparciu o przedstawione akta organu I instancji.
W konsekwencji stwierdzonego naruszenia, dotyczącego procedowania postępowania wznowieniowego z pominięciem przez organy obu instancji ustaleń czy wniosek faktycznie pochodzi od strony oraz czy są to wyłączni spadkobiercy właściciela nieruchomości, względnie zarządcy z art. 30 § 5 Kpa, wskazać należy, że koniecznym było uchylenie postanowień incydentalnych wydanych w trybie art. 152 Kpa.
Z uwagi na brak ustaleń faktycznych dotyczących weryfikacji stanowiska wnioskodawczyń co do bycia spadkobiercami właściciela nieruchomości, organ I instancji rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 Kpa, nie mógł odnieść się do wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem nie skonfrontował oświadczeń skarżących z właściwymi dokumentami.
Sąd ponownie podkreśla, że sama okoliczność wznowienia postępowania z powołanej podstawy art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie prowadzi per se do uchylenia kwestionowanej decyzji.
Dlatego ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz postanowieniem Starosty Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).