II SA/Op 333/22

II SA/Op 333/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-05-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 25 ust. 6a i 6f, art. 41 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 pkt 11
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w S. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 7 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami 1) uchyla punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 7 października 2022 r., nr [...], skierowanym do A. K. - Prezesa Zarządu E. Sp. z o.o. w S. (zwanej dalej skarżącą lub Spółką), Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu (zwany dalej organem lub w skrócie: OWIOŚ) zarządził:
1. Sporządzanie w sposób rzetelny, zgodny z rzeczywistością sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, realizowanego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.
2. Uregulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów na terenie Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, na terenie działki o nr ewid. a obręb S.1, [...] S.1.
3. Prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów oraz zapewnienie OWIOŚ dostępności do obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o odpadach.
Jednocześnie organ określił niezwłoczny termin realizacji obowiązków wskazanych w pkt 2 i pkt 3 oraz na bieżąco obowiązku z pkt 1. Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 2 listopada 2022 r.
Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), zwanej dalej ustawą o Inspekcji, oraz w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 18 marca 2022 r. do 2 sierpnia 2022 r. (z przerwami) dotyczącej Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej w skrócie: PSZOK), udokumentowanej protokołem kontroli nr [...].
W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, że na podstawie ustaleń kontroli dotyczącej działań prowadzonych przez Spółkę w zakresie PSZOKu na terenie działki o nr ewd. a, obręb S.1, w miejscowości S. nr [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Odnośnie do pkt 1 zarządzenia organ podniósł, że w sprawozdaniu złożonym Marszałkowi Województwa Opolskiego za 2021 r. podmiot kontrolowany nie wykazał odpadów zebranych na terenie działki o nr ewid. a (w dziale XII sprawozdania), czym naruszono obowiązek z art. 75 ustawy o odpadach. W zakresie pkt 2 zarządzenia organ wskazał, że kontrolowany podmiot w latach 2021-2022 prowadził działalność polegającą na zbieraniu odpadów o kodach 20 01 11, 15 01 36, 16 01 03, 17 01 07, 20 03 07, 15 01 01, 20 02 01, 20 01 36, 15 01 06, 17 09 04, na terenie działki o nr ewid. a obręb S.1, bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia, o której mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Natomiast wizja lokalna przeprowadzona w dniu 18 marca 2022 r. na terenie działki o nr ewid. a wykazała, że na przedmiotowym terenie magazynowane są odpady o kodzie 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06); 20 02 07 (odpady ulegające biodegradacji); 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury); 04 02 22 (odpady z przetworzonych włókien tekstylnych); 15 01 06 (zmieszane odpady opakowaniowe); 20 03 07 (odpady wielogabarytowe); 17 04 05 (żelazo i stal); 20 01 34 (baterie i akumulatory inne niż wymienione w 20 01 33); 20 01 36 (zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35). Ponadto organ wskazał na ustalone na podstawie prowadzonej ewidencji odpadów ilości zebranych odpadów m.in. w 2021 r. oraz ilości odpadów w tym roku wynikające ze sprawozdania rocznego złożonego Wójtowi S.1. Odnotował organ, że w trakcie kontroli przedstawiciel kontrolowanej Spółki wyjaśnił niezgodności w zakresie dokumentów ewidencyjnych i podał, że 1,22 Mg odpadów o kodzie 20 01 36 zostało przyjęte przez PSZOK, zaś w karcie ewidencji widnieje E. Sp. z o.o., ul. [...] jako posiadacz odpadów. Powyższą informację zweryfikowano w systemie BDO w dniu 29 lipca 2022 r. Wywodził dalej organ, że Spółka nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach. Natomiast działalność polegająca na zbieraniu odpadów prowadzona jest bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Odnośnie do pkt 3 zarządzenia organ wyjaśnił, że Spółka magazynując odpady palne o kodach m.in. 15 01 01, 15 01 06, 16 01 03, 20 01 11, 20 03 07, które są wymienione w art. 25 ust. 6f ustawy odpadach, nie prowadzi wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów oraz nie zapewniła organowi dostępności do obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Nie zrealizowano tym samym obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6a i 6f ustawy o odpadach.
W skardze na powyższe zarządzenie skarżąca zarzuciła sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że skarżąca:
- niewłaściwie przedstawiła roczne sprawozdanie z ilości wytwarzanych odpadów w rejestrze BDO, w sytuacji kiedy zebrane odpady na PSZOKu nie stanowią odpadów wytworzonych przez Spółkę, a stanowią odpady komunalne, wytworzone przez mieszkańców Gminy,
- prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych na terenie gminnego PSZOKu bez decyzji udzielającej takiego zezwolenia,
- winna posiadać system wizyjny zapewniający dostęp WIOŚ w czasie rzeczywistym zgodnie z art. 25 ustawy o odpadach, pomimo faktu, iż miejsce czasowego magazynowania odpadów komunalnych to gminny PSZOK i nie odbywa się tam inna działalność komercyjna w zakresie zbierania czy przetwarzania odpadów innych niż komunalne.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) w związku art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bez uwzględnienia art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach; art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i innych przepisów prawa związanych z zagadnieniem utrzymania czystości w gminie oraz w związku z założonym PSZOKiem.
Zdaniem skarżącej naruszono również art. 77 § 1 K.p.a. w związku art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego wymogu uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku gdy chodzi o odpady komunalne czasowo magazynowane na PSZOKu, przy założeniu niewykonywania przez skarżącą innych usług komercyjnych z zakresu zbierania czy przetwarzania odpadów innych niż komunalne.
W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła swój statut prawny oraz zasady utworzenia i funkcjonowania PSZOK. Podniosła, że nie miała obowiązku wypełniać przedmiotowego sprawozdania. Takie sprawozdanie zgodnie z przepisami przedłożono Wójtowi w dniu 31 stycznia 2022 r. Dopiero wójt gminy przekazuje niniejsze sprawozdanie z gospodarki odpadami w gminie właściwemu urzędowi marszałkowskiemu, który przekazuje te dane do właściwego organu ochrony środowiska, biorąc pod uwagę wszystkie odpady komunalne wyprodukowane w Gminie S.1. Skarżąca zarzuciła, że kontrolujący nie uwzględnił, iż prowadzenie sprawozdania w BDO, w Dziale XII - Tabela 1. "Informacja o zebranych odpadach" nie dotyczy przekazujących sprawozdania na podstawie art. 9n i art. 9na ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wytwórców odpadów komunalnych oraz podmiotu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Spółka nie miała możliwości realizować obowiązku wynikającego z art. 75 ustawy o odpadach, gdyż nie jest ich wytwórcą. Ponadto zarzuciła, że jako podmiot prowadzący PSZOK uzyskała od Marszałka Województwa Opolskiego niejako zgodę na prowadzenie PSZOK przez przyjęcie wniosku aktualizacyjnego Spółki. Wedle skarżącej organ nie wziął pod uwagę wszystkich aktów prawnych przy analizie, czy Spółka mogła prowadzić PSZOK bez zezwolenia na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 11, czy nie. Wyjaśniła, że zgodnie z regulaminem PSZOKu, sporządzonym na podstawie uchwały Rady Gminy, odpady przyjmowane są tam nieodpłatnie i jedynie od mieszkańców gospodarstw domowych. Poza tym organ nie uwzględnił możliwości zwolnienia z prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów na PSZOK dla podmiotów zwolnionych z tego obowiązku, w związku art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach. Obowiązek prowadzenia systemu monitoringu dla miejsca prowadzenia magazynowania i składowania odpadów dotyczy zaś jednostek i zakładów magazynujących lub przetwarzających odpady w znacznych ilościach, co jednak nie ma miejsca w rozważanym przypadku. Zdaniem Spółki PSZOK jest szczególną formą czasowego magazynowania odpadów komunalnych i nie wymaga systemu monitoringu czy uzyskania decyzji na zbieranie. Zaznaczyła Spółka, że dokonana przez organ nowa interpretacja przepisu art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach stoi w sprzeczności z dotychczasową doktryną i orzecznictwem, w tym z ideą tworzenia PSZOK przez gminy, jako miejsca czasowego magazynowania odpadów w celu ich dalszego przetransportowania do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Tymczasem, w opinii Spółki, niespójna i nielogiczna analiza organu wskazująca na prowadzenie PSZOK jako superdochodowego przedsięwzięcia komercyjnego, dla którego konieczne byłoby wniesienie zabezpieczenia roszczeń i innych kosztownych obostrzeń wdrożenia oraz prowadzenia monitoringu, w sytuacji jak dla typowego przedsiębiorcy komercyjnego, sprawiłaby, iż koszty gospodarki odpadami komunalnymi - w tym przypadku w zakresie prowadzenia PSZOK - byłyby niewspółmiernie duże, a nie o to chodziło ustawodawcy przy formułowaniu przepisów w dniu 28 listopada 2014 r., wprowadzając przepisy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Spółka przedstawiła pogłębioną analizę dokonanych zmian przepisów, dochodząc do wniosku, że w świetle art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach jest zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na skargę OWIOŚ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do stawianych zarzutów, podkreślił, że skarżąca nie podlega zwolnieniu wynikającemu z zapisów art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach. Od 23 września 2021 r. ustawodawca uzupełnił ten przepis poprzez dodanie słów: "lub przez związek metropolitalny bezpośrednio przez urząd obsługujący wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, gminną jednostkę budżetową lub gminny zakład budżetowy lub urząd obsługujący związek metropolitalny", przy czym - jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany - uzupełnienie to stanowi doprecyzowanie dokonane w związku z pojawiającymi się wątpliwościami co do pojęcia "samodzielnego prowadzenia". Natomiast w wyliczeniu podmiotów zawartym w tym przepisie nie ma spółek komunalnych, nawet jeśli ich udziały w 100% należą do gminy. Nie ulega zaś wątpliwości, że Spółka jest odrębną od gminy osobą prawną. Organ dodał też, że protokół kontroli został podpisany przez Prezesa Zarządu Spółki A. K. oraz inspektora WIOŚ. Prezes potwierdził tym samym treści w nim zawarte wraz ze stwierdzonym naruszeniem. Natomiast przedmiotowy protokół kontroli należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń. Ponadto organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego w adnotacji do punktu nr 2 odniesiono się do uwag przedłożonych do protokołu kontroli.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Prezes Zarządu Spółki oświadczył, że podpisując protokół kontroli, potwierdził jedynie fakt zapoznania się z jego treścią, co jednak nie oznacza, że przyznał się do popełnienia deliktów administracyjnych, i załączył odpowiednie wyjaśnienia do treści protokołu, zawarte w załączniku nr 17 do protokołu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który nie miał w sprawie zastosowania.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nadal zwanej ustawą o Inspekcji. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ww. ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wydawanemu przez inspektora ochrony środowiska zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji). Wyjaśnienia również wymaga, że do tego rodzaju "niedecyzyjnych" aktów organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów K.p.a. określa art. 1 i art. 2 tej ustawy. Stosownie do tych regulacji Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Ponadto K.p.a. normuje postępowanie w sprawie skarg i wniosków (dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, stwierdzić trzeba, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5434/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić trzeba, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 157 § 1 K.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie do ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Natomiast z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów K.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Dodać należy nadto, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że organ przeprowadził kontrolę zgodnie z art. 9 i następnymi rozdziału 3 ustawy o Inspekcji. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 18 marca 2022 r. do 2 sierpnia 2022 r. (z przerwami) sporządzony został protokół, którego jeden egzemplarz w dniu zakończenia kontroli został doręczony A. K. - Prezesowi Zarządu Spółki. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 11 ustawy o Inspekcji protokół ten został podpisany przez inspektora, który brał udział w czynnościach urzędowych, tj. zakończeniu kontroli, oraz przez ww. Prezesa. We wskazanym protokole opisano też stwierdzone nieprawidłowości, a tym samym przyjąć trzeba, że w prowadzonym postępowaniu kontrolnym możliwe było dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych podczas kontroli, które nie zostały w żaden sposób skutecznie podważone przez skarżącą. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane przez organ wyspecjalizowany w zakresie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczne ustalenia przeprowadzonej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 45/21).
W ocenie Sądu wyniki przeprowadzonej w Spółce kontroli dają podstawę do uznania, że na terenie przedmiotowej działki skarżąca prowadzi zbieranie odpadów (o kodach opisanych wcześniej) bez wymaganego zezwolenia, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 i 2 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z tymi przepisami prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzony samodzielnie przez gminę lub wspólnie z inną gminą lub gminami lub przez związek metropolitalny bezpośrednio przez urząd obsługujący wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, gminną jednostkę budżetową lub gminny zakład budżetowy lub urząd obsługujący związek metropolitalny. Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka nie jest podmiotem wymienionym w powołanym przepisie, ponieważ będąc wprawdzie Spółką komunalną, jest odrębną od Gminy osobą prawną. Tym samym nie może skutecznie powoływać się na zwolnienie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych z obowiązku uzyskania zezwolenia, a jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Organ zasadnie zatem uznał, że Spółka dokonuje czynności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, nakazując w pkt 2 zarządzenia uregulowanie stanu prawno-formalnego w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega również wątpliwości, że na terenie działki o numerze ewidencyjnym a magazynowe są przez skarżącą odpady. Stosownie więc do art. 25 ust. 6a i ust. 6f ustawy o odpadach Spółka jako prowadząca magazynowanie odpadów jest obowiązana do zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów palnych wymienionych w ostatnio wskazanym przepisie dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. W niniejszej sprawie, co potwierdzają ustalenia kontroli, Spółka nie prowadzi takiego systemu kontroli, a to oznacza brak realizacji obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6a i 6f ustawy o odpadach. Dlatego prawidłowo organ nałożył na skarżącą w pkt 3 zarządzenia obowiązek prowadzenia przedmiotowego systemu wizyjnego.
Dokonując dalszej oceny kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego, należy jednak dostrzec wadliwości co do jego pkt 1 dotyczącego sporządzania w sposób rzetelny, zgodny z rzeczywistością sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, realizowanego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że do zarządzenia pokontrolnego - w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia - trzeba przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek i jednocześnie nie wyjaśnia się, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost Kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska. W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika w sposób oczywisty określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18 i z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3441/18). Zawarte w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia muszą być zatem na tyle jednoznaczne i precyzyjne, by jego adresat mógł udzielić rzetelnej informacji co do podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, czyli wykonać sankcjonowany jako wykroczenie w art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązek informacyjny. Zarządzenie pokontrolne nie jest więc jedynie aktem informującym kierownika kontrolowanej jednostki lub przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną o stwierdzonych uchybieniach. Nie budzi wątpliwości, że kontrolowany podmiot winien znać obowiązujące przepisy i ich przestrzegać. Dlatego zbędnym jest samo przypominanie mu o konieczności stosowania się do tychże przepisów (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2958/18).
Zwrócić należy też uwagę, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, tj. stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 207/18).
Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza kontrolowanego zarządzenia odnośnie do pkt 1 wykazała, że nie wyjaśnia ono dostatecznie, jakich konkretnie naruszeń dopuściła się Spółka, a przede wszystkim, na podstawie jakich przepisów doszło do nałożenia przedmiotowego obowiązku. W tym zakresie dostrzec trzeba, że powołany przez organ art. 75 ustawy o odpadach ma wiele jednostek redakcyjnych, a zatem rolą organu był podanie, którego obowiązku wymienionego w tym przepisie Spółka nie zrealizowała, a także wyjaśnienie, jakich podmiotów ten obowiązek dotyczy i czy jest nim skarżąca. Brak jednoznacznego sprecyzowania przez organ podstawy prawnej nałożonego obowiązku spowodował, że skarżąca założyła, iż potraktowano ją jako wytwórcę odpadów z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Norma z art. 75 ustawy o odpadach wymagała zatem konkretyzacji, jeśli miała stanowić podstawę władczego skierowania do podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązku działania o charakterze prewencyjnym. W rozpoznawanej sprawie tak się jednak nie stało, ponieważ organ ograniczył się jedynie do ogólnego wskazania ww. przepisu, bez jego omówienia oraz odniesienia do stwierdzonych naruszeń. Utrudnione jest zatem odczytanie, jaki konkretnie przepis został naruszony przez adresata aktu oraz jakie przesłanki stanowiły podstawę nałożenia obowiązku sporządzania sprawozdania. Jak zaś już wyżej wskazano, niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych zagrożone jest odpowiedzialnością za wykroczenie. Stąd zobowiązany podmiot nie może domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Taka zaś sytuacja niewątpliwie miała miejsce w ocenianej sprawie. Z tych przyczyn, w omawianym obecnie zakresie, rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ jego wadliwości - wobec braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ podstawy prawnej nałożonego obowiązku - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ, wydając zaskarżony akt w zakresie jego pkt 1.
Natomiast za chybione Sąd uznał zarzuty skargi, które zostały oparte na przepisach K.p.a. Jak już wyjaśniono wcześniej, w postępowaniu prowadzonym przez organ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., w punkcie 1 wyroku uchylono punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zaś z przyczyn ukazanych wyżej Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Natomiast Sąd nie orzekał o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania wobec braku wniosku w tym przedmiocie.