II SA/Op 331/19

II SA/Op 331/19 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /zdanie odrebne/
Daria Sachanbińska
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I OSK 732/20 - Wyrok NSA z 2023-07-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 2, art. 145 par 3, art. 146 par. 1, art. 151 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Tezy
Norma art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania, gdy wynikiem przestępstwa (czynu karalnego) były okoliczności faktyczne sprawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania, w sprawie wydania prawa jazdy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lipca 2019 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Starosty Strzeleckiego, decyzję Podinspektora w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich z dnia 18 marca 2019 r. (nr [...]) stwierdzającą, że decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wydania H. S. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii CE (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą, że decyzja ta nie może zostać uchylona, gdyż od jej doręczenia upłynęło 10 lat.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prokurator Okręgowy w [...] pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 18 lipca 2006 r., stwierdzającej uzyskanie przez H. S. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C i C+E. Jako podstawę wniesionego sprzeciwu wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator wskazał, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego przedmiotową decyzją, gdyż w toku postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...] (sygn. akt [...]) ustalono, iż H. S. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C i C+E na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 18 lipca 2006 r., wydanej w oparciu o poświadczający nieprawdę dokument w postaci zaświadczenia (nr [...]) z dnia 20 czerwca 2006 r., wydanego przez Kierownika A, o odbyciu w okresie od dnia [...] 2006 r. do dnia [...] 2006 r. przez H. S. szkolenia teoretycznego w wymiarze 20 godzin na prawo jazdy kat. CE, którego - jak sam zeznał - nie przeszedł. Wobec czego, jak wskazał Prokurator, wydanie prawa jazdy nastąpiło niezgodnie z prawem, w oparciu o potwierdzający nieprawdę dokument (fałszywy dowód), którym H. S. świadomie się posłużył i który miał istotne znaczenie dla załatwienia sprawy administracyjnej - co stanowi przesłankę z art. 145 § 1 i 2 K.p.a. do wznowienia postępowania. Jednocześnie Prokurator wskazał, że śledztwo w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem z dnia 30 maja 2017 r. z powodu przedawnienia karalności.
Na podstawie sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] Starosta Strzelecki, postanowieniem z dnia 4 lutego 2019 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami na rzecz H. S. zakończone swoją opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia 18 lipca 2006 r. W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania Starosta Strzelecki decyzją z dnia 18 marca 2019 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 i 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., stwierdził, że jego decyzja z dnia 18 lipca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził, że decyzja ta nie może zostać uchylona, gdyż od jej doręczenia upłynęło 10 lat. Organ wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie dokumentów przesłanych za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Było to między innymi zaświadczenie (nr [...]) z dnia 20 czerwca 2006 r. o ukończeniu szklenia podstawowego osób ubiegających się o prawo jazdy kat. CE. Dalej Starosta powołał się na złożony sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...]. Dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, Starosta Strzelecki uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 i 2 K.p.a. Wyjaśniono, że będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego decyzja z dnia 18 lipca 2006 r. została stronie doręczona w dniu 2 sierpnia 2006 r., co oznacza, że od dnia jej doręczenia upłynęło ponad 10 lat. Na tej podstawie organ orzekający ustalił, że nie może nastąpić jej uchylenie (art. 146 § 1 K.p.a.).
W odwołaniu od decyzji Starosty Strzeleckiego H. S. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń co do istnienia przesłanki wznowieniowej oraz art. 151 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia 18 lipca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionował, opisane w złożonym sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w [...] ustalenia postępowania karnego, dotyczące fałszywości zaświadczenia nr [...] z dnia 20 czerwca 2006 r., wskazując, że prowadzący to postępowanie bezpodstawnie przypisał mu taki walor. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że o fałszywości dowodu może przesądzić wyłącznie orzeczenie sądu lub innego organu, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem "żaden sąd ani inny organ uprawniony nie stwierdził prawomocnie faktu sfałszowania zaświadczenia nr [...]", na podstawie którego wydana została decyzja z dnia 18 lipca 2006 r. w przedmiocie wydania H. S. prawa jazdy kat. CE. Odwołujący się stwierdził, iż skoro z prawnego punktu widzenia zaświadczenie nie było fałszywe, to nie zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonego orzeczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił charakter prawny instytucji wznowienia postępowania administracyjnego oraz znaczenie pozytywnych i negatywnych przesłanek wykorzystania tej instytucji procesowej. Kolegium zwróciło także uwagę na wiążący dla organu administracji charakter sprzeciwu prokuratora w zakresie inicjatywy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności organ odwoławczy omówił przesłanki wznowienia wskazane w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w [...], podkreślając, że organ właściwy do wznowienia postępowania był nimi związany. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadniczo wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., tj. z powodu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe oraz z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu lub innego organu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Zdaniem Kolegium, tego rodzaju orzeczeniem jest postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. (sygn. akt [...]) o umorzeniu śledztwa prowadzonego w sprawie użycia przez H. S., w dniu 18 lipca 2006 r. w Starostwie Powiatowym w Strzelcach Opolskich, w celu wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w postaci decyzji administracyjnej orzekającej o wydaniu prawa jazdy kat. C i CE, dokumentu stwierdzającego nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, tj. zaświadczenia nr [...] z dnia 20 czerwca 2006 r. o odbyciu przez niego szkolenia teoretycznego w wymiarze 20 godzin. Dowodzić tego ma treść uzasadnienia postanowienia, w którym stwierdzono, że "przesłuchany w charakterze świadka H. S. zeznał (...) że na pewno na kategorię CE nie było teorii, a w zaświadczeniu wpisano 20 godzin odbytego w tym zakresie kursu, co według świadka jest nieprawdą". Dalej Prokurator stwierdził, że "H. S. przedłożył ten dokument w dniu 18 lipca 2006 r. w Starostwie Powiatowym w Strzelcach Opolskich i na tej podstawie uzyskał prawo jazdy kat. CE, dopuszczając się tym samym przestępstwa z art. 273 k.k. i art. 272 k.k. w zw. z art. 11 § 3 k.k.". Kolegium przyjęło, że postanowienie to stanowi orzeczenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., dlatego argumenty odwołującego dotyczące braku orzeczenia potwierdzającego fałszywość zaświadczenia nr [...], na podstawie którego organ pierwszej instancji wydał H. S. prawo jazdy kat. C i C+E, należy uznać za nieuzasadnione.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu H. S. zarzucił "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przesłanki wznowienia postępowania". Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 marca 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi H. S. stwierdził, że aby wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki. Po pierwsze, musi powstać fałszywy dowód. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, z wyjątkiem sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, oraz gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn. Po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Ponadto te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że jeżeli nawet jedna z nich nie wystąpi, to nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia. Tymczasem, jak wywodzi skarżący, zarówno Starosta Strzelecki, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu błędnie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie dowód w postaci zaświadczenia nr [...] o ukończeniu przez skarżącego kursu nauki jazdy jest fałszywy. Przy czym o fałszywości zaświadczenia - w ocenie Starosty - miało świadczyć samo stwierdzenie Prokuratora, który podczas przesłuchania H. S. jako świadka w trakcie toczącego się postępowania przygotowawczego, arbitralnie stwierdził, że jest ono fałszywe. Natomiast dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, potwierdzeniem fałszywości dowodu jest postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. (w skardze błędnie opisane jako postanowienie z dnia 30 maja 2019 r.) umarzające śledztwo. Zdaniem skarżącego oba te stanowiska są błędne. O fałszywości dowodu może bowiem przesądzić wyłącznie orzeczenie sądu lub innego organu, przez który rozumie się w szczególności Trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie. Takich uprawnień nie posiada Prokurator i takim orzeczeniem nie jest na pewno jego postanowienie z dnia 30 maja 2017 r. (w skardze błędnie opisane jako postanowienie z dnia 30 maja 2019 r.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumentację w niej zawartą. Pełnomocnik skarżącego, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r. o sygnaturze akt II OSK 983/19, zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania karnego nie przesądza o fakcie popełnienia przestępstwa, a jedynie uprawdopodabnia jego popełnienie. Natomiast Prokurator Okręgowy w [...] - występujący jako pełnomocnik uczestnika postępowania Prokuratora Okręgowego w [...] - wniósł o oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wskazując, że postanowienie o umorzeniu postępowania karnego wskazuje na fakt popełnienia przestępstwa. Podkreślił również, że takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach o sygnaturze akt II SA/Gl 733/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Jakkolwiek organy obu instancji dokonały zbyt szerokiej kwalifikacji podstaw wznowienia postępowania, to jednak zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Strzeleckiego odpowiadają prawu co do rozstrzygnięcia. Dlatego, po rozpoznaniu sprawy, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.
Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest złożony. Zasadniczo obejmuje on dwie odmienne kwestie prawne. Pierwsza dotyczy możliwości weryfikacji decyzji w tym trybie nadzwyczajnym. Druga – merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych (zob.: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242). Podstawy prawne do wznowienia postępowania administracyjnego nie posiadają jednolitego charakteru. Obecnie nie można już twierdzić, że są to jedynie kwalifikowane wady procesowe tkwiące w postępowaniu organu administracji publicznej poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę materialną. Współcześnie przyjmuje się, że owa weryfikacja musi nastąpić nie tylko wówczas, gdy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji dotknięte było kwalifikowaną wadą wyliczoną w przepisach prawa procesowego, ale także wówczas, gdy stan faktyczny bądź stan prawny, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, okazał się następczo inny. Jeśli chodzi o stan faktyczny, to może tu wchodzić w grę sytuacja, gdy zostaje ujawniona nowa oraz istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność faktyczna (lub środek dowodowy) istniejąca uprzednio ale nieznana organowi załatwiającemu sprawę. Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy może się następczo okazać inna także w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Stanowią one lex specialis wobec okoliczności opisanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a były podstawą, na której Prokurator Okręgowy w [...] oparł sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 18 lipca 2006 r.
Sprzeciw prokuratorski nie stanowi jednego samodzielnego środka zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień), lecz stanowi wspólne określenie kilku różnych środków prawnych. Słowo "sprzeciw" służy podkreśleniu imperatywnego charakteru zaskarżenia decyzji lub postanowienia przez prokuratora. Wniesienie sprzeciwu przez prokuratora wiąże bowiem właściwy organ administracji publicznej w zakresie inicjatywy wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnym trybie. Stosownie do treści art. 184 § 1 K.p.a., prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw prokuratora, w zależności od jego treści i wskazanej podstawy, stanowi zatem sygnalizację konieczności wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w określonym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Organ, prowadzący postępowanie wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora, nie jest już jednak związany dokonaną przez prokuratora kwalifikacją przesłanek (podstaw) uruchomienia konkretnego trybu postępowania ani wnioskowanym przez niego sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że właściwy organ administracji powinien po pierwsze zweryfikować zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania wskazanych w sprzeciwie prokuratorskim, a po drugie, zbadać, czy nie zachodzą w sprawie inne przesłanki do wznowienia postępowania (poza tymi określonymi w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a oraz art. 145b K.p.a.). W przypadku pozytywnej oceny zaistnienia w sprawie podstaw do wznowienia postępowania właściwy organ winien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, określone w art. 146 K.p.a., a w dalszej kolejności wydać jedną z decyzji, o których stanowi art. 151 K.p.a., kierując się zasadą ogólną praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasadą ogólną prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie sprzeciw prokuratorski oparty został na dwóch przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., przywołanych również w podstawie prawnej postanowienia Starosty Strzeleckiego z dnia 4 lutego 2019 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa.
Z akt sprawy oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy te, podobnie zresztą jak Prokurator Okręgowy w [...], w istocie utożsamiły ze sobą obie wskazane wyżej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Nastąpiło to być może z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy (posłużenie się przez stronę w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym fałszywym dowodem, co in abstracto samo w sobie stanowi czyn karalny) oraz fakt, że obie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego odnoszą się do sfery prawnokarnej. Sąd podkreśla jednak, że obie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczą odmiennych (różnych) okoliczności faktycznych i utożsamiać ich nie wolno.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania, bowiem nie mamy do czynienia z sytuacją wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Wskazana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których w wyniku przestępstwa została wydana decyzja (decyzja jest niejako bezpośrednim efektem przestępstwa). Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa to przypadek, gdy czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Ponadto wskazana podstawa wznowienia postępowania odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 z późn. zm.) – zwanej dalej K.k. Przesłanka ta pozostaje w związku z czynnościami podmiotów i uczestników postępowania oraz czynnościami wobec organu (np. groźby, udzielenia bądź obiecania udzielenia korzyści majątkowej). Do stanowiska tego przychylił się również NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2510/14, CBOSA), stwierdzając, że przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Tak więc art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX K.k.
Norma art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania, gdy wynikiem przestępstwa (czynu karalnego) były okoliczności faktyczne sprawy. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Strona posłużyła się bowiem fałszywym dowodem w postaci dokumentu poświadczającego nieprawdę w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami. Spełnia to dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Dlatego – wbrew twierdzeniom skarżącego – organy administracji publicznej orzekające w toku instancji w tym zakresie dokonały prawidłowej kwalifikacji tej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Bezsporne jest w sprawie, że H. S. w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Strzeleckiego i zakończonym jego ostateczną decyzja z dnia 18 lipca 2006 r. w przedmiocie wydania uprawnień do kierowania pojazdami kategorii CE przedstawił zaświadczenie nr [...] z dnia 20 czerwca 2006 r. o ukończeniu kursu przygotowującego do egzaminu na prawo jazdy, wystawione przez K. C. kierownika A z siedzibą w [...]. Bezspornie dowód ten był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Również bezsporne i przyznane przez H. S. w postępowaniu przygotowawczym przed Prokuratorem Okręgowym w [...] jest to, że nie odbył on szkolenia teoretycznego w ramach kursu przygotowującego do egzaminu na prawo jazdy, natomiast kierownik A K. C. wystawił mu zaświadczenie potwierdzające odbycie 20 godzin szkolenia teoretycznego. Sporne jest natomiast w niniejszej sprawie to, czy postanowienie Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia 30 maja 2017 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie użycia przez H. S. opisanego wyżej zaświadczenia, jako dokumentu stwierdzającego nieprawdę, w Starostwie Powiatowym w Strzelcach Opolskich w celu wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w postaci decyzji administracyjnej udzielającej uprawnień do kierowania pojazdami wobec przedawnienia karalności tego czynu oraz o umorzeniu śledztwa z tej samej przyczyny w sprawie wystawienia przez K. C. opisanego zaświadczenia jako dokumentu stwierdzającego nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, posiada walor orzeczenia stwierdzającego fałszywość tego dokumentu, a także to, czy prokurator jest organem właściwym do stwierdzenia fałszu dokumentu.
W zakresie dokumentów przyjmuje się, że dokument jest fałszywy, gdy istnieją wątpliwości co do tego czy został wystawiony przez właściwą osobę lub instytucję, czy treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością, czy jego treść nie została w jakikolwiek sposób zmieniona w stosunku do pierwotnej treści nadanej przez wystawcę dokumentu. Fałszywym dokumentem może być zarówno dokument podrobiony oraz przerobiony, jak i dokument, którego treść została sfałszowana. Fałsz dokumentu może przybrać formę fałszu materialnego lub intelektualnego. Fałsz materialny odnosi się do formy dokumentu, natomiast fałsz intelektualny do jego treści, gdy forma jest autentyczna (zob.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 658–659; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1203/07, CBOSA).
Jakkolwiek postępowania administracyjne i karne są niezależnymi od siebie postępowaniami funkcjonującymi w różnych płaszczyznach materialnoprawnych, nie można wykluczyć wzajemnych powiązań w zakresie postępowania dowodowego. Wprawdzie nie doszło do wyrokowania przez sąd powszechny ze względu na konieczność umorzenia postępowania przez prokuratora, jednak w toku postępowania karnego została stwierdzona fałszywość dokumentów, jakimi posłużono się w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania prokuratorskiego stało się konieczne ze względu na przedawnienie karalności czynu, a nie z uwagi na niestwierdzenie fałszu dokumentów. Należy mieć również na uwadze odmienność celów postępowania karnego i administracyjnego. Postępowanie karne prowadzone jest przede wszystkim po to, aby: "sprawca przestępstwa został wykryty i pociągnięty do odpowiedzialności karnej, a osoba niewinna nie poniosła tej odpowiedzialności" (art. 2 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego; Dz. U. z 2018 r. poz. 1987 z późn. zm. – zwana dalej "K.p.k."). W przedstawionym stanie faktycznym celem postępowania karnego nie było zatem stwierdzenie fałszu dokumentu, tylko skazanie sprawcy za popełnienie przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów. Nieosiągnięcie celu postępowania karnego ze względu na przedawnienie karalności nie oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie można wykorzystać dowodów zebranych uprzednio w postępowaniu przed innymi organami, co eliminowałoby konieczność ich powtórnego przeprowadzenia przez organ administracji publicznej. W rozpoznawanym stanie faktycznym sprawy dopuszczenie się czynu zabronionego, w postaci fałszerstwa dowodu, jest niewątpliwe. Brakuje tylko możliwości ukarania sprawcy tego czynu, co nie powinno wpływać na niemożność uznania, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. tylko ze względu na to, iż w sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu. Należy nadmienić, że w omawianej sprawie orzeczenia prokuratorskie stały się prawomocne pod względem procesowym, zatem wskazane byłoby uznanie ich za prawomocne orzeczenie innego organu w rozumieniu art. 145 § 2 K.p.a. Podobny pogląd prezentuje NSA w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 1109/10, CBOSA), zaliczając postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego (z powodu niewykrycia sprawcy) jako przypadek stwierdzenia przez organ uprawniony faktu zaistnienia przestępstwa, przy jednoczesnym wskazaniu przeszkody natury faktycznej, uniemożliwiającej skierowanie sprawy na drogę sądową. Stanowisko takie wyraża również WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 733/19, CBOSA), uznając, że prawomocne postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa z powodu przedawnienia jest właśnie orzeczeniem organu innego niż sąd, stwierdzającym sfałszowanie dowodu.
Nie bez znaczenia pozostaje tu również treść art. 145 § 3 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie można wznowić także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Dotyczy to przedawnienia ścigania i orzekania w sprawach o przestępstwa oraz przypadków abolicji – zgodnie z przepisami art. 101 K.k. i art. 17 § 1 K.p.k. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż - z powodu przedawnienia karalności - nie mogło być wszczęte postępowanie przed sądem.
Z przedstawionych wyżej względów – zdaniem Sądu – organy obu instancji dokonały prawidłowej kwalifikacji i oceny zaistnienia w sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.
Analiza prawidłowości postępowania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie doszło również do naruszenia art. 146 § 1 K.p.a. ani art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. Bezsprzecznie upływ terminów, określonych w art. 146 § 1 K.p.a., jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Wskazane w § 1 art. 146 K.p.a. terminy dziesięcioletni i pięcioletni mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ stabilizuje skutki orzeczenia w obrocie prawnym. Wywołuje takie konsekwencje, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Terminy te nie mogą być przywrócone, gdyż nie są one terminami, do zachowania których obowiązana jest strona. Ich adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.