II SA/Op 330/04

II SA/Op 330/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Elżbieta Naumowicz
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spraw. Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 roku sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 lutego 2001 r., nr [...], Prezydent [...] zezwolił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. Inspektoratowi Inwestycyjnemu w O. na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, przeznaczonych w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...], z dnia 17 czerwca 1993 r., (nr [...]) na cele nierolnicze, pod dokończenie budowy Kanału [...] w O., wraz z budową mostu w ciągu ul. [...] oraz przebudowę i udrożnienie koryta rzeki Odry od km 154+000 do km 156+000, położonych w O. i obejmujących działkę nr A z karty mapy [...] obrębu [...] oraz część działek nr B, C, D, E i F z karty mapy [...] obrębu [...], część działek nr G i H z karty mapy [...] obrębu [...], część działki nr I z karty mapy [...] obrębu [...], cześć działki nr J z karty mapy [...] obrębu [...] o łącznej powierzchni 0,7794 ha w tym: grunty orne w klasie III a – 0,2757 ha; grunty orne w klasie III b – 0,0887 ha; łąka w klasie III – 0,1750 ha; pastwisko w klasie III – 0,2400 ha. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 11 ust. 1 i 4, art. 12, art. 14 ust. 1 i art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] stwierdził, iż w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji gruntów rolnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, w której określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy przedmiotową decyzję wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia. Jak wyjaśnił, inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia 4 kwietnia 2000 r., nr [...]. Z decyzji tej oraz przedłożonych dokumentów wynika, iż wyłączeniu z produkcji rolniczej podlegać będą grunty o glebach mineralnych, zapisanych w ewidencji gruntów jako grunty orne w klasie III a, III b oraz łąka i pastwisko w klasie III.
Pismem z dnia 9 września 2003 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 lutego 2001 r. Zdaniem Dyrektora, organ administracji uchybił przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78, ze zm.), które to działanie powoduje rażące naruszenie prawa i stanowi podstawę do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak stwierdził, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, budowany Kanał [...] należy zakwalifikować do gruntów rolnych, którymi są grunty pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Jakiekolwiek wyłączenie z produkcji rolnej jest niemożliwe, ponieważ narusza jednoznaczne i dookreślone postanowienia ustawy. Zdaniem wnioskodawcy, z wykładni językowej wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, iż gruntami rolnymi nie są tylko grunty związane z realizacją potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, ale wszystkie pod wskazanymi przez ustawodawcę urządzeniami. Jak stanowi natomiast przepis art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego, niż rolnicze lub leśne, użytkowania gruntów. Ponieważ grunt pod Kanałem [...], zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 7, pozostaje gruntem rolnym, zatem a contrario nie może zostać wyłączony z produkcji.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 12 lutego 2001 r. W uzasadnieniu Kolegium argumentowało, iż przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przewidywał, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczanych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Organ wyjaśnił również, iż w myśl przepisu art. 7 ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do zmiany ustaleń planu w tym zakresie konieczna jest uprzednia zgoda właściwego organu, wyrażana na wniosek wójta burmistrza albo prezydenta miasta. Wynika z tego, iż prawidłowa realizacja przedsięwzięć inwestycyjnych na gruntach rolnych i leśnych wymaga zachowania określonej kolejności działań: zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów – ustalenia w planie – decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, możliwe jest po uchwaleniu odpowiedniej treści planu miejscowego. Odnosząc przytoczone rozważania do stanu faktycznego sprawy, organ zauważył, iż w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wyłączone z produkcji grunty opisano jako: grunty orne w klasie IIIa i IIIb, łaka w klasie III i pastwisko w klasie III. Na mocy § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – analogiczną regulację zawierał § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813) – grunty orne, łąki trwałe i pastwiska trwałe zaliczone zostały do użytków rolnych. Organ uznał zatem, iż zaistniała pierwsza z ustawowych przesłanek wyłączenia, dotycząca charakteru gruntów. Stwierdzenie, czy wystąpiła druga przesłanka, związana z przeznaczeniem gruntów, wymagało analizy ustaleń planu obowiązującego na przedmiotowym obszarze w dacie orzekania. Jak stwierdziło Kolegium z treści uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, aby organ I instancji analizę taką przeprowadził. Jak wskazało Kolegium, w rozstrzygnięciu decyzji organ I instancji podał, iż wyłączone grunty przeznaczone są w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na cele nierolnicze, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż część gruntów była w myśl postanowień planu miejscowego przeznaczona na cele rolnicze. Dlatego też decyzję zezwalającą na ich wyłączenie z produkcji uznać należało za sprzeczną z regulacją art. 11 ust. 1, przy uwzględnieniu normy art. 7 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta z kolei, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny, w pełni uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa, skutkującego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., obligatoryjnym stwierdzeniem nieważności decyzji. Objęcie sankcją nieważności tylko części wadliwego aktu nie jest możliwe. Wymagałoby to bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy i w konsekwencji rozstrzygania kwestii merytorycznych, do czego Kolegium, działające w niniejszym postępowaniu jako organ kasacyjny, nie posiada uprawnień.
Pismem z dnia 10 maja 2004 r., Prezydent [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 lutego 2001 r. Podniósł, iż decyzja z dnia 12 lutego 2001 r. wydana została na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Inspektoratu Inwestycyjnego w O. i była zgodna z tym wnioskiem. Wnioskodawca nie skorzystał z przysługującego mu środka odwoławczego i decyzja stała się ostateczna. Prezydent podkreślił także, iż konieczne jest eliminowanie z obrotu prawnego jedynie takich decyzji, w których stwierdzono wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak stwierdził, w rozpatrywanej sprawie nie można doszukać się istnienia takich wad, a wydanie decyzji nie spowodowało naruszenia praworządności, której ochrona jest ważniejsza od elementu trwałości decyzji.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., umorzyło postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 12 lutego 2001 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż wniosek Prezydenta [...] jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. Kolegium uznało, iż Prezydent [...] nie jest stroną postępowania w sprawie, w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ nie ma żadnego interesu prawnego w wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej dla realizacji Kanału [...] w O. wraz z obiektami towarzyszącymi. Nie ma także żadnego obowiązku z tym związanego. Jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję administracyjną nie może skutecznie wnieść o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Kolegium wskazało, iż możliwość złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie wynika z art. 127 § 3 K.p.a., który stanowi, iż wniosek taki może złożyć jedynie strona postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Prezydent [...] wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...], jako naruszającej prawo. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 lutego 2001 r., wniesionego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, ze zm.) wyłączone grunty należą do gruntów rolnych i nie powinny podlegać wyłączeniu z produkcji, skarżący stwierdził, iż gruntami rolnymi są grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Kanał [...] jest natomiast inwestycją zlokalizowaną na terenie miasta, służącą ochronie przed powodzią jego mieszkańców, z czego jednoznacznie wynika, że jest to inwestycja o charakterze komunalnym. Skarżący podtrzymał także argumenty zawarte w piśmie z dnia 10 maja 2004 r., w którym wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 lutego 2001 r. Ponadto, nie zgadzając się z argumentacją zaskarżonej decyzji, Prezydent podniósł, iż organ rządowy lub samorządowy może być stroną postępowania. Wskazał, iż stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. będzie osoba, jednostka organizacyjna, organy samorządowe, wymienione w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych, które na podstawie prawa obowiązującego mogą, czy powinny uzyskać konkretne korzyści, albo też mogą być obarczone powinnością określonego zachowania, wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji. Podmioty określone w art. 28, którym prawo przedmiotowe daje podstawę do wykazania swego interesu prawnego lub obowiązku, będą stronami postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa.
W związku z tym, że skarga została wniesiona przez organ jednostki samorządu terytorialnego, rozważyć należało uprawnienie skarżącego do wniesienie skargi. Według art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten posługuje się kategorią interesu prawnego we wniesieniu skargi. Legitymacji skargowej nie można zatem utożsamiać z legitymacją podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego, która to legitymacja, jak wynika z art. 28 K.p.a., oparta jest o interes prawny lub obowiązek dotyczący postępowania administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi polega zaś na możliwości żądania ocenienia przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z porządkiem prawnym, przy czym musi istnieć związek między sferą indywidualnych praw lub obowiązków skarżącego z zaskarżonym aktem lub czynnością (por. Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 213 – 214). O ile zaskarżony akt rozstrzyga o prawach i obowiązkach wynikających z prawa materialnego, to skarżący powinien wykazać, iż w rozstrzygnięciu chodzi o jego uprawnienia lub obowiązki, albo że akt lub czynność wywierają wpływ na zakres jego uprawnień lub obowiązków, znajdujących oparcie w normach prawa materialnego. Do szczególnej sytuacji dochodzi wtedy, gdy zaskarżony akt nie rozstrzyga o sferze materialnoprawnej, ale o zakresie praw procesowych podmiotu uważającego się za stronę postępowania administracyjnego. Pozbawienie podmiotu, któremu odmówiono statusu strony w postępowaniu administracyjnym, możliwości wniesienia skargi na akt odmawiający takiego statusu, ograniczyłby kontrolę sądową do zagadnień materialnoprawnych. Tymczasem istotą zgodności z prawem wspomnianego aktu, w tym, przypadku decyzji opartej o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jest zgodność zarówno z prawem materialnym, jak i procesowym. Jeszcze wyraźniej interes we wniesieniu skargi, wynikający z prawa procesowego administracyjnego, widoczny jest kiedy skargę składa podmiot będący, zdaniem organu odwoławczego, podmiotem pełniącym w trakcie postępowania administracyjnego rolę organu administracyjnego, a nie podmiotu, z którym można wiązać pojęcie interesu prawnego lub obowiązku. W takiej sytuacji skarga podlega przecież odrzuceniu, a nie oddaleniu (por. Tadeusz Woś, op. cit. s. 228). Nie tylko więc wykładnia językowa, ale także funkcjonalna przepisu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że podmiot, którego status strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, zakwestionowano decyzją opartą o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., ma interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji do sądu administracyjnego. Dotyczy to także organu administracyjnego, który wydawał decyzję w I instancji w postępowaniu zwykłym, a któremu odmówiono przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Skoro zatem skutecznie uruchomione zostało postępowanie sądowe, to przejść należy do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przewiduje możliwość wydania, przez organ odwoławczy, decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Pogląd wyartykułowany w zaskarżonej decyzji, o zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie art. 134 K.p.a., do sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie (por. m.in. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Zdaniem składu orzekającego pogląd ten odnosi się także do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to wprost z art. 127 § 3 in fine K.p.a.
Jeśli więc Kolegium uznało, że Prezydent [...] nie ma legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją stwierdzającą nieważność decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, to wyraziło swoje stanowisko we właściwej formie – decyzji umarzającej postępowanie "odwoławcze". Pozostaje natomiast rozważyć, czy prawidłowa była ocena o braku, po stronie Prezydenta, przymiotu strony postępowania nieważnościowego. Konieczne wydaje się przypomnienie, że to Prezydent [...], jako organ I instancji, wydał decyzję z dnia 12 lutego 2001 r., nr [...], której nieważność Kolegium stwierdziło decyzją z dnia [...], nr [...]. Prezydent [...] wystąpił, na mocy art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie wydania przezeń decyzji: Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), w roli organu administracyjnego, powołanego m.in. do wydania decyzji przewidzianych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Powierzenie zaś organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; postanowienie NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I OSK 579/05, niepublikowane). Dotyczy to również przypadku, gdy miasto wykonuje zadania powiatu, a prezydent sprawuje funkcję starosty (por. Tadeusz Woś, glosa do w/w uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., Samorząd Terytorialny 2004/12/79). Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie przewiduje możliwości przekształcenia się organu administrującego, który wydał decyzję I instancji w postępowaniu rozpoznawczym, w podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej. Stanowisko to jest wyrazem szerszej oceny, odnoszącej się do wszystkich nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17).
Nie było podstaw do ewentualnego zawieszenia postępowania sądowego, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powodu toczącego się, na skutek pytania złożonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczącego zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie w jakim przepis ten wyłącza legitymację gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Gl 660/04 oraz sygn. akt TK P 14/05). Jak bowiem wynika z powyższych uwag, w niniejszej sprawie nie zakwestionowano legitymacji skargowej Prezydenta [...], lecz jego uprawnienie do występowania jako strona postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji.
W konsekwencji nie wymagają odniesienia się zarzuty skarżącego pod adresem pierwszej decyzji Kolegium, stwierdzającej nieważność decyzji dotychczasowej. Od ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwolnione było także, w sytuacji podjęcia rozstrzygnięcia opartego o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.