II SA/Op 33/22

II SA/Op 33/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 103/23 - Wyrok NSA z 2025-10-09
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1, art.200 i art. 205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1057
art. 15 ust. 2i
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji B. we W. na czynność Zarządu Powiatu Brzeskiego w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) zasądza od Zarządu Powiatu Brzeskiego na rzecz Fundacji B. we W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację B. we W. (dalej jako "skarżąca" bądź "strona") jest czynność Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej.
Podjęcie zaskarżonej czynności poprzedzał następujący stan faktyczny.
Z treści protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu Brzeskiego, które odbyło się w dniu [...] w Starostwie Powiatowym w B. wynika, że sekretarz powiatu M. R. poinformował, iż w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu prowadzenia punktów: nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także edukacji prawnej na terenie powiatu brzeskiego w 2022 r. wpłynęło 5 ofert, z czego 1 po terminie, tym samym nie podlegała ocenie. Wszystkie cztery oferty swoim zakresem obejmowały nieodpłatną pomoc prawną, natomiast nieodpłatne poradnictwo obywatelskie zostało zadeklarowane w 3 ofertach. W ramach oceny merytorycznej największą liczbę punktów otrzymała oferta Stowarzyszenia S. - zarówno w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, jak i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Dalej w protokole wskazano, że Zarząd Powiatu Brzeskiego jednogłośnie przyjął do realizacji ofertę Stowarzyszenia S., któremu powierzona zostanie obsługa punktu nieodpłatnej pomocy prawnej i punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym edukacji prawnej. W tym samym dniu [...] zostało sporządzone "Ogłoszenie o wyborze ofert", którego egzemplarz znajduje się w aktach administracyjnych. W "Ogłoszeniu" znajduje się informacja, że wybraną organizacją pozarządową w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego świadczonego w B. wraz z edukacją prawną oraz prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej udzielanej w L. wraz z edukacją prawną zostało Stowarzyszenie S. z siedzibą w N. Jednocześnie poinformowano, że na realizację zadania na jeden punkt przeznacza się środki publiczne w wysokości 60.060,00 zł oraz na zadania z zakresu edukacji prawnej w wysokości 3.960,00 zł.
Opisana czynność Zarządu Powiatu Brzeskiego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację B. we W., która była jednym z uczestników otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej w L. w 2022 r.
Skarżąca powyższą czynność Zarządu Powiatu Brzeskiego określiła mianem "uchwały". W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub jej uchylenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. Wniosek oparto na trzech zarzutach. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.), zwanej dalej "u.o.d.p.p.", przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny tego rodzaju jak: "atrakcyjność form edukacji prawnej dla mieszkańców powiatu", "atrakcyjność proponowanych specjalizacji dyżurów dla mieszkańców powiatu", "mierzalność, atrakcyjność i rzetelność opisu", a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej. Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.d.p.p. przez zaniżenie oceny punktowej oferty skarżącej Fundacji do 1 punktu w kategorii "lp. 5 liczba osób uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej", zamiast 3 punktów. Trzeci zarzut dotyczy braku obiektywnej weryfikacji ofert pod względem kryterium ujętym w lp. 20, tj. tego czy organizacja zalega z opłacaniem należności z tytułu zobowiązań podatkowych lub składek na ubezpieczenie społeczne.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jako uczestnik konkursu ma interes prawny w zaskarżeniu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. W dalszej kolejności wyjaśniła, że z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.d.p.p. wynika dla organu obowiązek zawarcia w ogłoszeniu konkursowym "informacji o kryteriach wyboru ofert", przy czym obowiązek ten powinien być wykonany rzetelnie. "Rozumienie i implementacja kryteriów stosowanych przy wyborze ofert w tym przypadku nie powinno odbiegać od tego, w jaki sposób jest pojmowane na gruncie ustawy o zamówieniach publicznych (...) ponieważ w jednym i drugim przypadku rzecz idzie o wydatkowanie środków publicznych". Arbitralność i dowolność skali oceny i ocen punktowych przyznanych poszczególnym ofertom jest rażąca. Nie ma żadnych obiektywnych mierników "atrakcyjności" poza wewnętrznymi i subiektywnymi wyobrażeniami członków komisji opiniującej oferty. W zakresie liczby osób uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej skarżąca zatrudnia 3 radców prawnych, zatem – w jej ocenie – powinny były zostać przyznane 3 punkty, a nie 1 punkt. W ocenie skarżącej organ nie badał również tego, czy dana organizacja nie zalega z płatnością należności publicznoprawnych. W odniesieniu do Stowarzyszenia S. z N. "wiadome było (...), że stosuje nieprawidłowe formy organizacyjno-prawne z doradcami obywatelskimi, jako płatnik nie nalicza i nie odprowadza od umów z doradcami obywatelskimi podatku PIT oraz składek ubezpieczenia do ZUS". Stowarzyszenie to błędnie kwalifikowało poradnictwo obywatelskie jako pozarolniczą działalność gospodarczą. Podmiot ten powinien stracić 36 punktów, a przez to stosownie do § 7 ust. 5 ogłoszenia konkursowego uzyskał mniej niż 30% możliwych punktów oceny i nie mógł zostać wyłoniony jako najkorzystniejszy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania sądowego, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ sformułował również wnioski dowodowe o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: uchwał zarządzeń i obwieszczeń kilku zarządów powiatów w Polsce celem wykazania faktu powszechnego posługiwania się kryterium "atrakcyjności" przy ocenie merytorycznej ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej społeczeństwa w jednostkach samorządowych. Organ wniósł też z "ostrożności procesowej" o uznanie, że "nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz niewymierzania organowi grzywny".
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uchwała Zarządu Powiatu Brzeskiego w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację w 2022 r. zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej w L. nigdy nie była podejmowana. Rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nastąpiło wskutek przeprowadzonej oceny formalnej oraz merytorycznej złożonych ofert, a do publicznej wiadomości podano ogłoszenie o wyborze ofert z dnia 22 listopada 2021 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.d.p.p., organ wskazał, że zarzut ten byłby uzasadniony, gdyby organ w ogóle nie określił formalnych i merytorycznych kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Organ wskazał, że przyjęte przez niego kryteria merytorycznej oceny ofert były dookreślone w stopniu prawidłowym - każdy z oferentów miał możliwość zapoznania się z nimi i takiego skonstruowania oferty, by uzyskała ona jak najwyższą ocenę. Kwestionowany zwrot "atrakcyjności" przy określaniu kryteriów merytorycznych jest powszechnie stosowany w postępowaniach konkursowych. Organ nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.d.p.p. - to znaczy rzekomo błędnej oceny merytorycznej oferty, tj. w zakresie punktacji przyznanej ofercie skarżącej w ramach kryterium merytorycznego "Liczba osób uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej". W odniesieniu do zarzutu braku obiektywnej weryfikacji ofert pod względem kryterium czy organizacja zalega z opłacaniem należności z tytułu zobowiązań podatkowych lub składek na ubezpieczenie społeczne organ stwierdził, że otrzymał od wybranego Stowarzyszenia zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 1 października 2021 r. o niezaleganiu w podatkach. Podobne zaświadczenie w zakresie niezalegania w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne zostało wystawione przez ZUS Oddział w N. w dniu 28 września 2021 r.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, na pytanie Sądu, pełnomocniczka organu stwierdziła, że strona skarżąca złożyła w dniu 13 grudnia 2021 r. wniosek o sporządzenie przez Zarząd Powiatu Brzeskiego uzasadnienia wyboru oferty w procedurze konkursowej. Uzasadnienie nie zostało jednak sporządzone, ale skarżącej udostępniono protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Badana jest wyłącznie legalność działania lub zaniechania organu wykonującego administrację publiczną, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie jest – jak słusznie wywodzi organ – uchwała Zarządu Powiatu Brzeskiego, lecz czynność tego organu z dnia [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, przy czym czynność ta ma charakter kwalifikujący. Na taki charakter prawny wskazanej prawnej formy działania organu wykonującego administrację publiczną wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20. Jest to czynność rozstrzygająca sprawę administracyjną - w przedmiocie otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzja i postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazane czynności mają szczególny charakter prawny. Po pierwsze, nie są decyzjami ani postanowieniami, stanowią jednak władczą formę działania administracji publicznej, są bowiem podejmowane z zakresu administracji publicznej w ujęciu przedmiotowym oznaczającym taką działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, gdyż ich adresatami mogą być wyłącznie indywidualne podmioty niepodporządkowane organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu czynność. Po trzecie, mają charakter indywidualny, gdyż są skierowane do zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji – ich przedmiotem jest zindywidualizowany stosunek administracyjnoprawny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, i który konkretyzują. Po czwarte, mają charakter materialnoprawny.
Na zasadzie art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na tego rodzaju czynność organu wykonującego administrację publiczną, stwierdza bezskuteczność czynności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zaskarżona do Sądu czynność Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia [...] ma tzw. charakter "niedecyzyjny". W ocenie Sądu, skoro zaskarżona czynność podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do tej czynności. Przy czym obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe.
Uzasadnienie czynności organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zarząd Powiatu Brzeskiego w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej czynności. Uniemożliwiło to zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi, poznanie motywów, którymi kierował się organ, powierzając wykonywanie zadania publicznego Stowarzyszeniu S., a odmawiając takiego powierzenia pozostałym uczestnikom procedury konkursowej – w tym Fundacji B. we W. W konsekwencji brak uzasadnienia zaskarżonej czynności uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów sformułowanych skardze, a dotyczących procedury konkursowej i dokonanej oceny zgłoszonych ofert. Sąd podkreśla również, że obowiązek organu sporządzenia z urzędu uzasadnienia podjętej czynności i zakomunikowania go uczestnikom procedury konkursowej ofert na realizację zadania publicznego jest niezależny od obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2i powoływanej wyżej ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do tego przepisu każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Żądanie takie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty. Wypada w tym miejscu podkreślić, że w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocniczka organu stwierdziła, iż strona skarżąca w dniu 13 grudnia 2021 r. złożyła wniosek o sporządzenie przez Zarząd Powiatu Brzeskiego uzasadnienia wyboru oferty w procedurze konkursowej, jednak do dnia rozprawy takie uzasadnienie nie zostało sporządzone.
Brak uzasadnienia zaskarżonej czynności Zarządu Powiatu Brzeskiego oznacza jej wadliwość w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności tej czynności w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.