II SA/Op 329/23

II SA/Op 329/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134, art. 63,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 180
§ 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 13 ust. 1,
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 września 2023 r., nr SKO.40.2772.2023.śr w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. C. (dalej także: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 września 2023 r., nr SKO.40.2772.2023.śr, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia 18 maja 2023 r., nr WS.5212.502.2023, orzekającej o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – M. M.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrza Głuchołaz (dalej także: Burmistrz) decyzją z dnia 18 maja 2023 r., nr WS.5212.502.2023, odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – M. M. Decyzja ta, zawierająca prawidłowe pouczenie o prawie, sposobie i terminie wniesienia odwołania, została doręczona stronie 19 maja 2023 r. Nie zgadzając się z ww. decyzją strona w dniu 24 maja 2023 r. wniosła od niej – za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej (e-mail) na adres OPS w Głuchołazach, które następnie uzupełniła pismem z dnia 25 maja 2023 r., również tą droga, czyli za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) - odwołanie. Organ I instancji działając na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 Kpa, przekazał wydruki wniesionego odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Kolegium pismem z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...], poinformowało stronę, że zgodnie z art. 63 § 1 Kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Strona wnioskiem z dnia 22 czerwca 2023 r. zwróciła się do Kolegium o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji, dołączając do niego odwołanie z dnia 24 maja 2023 r. oraz pismo z dnia 25 maja 2023 r., stanowiące uzupełnienie do odwołania.
W uzasadnieniu wniosku strona wyjaśniła, że została błędnie pouczona przez OPS w Głuchołazach, iż odwołanie można złożyć za pośrednictwem poczty e-mail, ponieważ w pismach kierowanych w toku postępowania również tą drogą, tj. za pośrednictwem poczty elektronicznej, przedkładała dokumenty w ramach prowadzonego postępowania. Po złożeniu odwołania za pośrednictwem poczty elektronicznej organ I instancji poinformował ją o jego otrzymaniu a następnie jego przekazaniu do organu wyższej instancji. Wnioskodawczyni wskazała również, że nie wzywano jej o uzupełnienie braków odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławczemu w Opolu przytoczonym na wstępie postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie zaś do art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in., czy nie uchybiono terminu do wniesienia odwołania.
W dalszych motywach wyjaśniło Kolegium, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 Kpa). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 Kpa). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 § 1 i 2 Kpa, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 Kpa). Zaznaczyło przy tym Kolegium, że zgodnie z art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zgodnie natomiast z § 5 powołanego przepisu, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki woj skowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
Następnie zauważyło, że stosownie do postanowień art. 58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, natomiast zgodnie z art. 58 § 2 Kpa prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Odwołanie od decyzji rozstrzygającej w kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 Kpa, tj. w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, o czym wnioskodawczyni została pouczona w zaskarżonej decyzji. Termin wnoszenia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów Kpa oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej w toku instancyjnym sprawy Kolegium dostrzegło, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Burmistrza z dnia 18 maja 2023 r. odmawiająca przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, zawierała prawidłowe pouczenie o prawie, sposobie i terminie wniesienia odwołania. Decyzję tę doręczono stronie 19 maja 2023 r., wobec tego termin na złożenie odwołania upłynął 2 czerwca 2023 r. Zaznaczyło przy tym Kolegium, że strona za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail OPS w dniu 24 maja 2023 r. przesłała odwołanie, natomiast w dniu 25 maja 2023 r., również za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, przesłała uzupełnienie do odwołania, które organ I instancji przekazał do Kolegium w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Mając na uwadze powyższy tok zdarzeń Kolegium poinformowało stronę o brzmieniu art. 63 § 1 Kpa, akcentując pozostawienie odwołanie bez rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego brzmienie art. 63 § 1 Kpa nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Przepis art. 63 § 1 Kpa warunkuje wprost możliwość złożenia podania utrwalonego w postaci elektronicznej na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Zatem przesłanie odwołania do organu drogą elektroniczną za pośrednictwem zwykłej skrzynki pocztowej elektronicznej nie jest tożsame ze złożeniem dokumentu na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu. Strona zwróciła się do organu 22 czerwca 2023 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, do którego dołączyła odwołanie. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Kolegium postanowieniem z dnia 8 września 2023 r., nr SKO.40.2773.2023.śr, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uznając, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie w wniesieniu odwołania nastąpiło bez jej winy. Tym smaym organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania strony z 22 czerwca 2023 r., zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie do jego wnisienia.
Argumentując podniosło Kolegium, że powołany wyżej art. 134 Kpa obliguje go do przeprowadzenia postępowania wstępnego, w ramach którego podejmowane są czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny, wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 Kpa, a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. Treść art. 134 Kpa została sformułowana w sposób jasny, kategoryczny i bezwarunkowy. Stwierdzenie niedotrzymania terminu do złożenia środka odwoławczego nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Po stwierdzeniu niedotrzymania terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy nie może już merytorycznie rozpatrzyć odwołania, ale ma obowiązek wydania postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu.
Jednocześnie zaznaczyło Kolegium, że w świetle rozpoznawanej sprawy, kluczowe znaczenie miało ustalenie daty, w której rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania tj. daty doręczenia decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że odwołanie w przewidzianej przepisami formie zostało złożone przez stronę dopiero w dniu 22 czerwca 2023 r. W ocenie zespołu orzekającego nie budzi więc żadnych wątpliwości to, że przedmiotowe odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone z uchybieniem 14 dniowego terminu na jego wniesienie. Nieterminowe złożenie odwołania strona postępowania upatruje w działaniu organu I instancji, który miał ją wprowadzić w błąd co do możliwości składania dokumentów za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zarzut ten – w ocenie Kolegium – nie znajduje potwierdzenie w treści pouczenia zaskarżonej decyzji. Zwróciło także uwagę, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2573/17).
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) art. 134 Kpa w zw. z art. 58 § 1 Kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym wydaniu postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na fakt, iż uchybienie terminu na wniesienie odwołania nastąpiło nie z jej winy,
2) art. 8 § 1 Kpa - poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania administracyjnego i zaniechanie, w przypadku wniesienia odwołania w formie "zwykłego" e-maila, poinformowania o nieskuteczności wniesienia odwołania w tej formie zanim jeszcze wysłane zostało stosowne zawiadomienie o pozostawieniu go bez rozpatrzenia;
3) art. 9 Kpa - poprzez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż dochowany został względem mnie obowiązek informacyjny, w sytuacji gdy nie tylko została wprowadzona w błąd przez organ OPS co do formy wniesienia odwołania ale też była błędnie utrzymywana w czasie biegu terminu do złożenia odwołania w przeświadczeniu o wniesieniu go w formie prawidłowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 15 Kpa przez pozbawienie jej prawa do odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek niezasadnego przyjęcia braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia w/w odwołania i w konsekwencji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jej winy;
5) art. 2 Konstytucji RP poprzez "stosowanie prawa przez organy administracji w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów, wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej, poprzez kierowanie się przez organ rygorystycznym egzekwowaniem od strony jej obowiązków z pominięciem: konieczności wyważania interesów publicznego i indywidualnego; uwzględniania w rozstrzygnięciu również okoliczności przemawiających na korzyść wnioskującego o przywrócenie terminu, za którymi przemawia przede wszystkim doświadczenie życiowe i pominięcie w tym zakresie konieczności działania w zgodzie z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa";
6) art. 134 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 18 maja 2023 r., nr WS. 5212.502.2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy wydanie przedmiotowego postanowienia stało się zbędne w chwili wydania przez SKO postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
Formułując powyższe zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach skargi jej autor zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc że SKO w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazuje, iż nieprawidłowo zaskarżona decyzja organu I Instancji z dnia 18 maja 2023 r. została wydana na skutek ponownie prowadzonego postępowania przez organ I Instancji w związku z wydaną przez Kolegium decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., nr [...], na mocy której uchylono zaskarżoną decyzję organu I Instancji z dnia 9 listopada 2022 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zaznaczył autor skargi, że od przedmiotowej decyzji organu I Instancji z dnia 9 listopada 2022 r. strona wniosła odwołanie, składając stosowne pismo do OPS zgodnie z zasadami wnoszenia odwołań, co świadczy w ocenie SKO, iż w toku prowadzonej sprawy nie wystąpiła utrwalona praktyka niewłaściwego składania i przyjmowania odwołań. Autor skargi wskazał przy tym, iż pierwsze odwołanie od decyzji z dnia 9 listopada 2022 r. złożone zostało przez stronę bezpośrednio w sekretariacie OPS niejako "przy okazji" gdyż przebywała wówczas na terenie Głuchołaz. Wyjaśnił, że strona w rozmowie z pracownicą OPS otrzymała informację, iż jest możliwość składania dokumentów pocztą elektroniczną i strona nie musi osobiście fatygować się do siedziby OPS. W ocenie skarżącej wówczas pierwszy raz została wprowadzona w błąd przez OPS w zakresie formy złożenia odwołania. Między innymi w oparciu o tę rozmowę kolejne odwołanie złożyła e-mailem. Powyższe – jej zdaniem – niewątpliwie nie powinno pozostać bez wpływu na ocenę stopnia mojej winy w uchybieniu terminu. Równocześnie zaznaczyła strona, że niezwłocznie po otrzymaniu pisma Kolegium z dnia 14 czerwca 2023 r. informującego o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania z uwagi na wniesienie go za pośrednictwem poczty e-mail dnia 22 czerwca 2023 r. złożyła w OPS wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z załączeniem odwołania i jego uzupełnienia.
Zdaniem strony w okolicznościach przedmiotowej sprawy odmowa przez SKO przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego a następnie wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania stanowi bezspornie naruszenie prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy o świadczenie w II instancji i nie powinno mieć miejsca - tym bardziej, iż odwołanie od decyzji OPS odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła pocztą elektroniczną zgodnie z zapewnieniem pracownika OPS, iż odwołanie może złożyć pocztą elektroniczną. Zaznaczyła także, że otrzymała z sekretariatu OPS niezwłocznie po jego złożeniu potwierdzenie jego przyjęcia a następnie informację, iż zostało ono przekazane do SKO w Opolu.
W dalszych motywach wskazała strona skarżąca, że w poprzednich pismach kierowanych do niej z OPS zawarte było pouczenie, iż dokumenty w sprawie może składać osobiście, za pośrednictwem poczty e-mail, operatora pocztowego lub poprzez włożenie dokumentacji do skrzynki znajdującej się na budynku ośrodka. Zaznaczyła, że zapewnienie o możliwości złożenia odwołania e-mail otrzymała również w sekretariacie OPS. Podniosła, że została wówczas wprowadzona w błąd. Następnie podkreśliła, że w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie widzi swojej winy wobec czego termin do wniesienia odwołania winien być jej przywrócony, a postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania winno zostać uchylone. Podniosła nadto, że nie mając wiedzy specjalistycznej kierowała się wytycznymi pracownika OPS dotyczącymi formy, a także zaznaczyła, iż przed wysyłką odwołania otrzymała zapewnienie ustne pracownika OPS, iż odwołanie może złożyć za pośrednictwem poczty e-mail. Wskazała, że w decyzji z dnia 18 maja 2023 r. nie było również pisemnego pouczenia o formie.
W jej ocenie niewiedza strony co do sposobu wniesienia skutecznego odwołania przy jednoczesnym braku stosownej informacji ze strony organu powinna stanowić podstawę dla uznania, że nieprawidłowe wniesienie odwołania i tym samym uchybienie terminowi nastąpiły bez jej winy. Na potwierdzenie podnoszonych twierdzeń strona zacytowała fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2005 r., I OSK 271/05.
Argumentując zaznaczyła także, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 Kpa w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Z treści powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nich przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich - nawet przy zaistnieniu pozostałych - czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Podkreśliła, że "instytucja przywrócenia terminu nie jest przedmiotem uznania organów". Wskazała, że przepisy te stanowią bowiem expressis verbis, iż "w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ zatem, w razie wystąpienia pozytywnych przesłanek objętych tym przepisem, zobligowany jest do przywrócenia terminu". Zauważyła przy tym, że warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 Kpa jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Zaznaczyła, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2010 r., sygn. akt Vl SA/Wa 97/10). W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 178/12). Przy ocenie, czy strona dopuściła się uchybienia terminu bez swej winy, co do zasady, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i ocenić winę strony według obiektywnych mierników jej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej.
Następnie strona – także przytaczając stosowne z przedmiotu podnoszonych treści wyroki sądów administracyjnych – odniosła się do kryterium winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Po czym za Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazała, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej (a sprawa o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter pokrewny do tego rodzaju spraw) trzeba przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystającym z takiej pomocy. System świadczeń rodzinnych jest formą pomocy państwa dla rodzin, które z uwagi na swój status materialny wymagają wsparcia. Organy powołane do realizacji tych zadań publicznych nie powinny więc stwarzać nieuzasadnionych barier w dostępie do tej pomocy – zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05.
Na zakończenie wyraziła stanowisko, że organ administracji odmawiając przywrócenia terminu do złożenia odwołania i stwierdzając jednocześnie uchybienie terminu do jego wniesienia - pozbawił ją "jednocześnie prawa do dalszej walki o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego", co stawia ją w bardzo trudnej sytuacji finansowej gdyż z uwagi na brak możliwości podjęcia zatrudnienia pozostaje aktualnie bez środków do życia, nie mówiąc już o braku środków na ponoszenie wydatków związanych z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej mamie. Tym samym w jej ocenie "niewątpliwie zastosowanie przez organ administracji przepisów prawa z pominięciem art. 9 Kpa doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych". W przedmiotowej sprawie, w jej opinii, pierwszeństwo winna mieć zasada budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasada informowania a nie zasada ignorantia iuris nocet. Z tych przyczyn wskazała, iż termin do wniesienia odwołania winien być jej przywrócony a postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania winno zostać uchylone.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało argumentację zawartą w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: Pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. Mocą art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania przesłanego w wersji papierowej 22 czerwca 2023 r., niezwłocznie po uzyskaniu informacji o pozostawieniu bez rozpoznania przesłanego zwykłą pocztą elektroniczną na adres e-mail organu I instancji.
Mając na uwadze tak zakreślony wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest wyłącznie ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 września 2023 r., nr SKO.40.2772.2023.śr, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia 18 maja 2023 r., nr WS.5212.502.2023, orzekającej o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – M. M. Uwaga ta jest istotna z uwagi na zarzuty sformowane w skardze w znacznej części odnoszące się do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Przechodząc zatem do istoty sporu tej sprawy podkreślenia wymaga, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa, sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania czy też – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia. Rację ma Kolegium akcentując, że termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, ma charakter zawity i ze swej istoty nie może być przedłużony. Nawet nieznaczne uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi jego uchybienie i skutkuje bezwzględnym obowiązkiem stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu.
Tym samym wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Kolegium jest bezwzględnie związane obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu, stanowiłoby w takiej sytuacji rażące naruszenie prawa, mogące być podstawą dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia.
Jednocześnie podkreślenia wymaga - mając na uwadze wskazywane przez stronę argumenty i przytoczone na ich poparcie judykaty, które dotyczą stanu prawnego sprzed aktualizacji normy art. 63 Kpa. Otóż – na co zasadnie zwraca się uwagę w doktrynie – przy okazji nowelizacji art. 63 Kpa, oprócz zmiany treści podyktowanej wprowadzeniem ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 569 ze zm.), dalej jako ustawa o e-doręczeniach, ustawodawca zdecydował się także na doprecyzowanie kwestii wnoszenia podań na adres poczty elektronicznej organu, tj. w formie "zwykłej" wiadomości e-mail, przesłanej z prywatnego adresu poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej organu niebędący specjalnym adresem do doręczeń elektronicznych (elektroniczną skrzynką podawczą organu), jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. W. Szafrańska, O wnoszeniu podań na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (o problemie "zwykłego" e-maila), Studia Prawnoustrojowe UWM, s. 57 i n.). Stąd zasadnie procedował organ pozostawiając odwołanie wniesione zwykłą drogą elektroniczną bez rozpatrzenia i uznając, że wniesienie go w wersji papierowej 22 czerwca 2023 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowo określonego terminu.
Zatem o ile do 5 października 2021 r. kwestia ta nie była jednoznacznie uregulowana w Kpa, co prowadziło do odmiennych interpretacji zarówno jeśli chodzi o poglądy prezentowane w doktrynie, jak i działania poszczególnych organów administracji, do których takie wiadomości e-mail były wnoszone, to po wskazanej dacie zaczęła obowiązywać nowa treść § 1 art. 63 Kpa, zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania, co w sprawie prawidłowo zrealizowało Kolegium.
W przedmiotowej sprawie, co wymaga zauważenia, nie była kontrolowana ocena odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a wyłącznie kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Na marginesie Sąd wskazuje, że podnoszone przez stronę okoliczności odnośnie do błędnego pouczenia o możliwości składania pism do organu zwykłą pocztą email stanowią argumenty do oceny przywracania terminu. Jeśli bowiem uznać, że na organie I instancji ciążył obowiązek poinformowania strony o skutecznych sposobach wnoszenia podań (środków zaskarżenia) wywodzony z zasady informowania i budzenia zaufania do organów administracji, zaś organ z takiego obowiązku się nie wywiązał, to wydaje się, że możliwe byłoby w tej sytuacji przywrócenie terminu a nie jego uchybienia. Niewiedza strony co do sposobu wniesienia skutecznego podania przy jednoczesnym braku stosownej informacji ze strony organu mogłaby bowiem stanowić podstawę dla uznania, że nieprawidłowe wniesienie podania i tym samym uchybienie terminowi nastąpiły bez winy strony.
Tym samym mając na uwadze dotychczas podniesione, zwłaszcza zmiany normatywne art. 63 § 1 Kpa, dokonane po 5 października 2021 r. stwierdzić należy, że definitywnie organy publiczne nie mogą – w świetle Kpa – rozpatrywać odwołania przesłanego zwykłym e-mailem. Elektroniczna skrzynka podawcza organu, to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 57, z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1a tej ustawy, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r., poz. 344) przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na e-PUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą e-PUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą e-PUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na e-PUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą e-PUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu. Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa. Poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie jest jednak tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej i służy do przekazywania dokumentu elektronicznego. Pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest więc tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej (por. postanowienia NSA: z 23 listopada 2022 r., III FZ 276/22, z 15 czerwca 2021 r., III OSK 4856/21; z 27 kwietnia 2022r., I OZ 134/22 a także WSA w Gliwicach z 20 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 576/22, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, stąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.